European Business School
International University Schloss Reichartshausen

Thesis
Zum Erhalt des akademischen Grades
Bachelor of Science

(Teil-) Privatisierung der Deutschen Bahn AG – Rechtliche und ökonomische Grundfragen

Fabian Huber

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... I

Abbildungsverzeichnis ... III

1 Einleitung ... 1

2 Wandel der Staatsaufgaben – im Infrastruktur- und Versorgungssektor ... 2

3 Die Privatisierung ... 5

3.1 Zum Begriff der Privatisierung ... 5
3.2 Formen der Privatisierung ... 6
3.3 Internationale Privatisierungsbeispiele im Schienenverkehr ... 8

4 Historie der Deutschen Bahn und Reformnotwendigkeit ... 10

5 Ökonomische und Rechtliche Grundfragen ... 13

5.1 Rechtliche Grundfragen ... 13
    5.1.1 Grundgesetzliche Regelungen ... 13
    5.1.2 Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben ... 16
5.2 Ökonomische Grundfragen ... 19
    5.2.1 Die klassische Wirtschaftstheorie – Marktversagen beim natürlichen Monopol ... 20
    5.2.2 Aspekte der Neuen Institutionenökonomie ... 24
5.3 Zwischenergebnis ... 27

6 Optionen für die DB AG ... 28

6.1 Strukturmodelle des PRIMON-Gutachtens ... 28
    6.1.1 Das Integrierte Modell ... 29
    6.1.2 Das Getrennte Modell ... 30
    6.1.3 Die Hybridformen ... 32
6.2 Erkenntnisse des PRIMON-Gutachtens ... 33
6.3 Kritik des PRIMON-Gutachtens ... 35
6.4 Unbeachtete Alternative: Erhalt der DB AG als Staatskonzern ... 36

7 Fazit ... 38

Literaturverzeichnis ... 42

1 Einleitung

Durch die Privatisierung der öffentlichen Bahnnetze wurde der ehemals gut funktionerende öffentliche Verkehr innerhalb von 40 Jahren praktisch ausgerottet. Dafür verantwortlich zu machen sind die Automobilkonzerne, die nach dem strategischen Aufkauf der Infrastruktur diese systematisch heruntergewirtschaftet haben, um die intermodale Konkurrenz auszurotten.
Das ist die Beschreibung der Situation wie sie 1940 in Los Angeles vorzufinden war. Es ist das „brutalste historisch bekannte Besipiel“ (Haas, 2003, S. 3) für die Folgen einer Privatisierung und mag im Zusammenhang mit der Deutschen Bahn AG (DB AG) extrem klingen, sollte jedoch mit Bezug auf die (Teil-) Privatisierung der Deutschen Bahn AG, bei der die Lufthansa AG zeitweise als strategischer Investor gehandelt wird, in Erinnerung gerufen werden.
Die Privatisierungsentwicklung bei der noch völlig im Eigentum des Bundes stehenden Deutschen Bahn AG steht derzeit im Zentrum des öffentlichen Interesses. Die Warnstreikmaßnahmen der neugegründeten Gewerkschaft der Lokführer (GdL) und ihr Kampf um Anerkennung als Tarifpartner haben ebenso die Schlagzeilen bestimmt wie die gesellschaftspolitische Diskussion um die Gestaltung des beabsichtigten Börsengangs. Während die einen in der Kapitalprivatisierung eine gigantische Verschleuderung von Volksvermögen sehen, erwarten andere eine finanzielle Entlastung des Steuerzahlers und einen Effizienz- und Qualitätszuwachs in der schienengebundenen Transportwirtschaft.
Die von der Bundesregierung in der Koalitionsvereinbarung als beschlossenes Vorhaben angekündigte Privatisierung (CDU, CSU und SPD, 2005, S. 58) noch in dieser Legislaturperiode erscheint nach den Beschlüssen des Hamburger Parteitages der Koalitionspartei SPD ungewiss geworden zu sein. Der Vorstand der Deutschen Bahn AG und die Befürworter einer Privatisierung im politischen und wirtschaftlichen Bereich sind eifrig bemüht, das immer kleiner werdende Zeitfenster bis zum Ausbruch des Wahlkampfes zur Bundestagswahl 2009 für die Herbeiführung der (Teil-) Privatisierung zu nützen. Dass ein Börsengang der DB AG jedoch ausführlich vorbereitet und hinsichtlich rechtlicher und ökonomischer Kriterien sorgfältig abgewogen sein will, wird im Folgenden aufgezeigt werden.
Die DB AG hat sich durch Akquistionen (z. B. Schenker, Stinnes) in den letzten Jahren von einem nationalen Bahndienstleister zu einem globalen Logistiker entwickelt. Da diese Unternehmenssparten hinsichtlich einer Privatisierung nicht als kritisch zu betrachten und jederzeit ausgliederbar sind, spielen sie für die Analyse in diesem Beitrag keine bedeutende Rolle. Dieser Beitrag widmet sich der DB AG als privatrechtlichem Unternehmen im Staatseigentum, das besonderen ökonomischen und rechtlichen Bedingungen unterworfen ist, aber im Zuge einer materiellen Privatisierung dem Markt übergeben werden soll. Es ist das Ziel dieser Arbeit aufzuzeigen, ob es für den Staat zulässig oder gar geboten ist sich von seiner Aufgabenverantwortung zurückzuziehen und wie die Übertragung auf den Markt ökonomisch sinnvoll gestaltet werden kann.
Dazu muss zunächst allgemein der Wandel der staatlichen Aufgaben, insbesondere hinsichtlich dem Versorgungs- und Infrastrukturbereich, dargelegt werden. Mit der Klärung der begrifflichen Grundlagen, der Darstellung internationaler Privatisierungsbeispiele im Eisenbahnsektor und der historischen Entwicklung des Staatskonzerns Deutsche Bahn soll der Boden für eine Analyse der rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen bereitet werden. Im Rahmen dieser Arbeit ist es dabei nur möglich die grundlegendsten rechtlichen und ökonomischen Fragen zu untersuchen. Es findet daher eine Beschränkung der rechtlichen Erörterung auf die Vorgaben der Europäischen Gemeinschaft und die grundgesetzlichen Regelungen statt. Die ökonomische Analyse geht auf Aspekte der klassischen Wirtschaftstheorie und der Neuen Institutionenökonomie ein. Nachdem dadurch der Gestaltungsrahmen für die Möglichkeiten der weiteren Entwicklung der DB AG abgesteckt ist, sollen zum Abschluss die Optionen, die sich der DB AG innerhalb dieses Rahmens bieten, aufgezeigt werden. Durch das Gutachten „Privatisierungsvarianten der Deutschen Bahn AG ‚mit und ohne Netz‘“ erstellt durch die Unternehmensberatung Booz/Allen/Hamilton wurden bereits fünf mögliche Strukturmodelle identifiziert, die näher vorgestellt werden. Das Fazit fasst die Ergebnisse der Arbeit nochmals zusammen und schließt mit einer kritischen Beurteilung der derzeitigen Entwicklung ab.

2 Wandel der Staatsaufgaben – im Infrastruktur- und Versorgungssektor

Zunächst stellt sich die Frage, ob die Verfügbarmachung eines schienengebundenen Transportangebots und damit die Einrichtung und Unterhaltung der DB AG zu den Aufgaben des Staates gehört. Offensichtlich wurde dies während der bisherigen Geschichte so gesehen. Wie kommt es dazu, dass der Staat zu der Auffassung gelangt ist, diese Aufgabe sei nun nicht mehr unbedingt durch ihn wahrzunehmen und könne durch eine Privatisierung auf den Markt übertragen werden?
Die Verkehrswege formen die Lebensadern einer arbeitsteiligen Gesellschaft (Steiner, 1995, §10 Rn.) und es besteht daher ein elementares öffentliches Interesse an ihnen. Der Staat kann eine Aufgabe von öffentlichem Interesse durch Deklaration oder faktisches Handeln ohne weitere Begründung zur Staatsaufgabe erheben.¹ Demnach sind Staatsaufgaben also diejenigen Aufgaben, die der Staat innerhalb der Rechtsordnung für sich in Anspruch nimmt (Osterloh, 1994, S. 207). Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass der Staat eine öffentliche Aufgabe auch wieder in private Obhut geben bzw. privatisieren kann, wenn er dies als opportun beurteilt. Generell erscheint der Rückzug des Staates, soweit die Leistungserstellung durch Private unter marktwirtschaftlichen Bedingungen machbar ist, wegen des Eingriffes in die Privatautonomie grundgesetzlich geboten (Brohm, 1994, S. 282).
Im Infrastruktur- und Versorgungssektor wird grundsätzlich (vgl. Kap. 5.2.1) Marktversagen unterstellt, weswegen diese Bereiche bisher in nahezu allen Industriegesellschaften als staatsnahe Sektoren verstanden wurden, in denen ein hohes Maß an Verantwortung durch den Staat übernommen wird (Knieps, 2002, S. 13; Mayntz & Scharpf, 1995, S. 13). In letzter Zeit trat ein Wandel dieses Verständnisses ein. Nach Grande und Eberlein (1999) ist „eine Erosion des Leistungsstaates alter Prägung erkennbar“ (S. 4).
Die Ursachen für den wirtschaftspolitischen Rückzug des Leistungstaates sind vielfältig und doch in den meisten Industriestaaten ähnlich (Henig, Hamnett, und Feigenbaum, 1988, S. 442-468):

1. Die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte verlangt nach einer Alternative zu der staatlichen Subventionierung unrentabler Industrien.
2. Der Vormarsch neoliberaler Ordnungsvorstellungen begünstigt die politische Umsetzung marktwirtschaftlicher Reformansätze.
3. Die technologische Entwicklung verändert die Marktzugangsbedingungen.
4. Die europäische Binnenmarktintegration verlangt die Öffnung der nationalen Märkte.
5. Zunehmender internationaler Wettbewerb setzt die nationalen Monopole unter ökonomischen Druck und verlangt deren Anpassung.

[...]

1 Vgl. BVerfGE 20, 56 (113) – Abgrenzung der ‚öffentlichen Aufgabe‘ zur ‚Staatsaufgabe‘ durch das BVerfG, wobei eine öffentliche Aufgabe erst zur Staatsaufgabe wird, wenn sich der Staat auch tatsächlich ihrer annimmt.