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im WS 2008/2009

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e rstuhl für Finanzwissenschaft

Abgabedatum: 30. Oktober

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A. Inhaltsverzeichnis

1. Einführung 1

2. Rechtliche Einordnung der Pendlerpauschale 2

2.1

Steuerrechtliche Neuregelung 2

2.2

Verfassungskonformität der Neuregelung 4

3. Ökonomische Analyse der Entfernungspauschale 6

3.1

Auswirkungen auf die Arbeitsplatzwahl 6

3.1.1

Entscheidungsfindung auf individueller Ebene 6

3.1.2

Entscheidungsfindung auf gesamtwirtschaftlicher Ebene 7

3.1.3

Einschränkung der Ergebnisse 9

3.2

Auswirkungen auf die Wohnortwahl 10

3.2.1

Grundmodell nach THÜNEN 10

3.2.2

Erweitertes THÜNEN-Modell 12

3.2.3

Einschränkung der Ergebnisse 14

4. Fazit 15

B. Literaturverzeichnis

C. Gesetzes- und Rechtsprechungsverzeichnis

D. Abbildungsverzeichnis

1. Einführung

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1. Einführung

Die steuerliche Absetzbarkeit von Fahrtkosten zum Arbeitsplatz abhängig

Beschäftigter und Selbständiger wird von dem Begriff der Entfernungspauschale -

im Volksmund auch Pendlerpauschale genannt - erfasst. Schon das preußische

Oberverwaltungsgericht führte eine solche Pauschale mit der Argumentation ein,

dass Fahrtkosten beruflich veranlasst seien, folglich abzugsfähig sein müssen.1

Durch das Steueränderungsgesetz2 wurde in Deutschland die bis dahin gültige

Regelung, einen pauschalen Betrag von 30 Cent pro Kilometer von der

Steuerbemessungsgrundlage abzuziehen, beschränkt. Demnach darf seit dem

1. Januar 2007 die Pauschale nicht wie bisher ab dem ersten, sondern erst ab dem

21. Entfernungskilometer geltend gemacht werden.3 Die teilweise Streichung

wurde vom Gesetzgeber über den Konsolidierungsbedarf des Haushaltes und das

Vorhaben des Steuervergünstigungsabbaus begründet.4

Wie umstritten die derzeitige Norm ist, zeigt sich daran, dass in der politischen

Diskussion die Rede von der Rückkehr zur alten Regelung ist.5 Ein Widerstreit ist

auch zwischen Juristen und Ökonomen entbrannt. Sie beschäftigen sich mit der

Frage, ob Fahrtkosten zur Arbeitsstätte privater oder beruflichlicher Natur sind,

was wiederum Folgewirkung auf die Abzugsfähigkeit hat.6 Nicht zuletzt haben

Finanzgerichte

und

der

Bundesfinanzhof

Bedenken

an

der

Verfassungskonformität der Neuregelung geäußert und den Fall an das

Bundesverfassungsgericht übergeben, das Ende diesen Jahres entscheiden wird.7

Der folgende Beitrag stellt die Neuregelung der Entfernungspauschale dar und

thematisiert ihre Verfassungskonformität. Die anschließende ökonomsiche

Betrachtung stellt die Frage, welche gesamtwirtschaftlichen Wirkungen eine

staatliche Subventionierung von Pendlerkosten mit sich bringt. Der Beitrag

schließt mit einer Würdigung der Pendlerpauschale, die als Handlungsempfehlung

zur grundsätzlichen Überarbeitung der Neuregelung verstanden werden kann.

1 Vgl. Tipke, Klaus (2007), S.1525ff.

2 Vgl. Bundesministerium der Justiz (2006), S.1652-58.

3 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2006), S.1ff.

4 Vgl. Deutscher Bundestag (2006), S.8.

5 Vgl. Schäfers, Manfred (2008), S.11.

6 Vgl. Krause-Junk, Gerold (2007), S.725.

7 Vgl. Kanzler, Hans-Joachim (2007), S.3311f.

1

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2. Rechtliche Einordnung der Pendlerpauschale

2.1 Steuerrechtliche Neuregelung

Mit dem Steueränderungsgesetz 2007 wurde das sogenanne ,,Werkstorprinzip"8

eingeführt. Diese Prinzipienänderung sieht vor, dass die Arbeit am Werktstor, also

an der Arbeitsstätte des Arbeitnehmers beginnt.9 Die Fahrten dorthin sind dem

privaten Umfeld zuzurechnen und generell nicht mehr als Aufwendungen zur

Erzielung

des

Erwerbseinkommens

vom

Bruttoverdienstabzugsfähig

(§9 Abs.2 EstG10). Ab dem 21. Kilometer können 30 Cent je

Entfernungskilometer

wie

Werbungskosten geltend gemacht werden.11 Die

Qualifizierung als ,,Quasi-Werbungskosten"12 verrät folglich weniger über den

Charakter, als über die steuerliche Behandlung. Sie werden also wie gewöhnliche

Werbungskosten von dem zu versteuernden Bruttoeinkommen abgezogen.

Für die Bestimmung der Entfernung zwischen Wohnort und regelmäßiger

Arbeitsstätte ist auch in Folge der neuen Regelung die einfache und kürzeste

Straßenverbindung maßgeblich. Die Pauschale ist außerdem unabhängig vom

gewählten Verkehrsmittel absetzbar.13 Da die Anzahl der Berufspendler ist in den

letzten Jahren stark angestiegen ist, ist die Pauschale für eine Vielzahl an

Personen unmittelbar relevant.14 Die Neuregelung trifft sie jedoch in höchst

unterschiedlicher Weise. Werden keine anderen Werbungskosten geltend

gemacht, so greift die Pauschale bei Arbeitnehmern erst ab einer Entfernung von

12,80 km.15 Verursacht wird dies vom Arbeitnehmerpauschalbetrag gemäß

§9a Abs.1 Nr.1a EstG, der eine belegfreien Abzug in Höhe von 920 ermöglicht.

Selbständige Pendler, sowie diejenigen, die die Werbungskostenpauschale durch

anderwertige Aufwendungen voll ausschöpfen, sind hingegen ab dem ersten

Kilometer betroffen. Die ungleichen Auswirkungen auf die Steuerpflichtigen

werfen die Frage nach der Steuergerechtikeit der Neuregelung auf. Hierbei muss

unterschieden werden zwischen der Pauschalisierung an sich und der

neugeregelten Entfernungspauschale.

8 Vgl. Brand, Franziska et al. (2007), S.1.

9 Vgl. Obermair, Stefan (2007), S.6867.

10 Einkommenssteuerrecht (2008).

11 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2006), S.1.

12 Eine Beibehaltung als Werbungskosten würde dem Werkstorprinzip entgegenlaufen.

13 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2006), S.2f.

14 Vgl. Haas, Anette, Hamann, Silke (2008), S.2.

15 Berechnung: Kritische Entfernung:=920/(0,30*240)=12,7 Annahme: 240 Arbeitstage, Vollzeit.

2

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Eine Pauschalisierung an sich ist im Steuerrecht grundsätzlich zulässig, wenn

gewichtige Gründe oder eine zu vernachlässigende Ungleichbehandlung aus ihr

folgen. Die pauschale Steuererhebung ist generell nur möglich, wenn damit

erhebliche Vereinfachungen der Steuerermittlung und des -nachweises

einhergehen.16 Problematisch an der pauschalen Steuerermittlung ist jedoch, dass

die

Steuersubjekte

weitgehend

unabhängig

von

der

individuellen

Leistungsfähigkeit belastet werden. Im Fall der Pendlerpauschale ist nur die

zurückgelegte Distanz von Relevanz, die jedoch in der Regel keinen Rückschluss

auf die Leistungsfähigkeit zulässt. Hohe und niedrige Einkommensbezieher

werden somit unabhängig vom individuellen Steuersatz gleich behandelt.

In Folge der Neuregelung ist auch die Qualifizierung als Entfernungs

pauschale

kritisch

zu

sehen

.

Durch

die

bedingte

Abzugsfähigkeit

wird

eine

Ungleichbehandlung explizit gesetzlich verankert. Von einer Pauschale im

engeren Sinne kann somit nicht mehr die Rede sein.

Aus steuerrechtlicher Sicht ist eine Ungleichbandlung der Steuersubjekte

sorgfältig zu prüfen, da das im Grundgesetz verankerte Gleichheitsgebot

grundsätzlich eine Gleichbehandlung vorsieht.17 In Deutschland wird das

Gleicheitsgebot

in

der

Einkommensbesteuerung

durch

das

Leistungsfähigkeitsprinzip gewährleistet. Es besagt, dass sich die Steuerlast des

einzelnen Bürgers nach dessen wirtschaftlicher Möglichkeit, Zwangsabgaben

erbringen zu können, richtet.18 Die Taxierung nach der Leistungsfähigekeit

wiederum wird im Steuerrecht durch das Nettoprinzip konkretisiert. Die

Grundidee des Prinzips ist, dass nur das tatsächlich erwirtschaftete Einkommen

als Besteuerungsgrundlage dienen kann.19

Das objektive Nettoprinzip besagt, dass diejenigen Aufwendungen absetzbar sein

müssen, die der Steuerpflichtige zur Erzielung von Erwerbseinkommen machen

musste. Die Objektivität kommt dadurch zustande, dass nur erwerbsbezogene

Aufwendungen berücksichtigt werden.20 Übertragen auf die Fahrtkosten von

Wohn- zu Arbeitsstätte hieße das, das diese als beruflich veranlasst zu sehen sind.

16 Vgl. Stenken, Ulf (2002), S.7-10.

17 Vgl. Wieland, Joachim (2006), S.2.

18 Vgl. Dickertmann, Dietrich, Gelbhaar, Siegfried (2000), S.224f.

19 Vgl. Wieland, Joachim (2006), S.11ff.

20 Vgl. Stenken, Ulf (2002), S.64ff.

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