Universität Potsdam

Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät

Diplomarbeit

Das Spannungsverhältnis zwischen den deutschen

Kommunen und der Europäischen Union am Beispiel

der Daseinsvorsorge -

Speziell in den Bereichen Wasser und ÖPNV

von

Sebastian Koch

Eingereicht am: 12.09.2008

Sebastian Koch

Diplom Verwaltungswissenschaften

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- 1 -

Widmung

Ich möchte diese Diplomarbeit euch, meinen geschätzten Eltern Sabine und Udo, wid-

men. Den Dank für eure Unterstützung während meines Studiums der Verwaltungswis-

senschaften kann ich hier in ein paar Sätzen nicht ausdrücken.

DANKE!

Euer Sebastian

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- 2 -

Inhaltsverzeichnis:

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis - 4 -

Abkürzungsverzeichnis - 5 -

1

Einleitung - 7 -

1.1

Einführung - 7 -

1.2

Fragestellungen - 10 -

1.3

Aufbau der Arbeit - 10 -

2

Daseinsvorsorge aus theoretischer Sicht - 12 -

2.1

Die Lehre Forsthoffs - 12 -

2.1.1

Grundüberlegungen - 12 -

2.1.2

Vom Ordnungsgaranten zum Leistungsträger - 15 -

2.1.3

Die Absicht Forsthoffs - 16 -

2.2

Kritische Würdigung der Lehre Forsthoffs - 17 -

2.3

Daseinsvorsorge aus heutiger Sicht - 21 -

2.3.1

Aktuelles Begriffsverständnis - 21 -

2.3.2

Von der Daseinsvorsorge zum ,,Gewährleistungsstaat" - 23 -

Zwischenfazit zu Kapitel 2 - 26 -

3

Daseinsvorsorge in der Bundesrepublik Deutschland - 27 -

3.1

Die historische Entwicklung - 27 -

3.2

Die Organisation - 30 -

3.2.1

Rechtliche Rahmenbedingungen - 30 -

3.2.2

Kommunale Unternehmen - 33 -

3.3

Die Wasserversorgung - 36 -

3.3.1

Die Wasserversorgung als Daseinsvorsorgeaufgabe - 36 -

3.3.2

Die Organisation der Wasserversorgung - 37 -

3.3.3

Die nationale Liberalisierungsdebatte - 39 -

3.4

Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) - 41 -

3.4.1

Die Bedeutung des ÖPNV als Aufgabe der Daseinsvorsorge - 41 -

3.4.2

Die Organisation und die Finanzierung des ÖPNV - 44 -

Zwischenfazit zu Kapitel 3 - 47 -

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- 3 -

4

Daseinsvorsorge in der Europäischen Union - 48 -

4.1

Die Tradition (en) in der EU - 48 -

4.1.1

Unterschiedliche Daseinsvorsorgekonzepte - 48 -

4.1.2

Frankreich - 50 -

4.1.3

Großbritannien - 53 -

4.2

Daseinsvorsorge aus Sicht der Europäischen Kommission - 55 -

4.2.1

Der gemeinschaftliche Begriff der Daseinsvorsorge - 55 -

4.2.2

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse - 57 -

4.2.3

Dienstleistungen von allgemeinem Interesse - 58 -

4.3

Regelungen zur Daseinsvorsorge im europäischen Recht - 59 -

4.3.1

Daseinsvorsorge im europäischen Primärrecht - 59 -

4.3.2

Folgerungen für die deutsche Wasserversorgung - 65 -

4.3.3

Folgerungen für den deutschen ÖPNV - 66 -

Zwischenfazit zu Kapitel 4 - 68 -

5

Der Einfluss europäischer Wettbewerbspolitik auf die kommunale

Daseinsvorsorge in den Bereichen Wasser und ÖPNV - 70 -

5.1

Die Wasserversorgung - 70 -

5.1.1

Die Wasserversorgung im Blickfeld der EU - 70 -

5.1.2

Die tatsächliche Entwicklung in der EU - 73 -

5.2

Der ÖPNV - 75 -

5.2.1

Das Urteil ,,Altmark Trans" - 75 -

5.2.2

Die Debatte um die neue Verordnung zum ÖPNV - 78 -

5.2.3

Auswirkungen auf den kommunalen ÖPNV - 81 -

6

Gesamtfazit und Ausblick - 84 -

6.1

Fazit - 84 -

6.2

Ausblick - 87 -

Literaturverzeichnis - 88 -

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- 4 -

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1

: Aufbau der Arbeit in schematischer Darstellung -11-

Abbildung 2

: Zusammenhang von Aufgabentypen und Verantwortungskategorien..-25-

Abbildung 3

: Rechts- und Organisationsformen kommunaler

Wirtschaftstätigkeit -35-

Abbildung 4

: Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten

bei den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse -64-

Tabelle 1

: Unternehmensformen in der Wasserversorgung -38-

Tabelle 2

: Fahrgäste im ÖPNV in den Jahren 2005 und 2006 -41-

Tabelle 3

: Unternehmensformen im ÖPNV -44-

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- 5 -

Abkürzungsverzeichnis

ABl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BDI

Bundesverband der Deutschen Industrie

BMU

Bundesministerium für Umwelt, Natur-

schutz und Reaktorsicherheit

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft

BRD

Bundesrepublik Deutschland

BayVerf.

Bayerische Verfassung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

bzw.

beziehungsweise

ders.

derselbe

DStGB

Deutscher Städte- und Gemeindebund

EG

Europäische Gemeinschaft

EGV

EG-Vertrag (Vertrag zur Gründung der

Europäischen Gemeinschaft)

endg.

endgültig

EnWG

Energiewirtschaftsgesetz

et al.

und andere

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

Fn.

Fußnote

GG

Grundgesetz

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

Hrsg.

Herausgeber

Jg.

Jahrgang

km

Kilometer

KOM

Europäische Kommission

MIV

Motorisierter Individualverkehr

Nr.

Nummer

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- 6 -

ÖPNV

Öffentlicher Personennahverkehr

PBefG

Personenbeförderungsgesetz

RegG

Regionalisierungsgesetz

SWP

Stiftung Wissenschaft und Politik

u. a.

unter anderem

VDV

Verband Deutscher Verkehrsunternehmen

Verl.

Verlag

vgl.

vergleichend

WZB

Wissenschaftszentrum Berlin für Sozial-

forschung gGmbH

z. B.

zum Beispiel

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- 7 -

Das Spannungsverhältnis zwischen den deutschen Kommunen und der

Europäischen Union am Beispiel der Daseinsvorsorge.

Speziell in den Bereichen Wasser und ÖPNV

1 Einleitung

1.1 Einführung

Europäische Politik sowie europäisches Recht beeinflussen seit geraumer Zeit zu-

nehmend die Belange der Nationalstaaten und demzufolge auch die der deutschen

kommunalen Selbstverwaltung. Mit dem Ziel, die Vereinheitlichung der Lebensverhält-

nisse innerhalb der Europäischen Union (EU) voranzutreiben, bestimmen europarechtli-

che Vorgaben durch primäres, vor allem durch den Vertrag zur Gründung der Europäi-

schen Gemeinschaft (EGV), und sekundäres Recht in Form von Verordnungen und

Richtlinien1 mehr und mehr das nationale Recht der Mitgliedsstaaten sowie deren Un-

tergliederungen. Etwa 80 Prozent der kommunalen Aufgaben werden so bereits beein-

flusst.2 Im Zuge der Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes, wodurch sich die

EU zum ,,wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum

der Welt"3 entwickeln soll, wurden in den vergangenen etwa zwei Jahrzehnten traditio-

nelle Monopolmärkte wie zum Beispiel der Telekommunikationssektor, der Energie-

oder der Postmarkt innerhalb der EU bereits liberalisiert, also für den Wettbewerb frei-

gegeben.

In den Fokus europäischer Wettbewerbspolitik geriet in den letzten Jahren verstärkt

auch ein Bereich, welcher traditionell in die Verantwortung der Mitgliedsstaaten fällt:

Die

Daseinsvorsorge

. Gemeint sind hiermit, grob beschrieben, Leistungen wie die Was-

serversorgung oder der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV), welche in Deutsch-

1 Eine Verordnung unterscheidet sich von einer Richtlinie dahingehend, dass sie in allen ihren Teilen

verbindlich ist und unmittelbar nach ihrer Veröffentlichung in jedem Mitgliedsstaat gilt. Eine Richtlinie

hingegen gibt lediglich ein Ziel und eine Frist, innerhalb der dieses Ziel erreicht werden muss, vor und es

bleibt den Mitgliedsstaaten überlassen, wie sie dies in der nationalen Gesetzgebung konkret umsetzen.

(vgl. http://www.europa-digital.de/dschungelbuch/entscheid/).

2 Vgl. Katz (2004), S. 12.

3 Europäischer Rat (2000).

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- 8 -

land traditionell die Kommunen4 den Bürgern bereitstellen und so einen immensen Bei-

trag zum Allgemeinwohl leisten.5 Überwiegend werden diese Leistungen durch kom-

munale Unternehmen, sei es in öffentlich-rechtlicher Form, in Privatrechtsform oder in

gemischtwirtschaftlicher Form, erbracht. Daseinsvorsorgeleistungen gelten allgemein

als der substanziellen Kernbestand der kommunalen Selbstverwaltung, welche den deut-

schen Kommunen durch Art. 28 Abs. 2 GG ausdrücklich zugesichert wird.6 Der fort-

schreitende Prozess der europäischen Integration wirkt jedoch in vielfältiger Weise im-

mer stärker auf die kommunale Selbstverwaltung und die kommunale Daseinsvorsorge

einschließlich ihrer Wahrnehmung durch kommunale Unternehmen rechtlich und tat-

sächlich ein.7

Auf der einen Seite steht also die EU, namentlich in Gestalt der Kommission und des

Europäischen Gerichtshofs (EuGH), welche in der traditionellen deutschen Organisation

und Finanzierung von Daseinsvorsorgeleistungen eine Gefahr für den europäischen

Binnenmarkt ohne Wettbewerbsbeschränkungen befürchten. Auf der anderen Seite se-

hen sich die deutschen Kommunen immer öfter durch EU-rechtliche Vorgaben in ihrer

Organisationshoheit beschnitten8 und argumentieren nicht selten mit dem ihnen zuge-

sagten Recht auf kommunale Selbstverwaltung durch das Grundgesetz (GG) sowie dem

Subsidiaritätsprinzip.9 Daraus ergibt sich eine Interessenlage, die im Gegensatz zu den

europäischen Liberalisierungsbemühungen steht, denn das von den Kommunen verfolg-

te Ziel ist eine möglichst effektive Erfüllung öffentlicher Bedürfnisse und nicht das Be-

stehen im Wettbewerb.10 Dreh- und Angelpunkt in diesem Konflikt stellt das europäi-

sche Beihilfenrecht dar.

Im Streit um die Daseinsvorsorge zwischen der EU und den deutschen Kommunen

lassen sich so zwei Konfliktlinien ausmachen.11 Einerseits geht es um die ordnungspoli-

tische Debatte, also wie viel Markt und wie viel Gestaltung durch den Staat wird ange-

strebt. Andererseits, und diese Konfliktlinie soll vorrangig Gegenstand der vorliegenden

4 Unter dem Begriff der Kommune werden im Rahmen dieser Arbeit Städte, Gemeinden und Landkreise

zusammengefasst.

5 Der Begriff

Daseinsvorsorge

wurde von Ernst Forsthoff im Jahr 1938 in die deutsche Verwaltungswis-

senschaft bzw. das deutsche Verwaltungsrecht eingeführt. Speziell zum Begriff, dem Wesen und dem

Umfang der Daseinsvorsorge Kapitel 2 ,,Daseinsvorsorge aus theoretischer Sicht".

6 Vgl. Hofmann et al. (1995), S. 529; Hobe (2004), S. 38; Papier (2003), S. 687 f; Waiz / Alkan (2006), S.

131 f.; Hellermann (2000), S. 143 ff.

7 Vgl. Katz (2004), S. 120.

8 Vgl. Nettesheim (2002), S. 39.

9 Vgl. Pressemeldung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes vom 13. Februar 2003

(http://www.dstgb.de/homepage/pressemeldungen/archiv2003/newsitem00572/index.html).

10 Vgl. Kolb (2006), S. 97 f.

11 Vgl. Becker (2005), S. 8 f.

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- 9 -

Arbeit sein, ergibt sich die Frage nach der Kompetenzaufteilung zwischen nationaler

und europäischer Ebene. Aus der Sache des Themas heraus ist eine völlige Vernachläs-

sigung der ordnungs- bzw. wirtschaftspolitischen Debatte jedoch unangebracht und so

wird sie an den entsprechenden Punkten in die Argumentation einzufließen haben.

Um das angesprochene Spannungsverhältnis in einen praktischen und greifbaren Be-

zug zu setzen, sollen anhand zweier spezieller Bereiche der Daseinsvorsorge die Ent-

wicklungen und unterschiedlichen Positionen aufgezeigt werden. Die Auswahl der

Wasserversorgung und des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) geschieht hier

nicht zufällig, sondern liegt zum einen darin begründet, dass diese im Vergleich zum

Telekommunikationsmarkt oder zum Stromsektor bisher von einer weit reichenden Li-

beralisierung ,,verschont" geblieben sind, seitens der EU aber in den letzten Jahren ein

verstärkter Trend in Richtung Öffnung für den Wettbewerb auszumachen ist. Zum an-

deren zeichnen sich die Wasserversorgung und der ÖPNV durch spezifische Besonder-

heiten aus, weshalb die Kommunen vehement darauf drängen, die Organisationsgewalt

für deren Leistungserbringung zu behalten. Bei der Wasserversorgung etwa besitzen

eine ständige Verfügbarkeit und aus gesundheitlichen Gründen eine bestimmte Qualität

oberste Priorität. Auch ein funktionierender ÖPNV, welcher für einen Großteil der Bür-

ger die Grundlage ihrer Mobilität darstellt, ist vor allem durch seine anzustrebende Ver-

lässlichkeit gekennzeichnet.

Dass das Spannungsverhältnis zwischen den deutschen Kommunen und der EU spe-

ziell anhand dieser Bereiche analysiert werden soll, bedeutet nicht, dass sie ausschließ-

liche Beachtung im Rahmen dieser Arbeit finden. Um den Einfluss europarechtlicher

Vorgaben auf die Daseinsvorsorge und somit auf die Wasserversorgung und den ÖPNV

nachvollziehen zu können, ist es nötig, dafür die entsprechenden Grundlagen, welche

mitunter recht umfassend sein können, zu schaffen.

Aus der Sache des Themas ergibt sich schon zwangsläufig, dass eine Analyse und

Beurteilung nicht nur aus rein verwaltungswissenschaftlicher Sicht erfolgen kann, auch

wenn die Arbeit einen Beitrag in diesem Bereich leisten soll. Sowohl verfassungsrecht-

liche, soziale als auch wirtschaftspolitische Sichtweisen und theoretische Ansätze sind

unumgänglich, soll es gelingen, die Strategien, Handlungen und Positionen der einzel-

nen Akteure in Verbindung zu einander zu setzen.

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