Universität Wien

Institut für Politikwissenschaft

Proseminar 694 281 / Sommersemester 2003

Entscheidungsfindung in der EU

Proseminararbeit

Das Demokratiedefizit in der Europäischen Union

und die Rolle des Europäischen Parlaments

Bettina Rausch

Boris Fahrnberger

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INHALTSVERZEICHNIS

1

EINLEITUNG 3

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DAS DEMOKRATIEDEFIZIT DER EUROPÄISCHEN UNION 4

2.1

DIE DEMOKRATIETHESE 5

2.2

DIE THESE VOM ,,DEMOKRATIEDEFIZIT" 5

2.3

FAZIT 7

3

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT 7

3.1

DIE WAHL DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS 8

3.2

KOMPETENZEN IM INSTITUTIONENGEFÜGE UND DEREN GRENZEN 9

3.2.1

Kontrollfunktion 9

3.2.2

Gesetzgebungsfunktion 10

3.2.3

Kompetenz bei der Verabschiedung des Haushaltes 12

3.2.4

Wahlfunktion 12

3.2.5

Artikulationsfunktion 13

3.2.6

Kommunikationsfunktion 13

3.3

FAZIT 13

4

DIE REFORM DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS SEIT DEM

VERTRAG VON NIZZA 14

4.1

DER VERTRAG VON NIZZA ­ HINTERGRÜNDE UND ERGEBNISSE 14

4.1.1

Veränderung der Mitwirkungsrechte 14

4.1.2

Zusammensetzung des Europäischen Parlaments 15

4.2

AUSBLICK UND POST-NIZZA-PROZESS 15

4.3

DER KONVENT ZUR ZUKUNFT EUROPAS 16

4.3.1

Hintergrund und Vorgehensweise 16

4.3.2

Vorschläge des Konvents 17

4.3.3

Ergebnisse der Arbeitsgruppe ,,Vereinfachung" 17

4.4

DAS EUROPÄISCHE PARTEIENSTATUT UND DAS ABGEORDNETENSTATUT 18

4.4.1

Satzung und Finanzierung europäischer Parteien ­ Das europäische
Parteienstatut 18

4.4.2

Das europäische Abgeordnetenstatut 19

5

DAS LEGITIMATIONSPOTENTIAL DES EUROPÄISCHEN

PARLAMENTS 20

5.1

DERZEITIGE UND KÜNFTIGE LEGITIMATIONSFÄHIGKEIT 20

5.2

EIGENE STELLUNGNAHME 21

6

ZUSAMMENFASSUNG 22

2

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1 Einleitung

,,Tatsächlich wundere ich mich immer, dass sich die Vorstellung vom vermeintlichen

Legitimationsdefizit der europäischen Institutionen so hartnäckig hält. [...] Aber so

werden die Dinge wahrgenommen. Der Bürger will sicher sein, dass seine

Kompetenzen an Institutionen abgetreten werde, die ihm weniger verlässlich

erscheinen als die ihm vertrauten nationalen Einrichtungen." Mit dieser Äußerung im

Rahmen einer Rede am Institut d′Etudes Politiques in Paris im Jahr 2001 trifft

Kommissionspräsident Romano Prodi das Problem auf den Punkt (Prodi 2001).

Im Rahmen der Debatte um die Intensivierung der Europäischen Integration hat auch

die Diskussion um das so genannte Demokratiedefizit und insbesondere über die

Rolle des Europäischen Parlaments als möglicher Träger der fehlenden

demokratischen Legitimation an Bedeutung gewonnen.

Bei einer im November 2003 von der Österreichischen Gesellschaft für Europapolitik

in Auftrag gegebenen Umfrage waren bereits 49% der Österreicher der Meinung, dass

die für ihr Heimatland wichtigen Entscheidungen vorwiegend in Brüssel getroffen

werden. Umso wichtiger ist, dass für den einzelnen Bürger diese supranationalen

Entscheidungsprozesse weiterhin nachvollziehbar und vor allem beeinflussbar

bleiben oder eben werden (vgl. ÖGFE 2003).

Mehr und mehr Menschen ,,spüren" auch bereits Auswirkungen der EU-

Mitgliedschaft. Dieser Prozentsatz stieg von 49% im Jahre 1995 auf 75% im Jahr

2001. Diesem passiven Empfinden, müssten aktive Möglichkeiten gegenüberstehen,

die sich nicht in der Forderung erschöpfen, die (eigene) Regierung müsse in Brüssel

tätig werden, ist Rudolf Bretschneider überzeugt (vgl. Bretschneider 2002).

In den Mitgliedsstaaten steht in der Regel das Parlament als Repräsentationsorgan des

Volkes im Mittelpunkt des Legitimationsprozesses politischer Entscheidungen. Es

läge also nahe, dem Europäischen Parlament als einzigem, unmittelbar durch Wahlen

der europäischen Bürger direkt legitimiertem Organ diese Rolle auf europäischer

Ebene zu unterstellen.

Es entsteht aber der der Eindruck, dass das Europäische Parlament dieser Rolle nicht

gerecht werden kann. Nicht nur in politikwissenschaftlicher Fachliteratur wird nach

wie vor über das ,,Demokratiedefizit der Europäischen Union" diskutiert (vgl. Lord

1998 oder Schmidt 2000). Auch in den Medien und nicht zuletzt im Zuge der

aktuellen Verfassungsdebatte wird dieses Thema stets kontrovers diskutiert.

Die Legitimation einer zunehmenden Anhäufung von Rechtssetzungsbefugnissen

zugunsten der Europäischen Union und damit gleichzeitig zu Lasten der nationalen

Parlamente

ist

gemessen

an

den,

in

den

Mitgliedsstaaten

üblichen

demokratiepolitischen Standards also zumindest umstritten.

In dieser Arbeit werden wir und daher mit folgenden Fragen auseinandersetzen: Gibt

es tatsächlich ein Demokratiedefizit in der Europäischen Union? Und in diesem

Zusammenhang: Welches Legitimationspotential für die Entscheidungsfindung auf

europäischer Ebene hat das Europäische Parlament?

3

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Boris Fahrnberger hat sich mit dem Vorwurf der mangelnden demokratischen

Einflussmöglichkeit bzw. Legitimation der Europäischen Union befasst, Bettina

Rausch hat sich mit der Wahl zum Europäischen Parlament und dessen Kompetenzen

sowie mit deren jüngsten Reformen, insbesondre durch den Vertrag von Nizza und

durch den Konvent zur Zukunft Europas, beschäftigt. Gemeinsam haben wir das

Gesamtkonzept der Arbeit gestaltet sowie die Zusammenfassung erarbeitet.

2 Das Demokratiedefizit der Europäischen Union

Das europäische Demokratiedefizit ist Thema zahlreicher Veröffentlichungen. ,,In

Europa ist die Demokratie in eine kritische Phase eingetreten. Öffentliche Herrschaft

wird heute in Räumen zwischen dem Nationalstaat und der Europäischen Union

ausgeübt. Sie ist nur mangelhaft der demokratischen Kontrolle durch die Parlament

[...] unterworfen", schreibt etwa Sonja Puntscher-Riekmann, Leiterin der

Forschungsstelle für institutionellen Wandel und europäische Integration an der

Österreichischen Akademie der Wissenschaften im Jahr 2001 (Puntscher-Riekmann

2001). Dieser Vorwurf ist weder aus der Diskussion um die EU-Erweiterung noch aus

der aktuellen Debatte um eine künftige Verfasstheit der Europäischen Union

wegzudenken. Er wird nicht nur geäußert von Seiten von Interessensvertretungen, die

um die Wahrung der Bürgerrechte bemüht sind, auch von Seiten hochrangiger

Politiker wird immer wieder Kritik laut. Selbst Belgiens Premierminister Guy

Verhofstadt wird in der Wochenzeitung ,,Die Zeit" mit den Worten zitiert, im Schoße

der Union gebe es nur ,,den Anschein demokratischer Legitimität" (Fritz-Vannahme

2000).

Ist dieser Vorwurf berechtigt? Gibt es dieses viel zitierte, aber selten klar

ausformulierte oder lokalisierte Demokratiedefizit in den Entscheidungsprozessen

der Europäischen Union? Oder wird hier von vielen Seiten aus den

unterschiedlichsten Gründen schlichtweg dramatisiert und die Bürger sind über ihre

Rechte und Einflussmöglichkeiten lediglich schlecht informiert?

In der Präambel zum Vertrag über die Europäische Union heißt es, der Vertrag wäre

zustande gekommen ,,im dem Wunsch, die Demokratie und Effizienz, in der Arbeit

der Organe weiter zu stärken [...]". Zu prüfen gilt, ob diesem Wunsch in der

Ausgestaltung der Organe, ihrer Kompetenzen und Zusammensetzung tatsächlich

Rechnung getragen wird.

Im Folgenden werde ich zwei gegensätzliche Positionen zu dieser Problematik

skizzieren. Zum einen ist dies die ,,Demokratiethese", die besagt, die EU sei in erster

Linie über ihre zwischen demokratisch verfassten Staaten geschlossenen Verträge

hinreichend demokratisch legitimiert und genüge somit dem oben formulierten

Anspruch. Im Gegensatz dazu stet die ,,Demokratiedefizitthese" mit ihrem Vorwurf,

das politische Handeln der Europäischen Union sei gekennzeichnet von mangelnder

demokratischer Legitimation.

4

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2.1 Die Demokratiethese

Nach der Demokratiethese stützt sich die demokratische Legitimation der

Europäischen Union im Wesentlichen auf zwei Pfeiler:

Die Europäische Gemeinschaft ist aus Verträgen hervorgegangen. Diese wurden

zwischen den Vertretern demokratisch legitimierter Regierungen souveräner

Einzelstaaten geschlossen und zusätzlich legitimiert durch die Zustimmung

(Ratifizierung) der jeweiligen nationalen Parlamente.

Das von den Bürgern Europas 1979, von Österreichs Bürgern 1996, erstmals direkt

gewählte Europäische Parlament bildet den zweiten Pfeiler demokratischer

Legitimation. Sein Einfluss wurde unter anderem im Zuge der Debatte um ein

Misstrauensvotum gegen die Europäische Kommission und deren im März 1999

folgenden Rücktritt deutlich. Ferner ständen dem Europäischen Parlament nicht

unerhebliche Kompetenzen im Institutionengefüge der Europäischen Union zu (siehe

hierzu auch Kapitel 3 dieser Arbeit) (vgl. Schmidt 2000).

Der englische Politologe Christopher Lord nennt diese Pfeiler demokratischer

Legitimation ,,intergovernmental pillar" und ,,supranational pillar" (Lord 1998,

Seite 45).

Unterstützt wird die Demokratiethese durch die Idee des delegierenden Staates. Vom

Gesetzgeber werden Teile der Entscheidungsbefugnis bis auf Widerruf an externe

Einrichtungen abgegeben, um so sachgerechtere politische Lösungen zu erzielen (vgl.

Schmidt 2000).

Weiter wird darauf hingewiesen, dass der derzeitige Stand der Integration das

Ergebnis eines gewollten zwischenstaatlichen Handelns ist. Die Nationalstaaten als

,,Herren der Verträge" bestimmen Ausmaß und Richtung der Integration. Wenn es

also ein Defizit an demokratischer Legitimation geben sollte, ,,dann ist es

demokratisch legitimiertes Demokratiedefizit" (Schmidt 2000, Seite 428). Quelle der

öffentlichen Gewalt der Europäischen Gemeinschaft seien also nicht ihre Bürger,

sondern die Mitgliedsstaaten. Somit sei das zentrale Organ der Europäischen Union

auch nicht das Parlament, das die Bürger direkt repräsentiert, sondern der Ministerrat,

in

dem

die

demokratisch

legitimierten

Vertreter

der

Mitgliedsstaaten

zusammenfinden.

2.2 Die These vom ,,Demokratiedefizit"

Die Gegenthese zur Demokratiethese ist die These des strukturellen demokratischen

Legitimationsdefizits der Europäischen Union, die These vom ,,Demokratiedefizit".

Die Publikationen, in denen dieses Thema angesprochen wird, sind zahlreich. Ebenso

vielschichtig und vielgestaltig wird der der These inhärente Vorwurf formuliert:

"[...] the unelected character of the European Commission, alleged weakness of the

European Parliament, the withdrawal of powers from the national parliaments, lack of

European identity or ,demo′, low voter participation in European elections, the

absence of strong democratic intermediaries such as political parties, the remteness

and obscurity of the Union′s decision-making procedures, and doubtless much else

5

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besides", versucht Christopher Lord die Bandbreite des potentiellen ,,democratic

deficit" der Europäischen Union zu umreißen (Lord 199, Seite 11).

Anhängern der Demokratiethese werden zum einen die Länge, zum anderen die oft

nicht gegebene Stringenz der Legitimationsketten entgegengehalten. So ließe sich

keinesfalls zwingend aus der demokratischen Legitimation der nationalen

Regierungen eine Zustimmung der Bürger zur Europäischen Union und den im ihren

Rahmen getroffen Entscheidungen ableiten.

Hierfür gibt es mehrere Gründe:

Nationalstaatliche

Parlamentswahlen

sind

keine

europäischen

Wahlen.

Europapolitische Themen spielen im Zuge solcher Wahlauseinandersetzungen wenn

überhaupt nur am Rande eine Rolle. Daher sei ein Transfer demokratischer

Legitimität von den Mitgliedsstaaten an die Europäische Union nur sehr bedingt

möglich (vgl. Kielmannsegg 1997)

Das Zustandekommen von Entscheidungen in der Europäischen Union ist für den

Bürger aufgrund von undurchsichtigen Verfahrensweisen nicht (mehr) transparent

genug. Im Gegenteil, je mehr Staaten an Entscheidungen beteiligt sind und je

umfangreicher das EU-Vertragswerk und somit der Kompetenzkatalog der

Europäischen Union und ihrer Organe wird, desto weniger nachvollziehbar werden

die Entscheidungsprozesse. Es fällt damit schwerer, Verantwortungen zuzuweisen.

Dies sei aber ein ,,unverzichtbares Legitimationsmoment demokratischer Herrschaft"

(vgl. Schieren 2001). Verantwortung und Zuständigkeit werden somit anonoymisiert.

Es

entfallen

neben

direkten

Kontrollmöglichkeiten

auch

weitestgehend

Rechtfertigungszwänge. Dem Bürger fällt es somit auch schwerer, aus dem Verhalten

der politischen Entscheidungsträger Konsequenzen zu ziehen und gegebenenfalls

demokratische Legitimation wieder zu entziehen. Auch das ist aber ein elementarer

Bestandteil demokratischer Systeme.

Das Institutionengefüge der Europäischen Union war ursprünglich für eine Union von

sechs Staaten konzipiert. Schon bei den derzeitigen 15 Mitgliedsstaaten erfordert

effizientes Arbeiten in erster Linie (qualifizierte) Mehrheitsentscheidungen. Das ist

eine Notwendigkeit, die mit jeder Erweiterung an Gewicht gewinnt, will man die

Handlungsfähigkeit der Institutionen sichern.

Gerade

Mehrheitsentscheidungen

aber

bedeuten

einen

Bruch

in

der

Legitimationskette zwischen der Union und den national legitimierten Regierungen,

die von Befürwortern der ,,Demokratiethese" als Träger der demokratischen

Legitimation ausgewiesen werden. Denn solange einstimmig entschieden wird, tragen

alle Mitgliedsstaaten die Verantwortung für die jeweilige Entscheidung und die sich

daraus

ergebenden

Konsequenzen.

Für

den

Bürger

sind

somit

das

Entscheidungsverhalten und die politische Verantwortlichkeit der nationalstaatlichen

Vertreter nachvollziehbar. Begnügt man sich jedoch in einem Politikfeld mit dem

Erfordernis einer (qualifizierten) Mehrheit, trägt eine nationale Regierung nur mehr

bedingt Verantwortung für eine Entscheidung. Denn im Extremfall, bei relativ

eindeutigen Mehrheitsverhältnissen, würde es keinen Unterschied machen, wofür die

betreffende Regierung plädiert. Gemäß Kielmannsegg ist das Mehrheitsprinzip eine

6

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