Der Vertrag von Lissabon und die

Aufnahmefähigkeit der EU

Gerald G. Sander

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Dr. iur., M.A., Mag.rer.publ.; Rechtsanwalt, Stuttgart; Lehrbeauftragter an den Universitäten Tübingen,

Hohenheim und Pilsen, an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, der Hoch-

schule für Wirtschaft und Umwelt Nürtingen-Geislingen sowie der Württembergischen Wirtschafts- und

Verwaltungs-Akademie.

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Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung 3

II.

Überblick über wesentliche Neuerungen im Lissabonner Vertrag 5

1. Institutionelle Änderungen 5

2. Verfahrensänderungen 6

3.

Neuerungen bei den Sachpolitiken 8

4. Weitere

ausgewählte Neuerungen 9

5.

Nicht übernommene Regelungen aus dem

Verfassungsvertrag 10

III. Bewertung ausgewählter Aspekte 11

1. Die

Kompetenzprobleme im Mehrebenensystem 11

2. Effiziente

Entscheidungsstrukturen im Rat? 12

3. Künftige

institutionelle Gewichtsverteilung 13

4. Steigerung

der

demokratischen Legitimation der EU 15

5. Bewertung 16

IV. EU-Reform und Türkeibeitritt 17

V. Schlusswort 19

2

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I. Einleitung

Staaten, die eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union anstreben, müssen für den Beitritt

verschiedene Voraussetzungen erfüllen. Zunächst muss es sich bei dem Beitrittskandidaten

gemäß Art. 49 EUV um einen europäischen Staat handeln. Weitere Bedingung ist die Erfül-

lung der sog. Kopenhagener Kriterien durch den Beitrittsstaat. Hierzu zählen die politischen

und die ökonomischen Kriterien sowie die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes.

Ferner wird verlangt, dass die EU selbst fähig zur Aufnahme eines weiteren Staates ist. Dieses

Kriterium wird insbesondere im Hinblick auf einen Beitritt der Türkei, aber auch Russlands

diskutiert. Während eine Aufnahme Russlands an diesem Kriterium scheitern würde, werden

im Fall der Türkei zumindest umfassende Reformen der EU vor dem Beitritt angemahnt.

Am 13. Dezember 2007 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs sowie die Au-

ßenminister der EU-Mitgliedstaaten feierlich den Vertrag von Lissabon.1 Der neue Vertrag

übernimmt die wesentlichen inhaltlichen Fortschritte des gescheiterten Verfassungsvertrags,2

baut als Änderungsvertrag aber auf der Struktur der beiden bestehenden Verträge ­ des Ver-

trages über die Europäische Union (EUV) und des Vertrages zur Gründung der Europäischen

Gemeinschaft (EGV) ­ auf.3 Während der EU-Vertrag seinen Namen behält (im Folgenden:

EUV n.F.), wird der Name des EG-Vertrages in ,,Vertrag über die Arbeitsweise der Europäi-

schen Union (AEUV)" geändert. Der Begriff ,,Gemeinschaft" wird im Vertragstext dabei

konsequent durch ,,Union" ersetzt.

Der Lissabonner Vertrag sieht tief greifende Reformen der EU vor, sowohl bei den In-

stitutionen und Verfahren als auch bei den Sachpolitiken. Damit soll der Reformvertrag die

tiefe Krise der EU nach den gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Nie-

derlanden beenden und die EU mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten handlungsfähiger und demo-

1

Ein allgemeiner Überblick bei

Baddenhausen/Gey/von Harbou

, Der Vertrag von Lissabon, Deutscher

Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 01/08 vom 19. Dezember 2007;

Pache/Rösch

, Der Vertrag

von Lissabon, in: EuZW 2008, S. 473 ff.

2

Zum Verfassungsvertrag siehe

Sander

, Der Europäische Verfassungsvertrag ­ Einführung in Grundord-

nung und Architektur der EU, in: Sander/Vlad (Hrsg.), Quo vadis, Europa? Europas Verfassung und

künftige Erweiterungen, Hamburg 2006, S. 11 ff.

3 Ausführlicher

hierzu

Weber

, Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, in: EuZW 2008, S. 7

ff.

3

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kratischer machen.4 Ursprünglich war geplant, dass der Vertrag nach der Ratifizierung durch

die Mitgliedstaaten zum 1. Januar 2009, also noch vor den Wahlen zum Europäischen Parla-

ment im Juni 2009, in Kraft treten sollte. Mit der Ablehnung des Vertrages von Lissabon bei

der Volksabstimmung in Irland im Juni 2008 war die Zukunft des Vertragswerks jedoch zu-

nächst ungewiss. Nunmehr soll das irische Volk im Oktober 2009 ein zweites Mal zu den

Wahlurnen gerufen wird, um über den Vertrag mit Zusatzvereinbarungen für Irland abzu-

stimmen.

Nach dem Willen der deutschen Bundeskanzlerin

Angela Merkel

und des französischen

Staatspräsidenten

Nicolas Sarkozy

soll es ohne eine Einigung auf den neuen Grundlagenver-

trag zu keinen weiteren Erweiterungen der EU kommen.5 Diese Haltung betrifft auch die

Verhandlungen mit Kroatien.6 Die Europäische Kommission hatte jedoch zu erkennen geben,

dass sie gleichwohl den Abschluss der Beitrittsverhandlungen mit Kroatien bis Ende 2009 für

möglich hält.7 Im Falle des Türkeibeitritts ist allein schon wegen der politischen Bedeutung

der Türkei und der Größe ihrer Bevölkerung eine Reform der heutigen EU unumgänglich.

Im Folgenden soll zunächst ein Überblick über die Neuerungen durch den Vertrag von

Lissabon gegeben werden und anschließend eine vorläufige Bewertung einzelner Aspekte,

auch im Hinblick auf einen Türkeibeitritt, gewagt werden.

4

Zur Entstehung und Geschichte des Reformvertrages siehe

Hellriegel

, Von der Verfassung für Europa zu

einem neuen Reformvertrag?, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 019/07 vom 5. Juni

2007.

5

Äußerungen auf dem EU-Gipfel in Brüssel am 19./20. Juni 2008.

6 Hierzu

Sander/Vukas

, Kroatiens steiniger Weg in die Europäische Union, in: Bodiroga-Vukobrat/Sander

(Hrsg.), Die Europäische Union und Südosteuropa ­ Herausforderungen und Chancen der Integration,

Hamburg 2009, S. 145 ff.

7 SEC(2008)

2694

final.

4

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II.

Überblick über wesentliche Neuerungen im Lissabonner Vertrag

1. Institutionelle

Änderungen

Der Europäische Rat wird künftig als eigenständiges Organ neben den bisherigen Organen

(Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und Rechnungshof) eingerichtet.8 Sein Präsident,

der von den Staats- und Regierungschefs gewählt wird, übernimmt den Ratsvorsitz für zwei-

einhalb Jahre. Er darf kein einzelstaatliches Amt innehaben (Art. 15 Abs. 6 S. 3 EUV n.F.).

Seine deutlich längere Amtszeit soll mehr Kontinuität in die europäische Politik bringen.

Auch der gescheiterte Verfassungsvertrag hatte diese Neuerung beinhaltet. Allerdings kann

die längere Amtszeit im Falle eines politisch schwachen Präsidenten auch mit einer längeren

Lähmung der EU einhergehen, zumal ihm die politische und administrative Verankerung in

einem Mitgliedstaat ­ im Gegensatz zu dem bisherigen Präsidenten als Staats- oder Regie-

rungschef ­ fehlen wird. Entgegen dem Verfassungsvertrag sieht der Vertrag von Lissabon

vor, dass die turnusmäßige Ratspräsidentschaft eines Staates im Rat der EU, also dem Rat der

nationalen Fachminister, weiterhin halbjährlich wechselt.

Außerdem wird ein ,,Hoher Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik" mit eige-

nem diplomatischen Dienst eingesetzt. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angele-

genheiten und ist gleichzeitig als Vizepräsident der Kommission zuständig für die EU-

Außenpolitik und vertritt diese in der Welt. Die Funktionen des EU-Außenkommissars und

des EU-Außenbeauftragten werden in diesem neuen Amt gebündelt, sodass der Posten des

Außenkommissars in der Kommission wegfällt. Die EU-Staaten behalten jedoch nach wie vor

wichtige außenpolitische Kompetenzen.

Eigentlich ist geplant, die Zahl der Kommissare ab dem Jahr 2014 auf zwei Drittel der

Zahl der Mitgliedstaaten zu verringern. Die Kommissionsposten sollen dann nach einem Ver-

fahren gleichberechtigter Rotation verteilt werden. Allerdings soll als Zugeständnis an ein

neues, erfolgreiches irisches Referendum nach Inkrafttreten des Vertrages vom Europäischen

Rat einstimmig nach Art. 17 Abs. 5 EUV n.F. der Beschluss gefasst werden, dass jeder Mit-

gliedstaat einen Kommissar behält. Für die Rücknahme der Reduzierung ist also keine Ver-

tragsänderung notwendig.

8 Hierzu

ausführlich

Wessels

, Das politische System der Europäischen Union. Die institutionelle Architek-

tur des EU-Systems, Wiesbaden 2008.

5

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Das Europäische Parlament hat künftig 751 Abgeordnete mit einer Höchstzahl von 96

und einer Mindestzahl von sechs Sitzen pro Mitgliedstaat. In letzter Minute hatte die italieni-

sche Regierung auf dem Lissabonner Gipfel noch durchgesetzt, dass Italien genau wie das

Vereinigte Königreich 73 Sitze erhält. Da dies im Gegensatz zum Vorschlag des Parlaments

stand, die Obergrenze bei 750 Mitgliedern zu ziehen, hatte man auf dem Gipfel vereinbart,

dass der Präsident des Parlaments auf sein Stimmrecht verzichten soll. Demgegenüber stellte

der Parlamentspräsident

Hans-Gert

Pöttering

unmissverständlich klar, dass sich die Rechte

des Parlamentspräsidenten durch die getroffene Vereinbarung nicht verändern lassen. Ein

formaler Entzug des Abstimmungsrechts kommt bei gewählten Volksvertretern in der Tat

nicht in Betracht.9 Die Verteilung der Sitze erfolgt nach dem Prinzip der sog. ,,degressiven

Proportionalität", das heißt, das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und der Anzahl von

Sitzen jedes Mitgliedstaates muss in Abhängigkeit von seiner jeweiligen Bevölkerung variie-

ren, sodass jeder Abgeordnete eines bevölkerungsreicheren Mitgliedstaates mehr Bürger ver-

tritt als jeder Abgeordnete eines bevölkerungsärmeren Mitgliedstaates. Es darf aber kein be-

völkerungsärmerer Mitgliedstaat über mehr Sitze verfügen als ein bevölkerungsreicherer Mit-

gliedstaat.

Die Europäische Zentralbank wird nunmehr ebenfalls ein Organ der EU. Die Zentral-

bank befürchtet durch diese Klausel zwar eine Beschränkung ihrer Unabhängigkeit, diese soll

aber durch die konkreten Vertragsregelungen, die ihr Regime näher bestimmen, gesichert

sein.

2. Verfahrensänderungen

In Angelegenheiten der Gesetzgebung tagt der Rat der EU künftig öffentlich. Grundsätzlich

beschließt der Rat dabei mit qualifizierter Mehrheit. Bis zum 31. Oktober 2014 gilt für die

qualifizierten Mehrheitsentscheidungen das im Vertrag von Nizza festgelegte Stimmenver-

hältnis, bei dem die vier großen Staaten mit über 50 Millionen Einwohnern (Deutschland,

Frankreich, Vereinigtes Königreich und Italien) über je 29 Stimmen verfügen und die nächst

größeren (Spanien mit 45 Millionen Einwohner und Polen mit 38 Millionen) mit 27 Stimmen

fast gleiches Stimmengewicht besitzen. Die übrigen Staaten verfügen zwischen 14 (Rumä-

nien) und drei Stimmen (Malta). Neben der Stimmenmehrheit (255 von 345 Stimmen bei 27

9

Bislang verzichtet der Sitzungsleiter bei Abstimmungen zumeist freiwillig auf sein Stimmrecht.

6

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