Freie Universität Berlin

Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften

Institut für Publizistik und Kommunikationswissenschaft

Der verfassungsrechtliche

Normenkontext der Regierungs-PR

Aufgaben, Grenzen und Legitimität

der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit

Magisterarbeit Februar 2009

vorgelegt von:

Martina Göttsching

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis 2

1. Einleitung 3

1.1 Forschungslage und Forschungsinteresse 3

1.2 Zielsetzung der Arbeit 5

1.3 Herangehensweise und Aufbau 6

2. PR-theoretische Einordnung 8

2.1 Das Modell der Kontexte des Journalismus 9

2.2 Kontexte der PR ­ Gegenstände der PR-Forschung 11

2.3 Der rechtliche Normenkontext der Regierungs-PR 14

3. Rechtswissenschaftliche Perspektive ­ kommunikationswissenschaftliches

Erkenntnisinteresse 17

3.1 Kommunikationswissenschaft ­ Rechtswissenschaft: Gegenstände, Zielsetzung und

Methodik 17

3.2 Begriffliche Annäherungen 22

3.2.1 Kommunikationswissenschaftliche PR-Definitionen 23

3.2.2 Definitionen von Praktikern der Regierungs-PR 25

3.2.3 PR-Definitionen in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft 26

4. Verfassungsrechtliche und historische Grundlagen 29

4.1 Der ideengeschichtliche Hintergrund der Verfassungsentstehung 29

4.2 Die zentralen Prinzipien des Grundgesetzes 32

4.3 Begrenzung und Auftrag der Regierung aus dem Grundgesetz 37

5. Aufgaben, Grenzen und Legitimität der Regierungs-PR 38

5.1 Aufgaben der Regierungs-PR 38

5.1.1 Aufgaben der Regierungs-PR in der Demokratie 39

5.1.2 Aufgaben der Regierungs-PR im Rechtsstaat 46

5.1.3 Aufgaben der Regierungs-PR in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes 51

5.2 Grenzen der Regierungs-PR 54

5.2.1 Grenzen der Regierungs-PR in der Demokratie 55

5.2.2 Grenzen der Regierungs-PR im Rechtsstaat 62

5.2.3 Grenzen der Regierungs-PR in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes 70

5.3 Legitimität der Regierungs-PR 75

5.3.1 Formen der demokratischen Legitimation 75

5.3.2 Legitimierende Gründe der Regierungs-PR 77

5.3.3 Die Problematik der Grundrechtsbeeinträchtigung 79

6. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur PR von Parteien und von

Wirtschaftsunternehmen 82

6.1 Die PR der politischen Parteien 82

6.2 Die PR von Wirtschaftsunternehmen 84

7. Zusammenfassung und Vergleich 89

8. Ausblick 94

9. Literatur- und Entscheidungsverzeichnis 96

1

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Abkürzungsverzeichnis

BfR

Bundesinstitut für Risikokommunikation

BfRG

Gesetz über die Errichtung eines Bundesinstituts für

Risikobewertung

BPA

Informations- und Presseamt der Bundesregierung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts

EU

Europäische Union

Fn.

Fußnote

GG

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

LFGB

Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch

PR

Public Relations, Öffentlichkeitsarbeit

Rn.

Randnummer; angegeben sofern zweckmäßig

UWG

Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb

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1. Einleitung

Ob es um eine Kampagne zur Integration, Informationen zu einer Gesetzesänderung,

oder eine Initiative für gesundheitsbewusste Ernährung geht: so wie die staatliche

Betätigung immer weitere Bereiche umfasst, nimmt auch die Bedeutung der Regierungs-

PR immer mehr zu. Nach Ansicht des stellvertretenden Regierungssprechers der

Bundesregierung Thomas Steg ist politische Kommunikation etwas ,,fundamental anderes"

als ,,Weißbier oder Windeln zu bewerben".1 Denn durch die Erwartungen der Bürger und

die kritischen Medien werden an die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung2 hohe

Anforderungen gestellt. Gleichzeitig wird es zunehmend schwerer, in der komplexen,

reizüberfluteten Mediengesellschaft von heute die Aufmerksamkeit der Bürger zu

gewinnen. Dennoch ist die Regierung als Staatsorgan gehalten, auch im Bereich ihrer

Öffentlichkeitsarbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen zu beachten.

Mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Regierungs-PR hat sich das

Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen auseinandergesetzt. Diese zeigen,

dass die PR der Regierung eine ,,Gratwanderung" (Busch-Janser/Köhler 2006) zwischen

verfassungsmäßigen Aufgaben und verfassungsrechtlichen Grenzen zu leisten hat.

Regierungs-PR findet im Spannungsfeld zwischen Parteiinteressen und Gemeinwohl,

zwischen staatlichem Neutralitätsgebot und Informationspflicht, zwischen demokratisch

gebotener Verständniswerbung und der Gefahr des Machtmissbrauchs statt.

1.1 Forschungslage und Forschungsinteresse

In

der

kommunikationswissenschaftlichen

Forschung

zur

politischen

Kommunikation stehen bisher die Beziehungen zwischen Medien, Politik und politischer

PR im Vordergrund. Während die Bedingungen des politischen Systems bereits in die

wissenschaftliche Betrachtung der PR-Forschung einbezogen werden (vgl. z.B.

Böckelmann/Nahr 1979; Sarcinelli 2005; Köhler/Schuster 2006; Jarren/Donges 2006),

blieb eine vertiefte Beschäftigung mit den verfassungsrechtlichen Normen der Regierungs-

PR, die über eine Darstellung der einschlägigen Urteile hinausgeht, bisher aus. Dabei

bestimmen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Vorschriften des

Grundgesetzes ganz wesentlich, was die PR der Regierung leisten soll und leisten darf, da

sämtliche Tätigkeiten von Staatsorganen an die Bestimmungen der Verfassung gebunden

1 Stellvertretender Sprecher der Bundesregierung Thomas Steg im Vortrag ,,Regierungskommunikation ­

Politikvermittlung zwischen Information und Marketing" der Vorlesungsreihe ,,Medien und Demokratie" des

OSI-Clubs am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der Freien Universität Berlin am 09.06.2008.

2 Die Begriffe Public Relations (Kurzform: PR) und Öffentlichkeitsarbeit werden synonym verwendet.

3

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sind. Die Werte der Verfassung stellen die verbindliche Grundlage der gesamten deutschen

Rechtsordnung dar und sind damit verbindlicher Ausdruck der gesellschaftlichen

Wertordnung. Verstöße gegen die Vorgaben des Grundgesetzes können eine Klage vor

dem Bundesverfassungsgericht zur Folge haben; die normativen Ansprüche des

Verfassungsrechts sind damit nicht bloßes Ideal, sondern Teil der politischen Realität.

Einige Beispiele aus der kommunikationswissenschaftlichen PR-Forschung, die den

Anstoß für die vorliegende Arbeit gaben, zeigen die Relevanz einer eingehenderen

Betrachtung des verfassungsrechtlichen Normenkontextes der Regierungs-PR:

1. Baerns wies bereits darauf hin, dass Öffentlichkeitsarbeit im politischen wie auch

im wirtschaftlichen Bereich zwar Tätigkeiten umfasse, ,,die in der Praxis zugunsten

unterschiedlicher Auftraggeber ... nach Organisation und Arbeitsweise weitgehend

identisch ablaufen", dass solche Übereinstimmungen jedoch ,,den Blick für grundlegende

Unterschiede" trüben (Baerns 1981: 55 f.). Baerns geht diesen Unterschieden anhand der

Frage nach der Reichweite journalistischer Auskunftsansprüche nach und legt damit den

Fokus auf die journalistischen Akteure, nicht auf die PR-Quellen. Dennoch zeigt ihr

Beitrag, dass die rechtlichen Besonderheiten des politischen Bereiches, wie etwa auch das

demokratische Öffentlichkeitsprinzip der Verfassung, bisher zu wenig Berücksichtigung in

der wissenschaftlichen Betrachtung publizistischer Systeme fanden. Dies gilt bis heute.

2. Bentele verweist in einem Beitrag zu den ,,Grundlagen der Public Relations" auf

das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Öffentlichkeitsarbeit von 1977, in

dem die gesellschaftliche Informationsfunktion der Public Relations normativ hergeleitet

werde (Bentele 1997: 33). Nach Bentele sind die Funktionen der PR ,,Information,

Kommunikation, Persuasion, Imagegestaltung, kontinuierlicher Vertrauenserwerb,

Konfliktmanagement und das Herstellen von gesellschaftlichem Konsens" (Bentele 1997:

22 f.). In den Ausführungen Benteles zur gesellschaftlichen Funktion von PR wird die aus

juristischer Perspektive zentrale Unterscheidung zwischen dem Bereich des Staates und

dem gesellschaftlichen Bereich jedoch nicht ausreichend berücksichtigt: In Bezug auf die

Persuasionsfunktion der PR erklärt Bentele, diese sei normativ durch Artikel 5 des

Grundgesetzes (GG) gedeckt und damit könne Persuasion innerhalb einer pluralistisch-

gesellschaftlichen

Ordnung

als

ein

legitimer

Versuch

gesehen

werden,

,,Partikularinteressen zu verbreiten, darüber zu informieren und zu kommunizieren".

Entgegen Benteles Argumentation gilt dies allerdings

nicht

,,für die Bundesregierung und

das Bundesverteidigungsministerium genauso wie für Greenpeace, den Bäckereiverband,

die Hochschulrektorenkonferenz oder die PDS" (Bentele 1997: 33). Die in Art. 5 GG

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normierte Meinungsfreiheit kommt der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit nicht zugute. Wie

alle Grundrechte berechtigt die Meinungsfreiheit ausschließlich natürliche und juristische

Personen, sie bindet dagegen die Staatsorgane (vgl. Jarass 1982: 203 f.). Daher können

weder die Bundesregierung noch ein Ministerium amtliche PR-Maßnahmen auf Art. 5 GG

stützen.

3. Köhler/Schuster (2006: 19 f.) teilen die Funktionen der Regierungs-PR in zwei

Bereiche ein, die aufklärungs- und informationsorientierte Funktion und die herrschafts-

und machtorientierte Funktion. In die zweite Kategorie eingeordnet werden die Schaffung

von Legitimation, Vertrauen und Zustimmung sowie der Machterhalt. Das Bundes-

verfassungsgericht trennt jedoch zwischen der demokratisch notwendigen Erzeugung von

Vertrauen und Zustimmung und dem Ziel des Machterhalts, für welches die aus staatlichen

Mitteln finanzierte Öffentlichkeitsarbeit der Regierung gerade nicht genutzt werden darf.

4. Im Handbuch PR schreibt Fröhlich zur Abgrenzung von PR und Journalismus:

,,[D]er Journalismus genießt verfassungsrechtliche Privilegien; ... Journalisten sowie deren

... Arbeitsprodukte sind in unserer Demokratie durch eine ganze Reihe spezifischer Gesetze

geschützt, die ... auch die konkrete Ausübung des Journalismus regeln, sanktionieren und

schützen. Gleiches gilt für Public Relations nicht" (Fröhlich 2008: 101).

Tatsächlich ist der Bereich der PR gesetzlich und verfassungsrechtlich noch immer in weit

geringerem Maße geregelt als der Journalismus. Nichtstaatliche PR kann sich allerdings

auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 I GG und die Meinungsäußerungsfreiheit nach Art. 5 I

GG berufen, während staatliche PR unter die Kompetenzwahrnehmung des jeweiligen

Staatsorgans fällt und damit bestimmte Aufgaben zu erfüllen und Grenzen einzuhalten hat.

Informationshandeln von Regierung und Verwaltung wird darüber hinaus zunehmend

gesetzlich geregelt.

1.2 Zielsetzung der Arbeit

Wie nach Szyszka die PR-Geschichte (Szyszka 1997), so stellt auch das Recht der

Public Relations keine ,,Marginalie", sondern einen wichtigen Theoriebaustein der PR-

Forschung dar. In besonderem Maße gilt dies für das Verfassungsrecht in Bezug auf

staatliche PR. Erstens umreißen die Verfassungsbestimmungen normative Aufgaben der

staatlichen PR. Zweitens setzen sie, vermittelt über die bindenden Entscheidungen des

Bundesverfassungsgerichts, dem Handeln der Staatsorgane Grenzen. Drittens gilt die

Verfassung unmittelbar nur für Staatsorgane und ergeben sich für diese besondere recht-

liche Bedingungen aus ihrer Stellung in der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der

Verfassung.

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In der Journalismusforschung werden Medienfreiheit und Medienrecht als zentrale

Faktoren für Funktion, Aufgabe und Selbstverständnis des Journalismus behandelt. Aus

diesem Grund bietet eine Übertragung des Modells der Kontexte des Journalismus von

Weischenberg (2004) auf die PR einen Ansatz, die theoretische Einbindung der

verfassungsrechtlichen Fragen in die PR-Forschung vorzunehmen. Demnach stellen die

verfassungsrechtlichen Normen einen Teil des gesellschaftlichen Normenkontextes dar und

sollten als Bedingungen von PR-Handeln Gegenstand der PR-Forschung sein.

Die forschungsleitende These dieser Arbeit ist, dass sich der rechtliche

Normenkontext der Regierungs-PR durch deren unmittelbare Bindung an das Grundgesetz

von dem Normenkontext nichtstaatlicher Akteure unterscheidet. Daraus ergibt sich die

Frage, welche spezifischen Aufgaben, Grenzen und Legitimitätsgrundlagen sich für die

Regierungs-PR aus dem Verfassungsrecht ergeben. In einem zweiten Schritt wird ferner

den daraus folgenden normativen Unterschieden zwischen der PR der Regierung und der

PR von Parteien und Wirtschaftsunternehmen nachgegangen. Erst die Einbeziehung der

rechtswissenschaftlichen Perspektive ermöglicht die eingehende Beantwortung dieser

Fragen.

Die vorliegende Arbeit wird den verfassungsrechtlichen Normenkontext der

Regierungs-PR in Hinblick auf Aufgaben, Grenzen und Legitimität der Regierungs-PR

darstellen und erläutern. Sie soll damit eine Grundlage für eine theoretische

Berücksichtigung und empirische Untersuchung des spezifischen verfassungsrechtlichen

Kontextes der Regierungs-PR in der PR-Forschung legen. Dies ermöglicht

,,differenziertere

theoretische

Analysen,

die

die

Spezifika

unterschiedlicher

Kontextbedingungen der PR und einzelner Bereiche des Kommunikationsmanagements

erfassen" (Röttger 2004: 19), in diesem Fall der Regierungs-PR.

1.3 Herangehensweise und Aufbau

Für eine tiefer gehende Untersuchung des verfassungsrechtlichen Normenkontextes der

Regierungs-PR scheint es gewinnbringend und geradezu geboten, auf die

rechtswissenschaftliche Perspektive zurückzugreifen. Daher wird die Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts sowie rechtswissenschaftliche Literatur zur Beantwortung der

Frage nach Aufgaben, Grenzen und Legitimität der Regierungs-PR sowie nach den

Unterschieden gegenüber der PR von Parteien und Wirtschaftsunternehmen herangezogen.

Aufgrund der herausgehobenen Stellung der Regierung und der Position der Minister

zwischen in der Verwaltung gebotener Neutralität und parteilichen Interessen ist die PR

der Regierung von besonderer Relevanz sowohl in der Rechts- als auch in der

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Kommunikationswissenschaft. Der Schwerpunkt der Untersuchung wird auf die externe,

an die Öffentlichkeit in Deutschland gerichtete PR der Bundesregierung3 gelegt, also ihre

öffentlichkeitsbezogene Information und Kommunikation. Obgleich Verwaltung und

Regierung als Teile der Exekutive nicht vollständig zu trennen sind, liegt der Fokus auf der

PR der Gubernative, die aufgrund ihres weiten Ermessensspielraums juristisch umstrittener

ist als die der gesetzesgebundenen Administrative.4

Diese Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Im ersten Teil wird zunächst das Modell von

Weischenberg vorgestellt und auf eine Systematik der Kontexte der PR und Gegenstände

der PR-Forschung übertragen (Kapitel 2). Da eine zentrale Problematik dieser Arbeit in der

Verbindung von Rechts- und Kommunikationswissenschaft liegt, wird daraufhin der

Gegenüberstellung der beiden Wissenschaften ein eigenes Kapitel (Kapitel 3) gewidmet.

Dabei werden auch im Rahmen einer begrifflichen Annäherung kommunikationswissen-

schaftliche und juristische Ansätze dargelegt und die Ansichten einiger Praktiker der

Regierungs-PR vorgestellt, welche bereits auf die besonderen rechtlichen Bedingungen der

Regierungs-PR hinweisen (Kapitel 3.2). Anschließend werden die verfassungsrechtlichen

und historischen Grundlagen erörtert (Kapitel 4), die sowohl zu einem besseren

Verständnis der folgenden Darstellungen dienen sollen, als auch die juristische Auslegung

der einschlägigen Grundgesetznormen beeinflussen.

Darauf folgt eine Darstellung und Diskussion von Aufgaben und Grenzen der

Regierungs-PR, die sich jeweils aus dem Demokratieprinzip und dem Prinzip des sozialen

Rechtstaats sowie der Kompetenzordnung des Grundgesetzes ergeben (Kapitel 5.1 und

5.2). Die Legitimität der Regierungs-PR ist eng verbunden mit der verfassungsmäßigen

Aufgabenzuweisung sowie der Einhaltung ihrer Grenzen und wird im Anschluss erläutert

(Kapitel 5.3).

Schließlich werden, um eine Vergleichsmöglichkeit zu schaffen, kurz die normativen

Grundsätze vorgestellt, die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

(BVerfG) für die PR der Parteien und für die PR von privaten Wirtschaftsunternehmen

entnehmen lassen (Kapitel 6). Aufgrund der zwangsläufig begrenzten Ressourcen einer

Magisterarbeit umfasst die darauf folgende Gegenüberstellung (Kapitel 7) nur die

wichtigsten Punkte.

3 Im Folgenden bezieht sich der Begriff ,,Regierung" auf die Bundesregierung der Bundesrepublik

Deutschland, soweit nicht ausdrücklich anders bestimmt.

4 ,,Gubernative" oder Regierung bezeichnet die Staatsleitung im engeren Sinne, als leitende, auf das

Staatsganze bezogene Tätigkeit mit weit gefasstem rechtlichem Rahmen und politischem

Gestaltungsspielraum. Die Administrative oder Verwaltung hingegen ist in engerem Sinne die Ausführung

von Gesetzen und deren Anwendung im Einzelfall. Administrative und Gubernative zusammen machen die

Exekutive oder vollziehende Gewalt aus (vgl. dazu auch Hesse 1999: 226 ff., insbesondere Rn. 531, 536).

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2. PR-theoretische Einordnung

Das Tätigkeitsfeld der Public Relations ist rechtlich in weit geringerem Maße

geregelt als das des Journalismus. Jedoch wird auch die PR durch verschiedene rechtliche

Regelungen begrenzt. Im Rahmen der PR veröffentlichte Druckerzeugnisse unterliegen

zum Teil presserechtlichen Bedingungen. Die Organisationen, die PR betreiben, müssen

sich an das für sie geltende Recht halten. Das Wettbewerbsrecht beinhaltet grundlegende

Beschränkungen der Selbstdarstellung von Unternehmen. In besonderem Maße ist die

staatliche Öffentlichkeitsarbeit rechtlich gebunden: durch die unmittelbare Bindung der

Staatsorgane an das Grundgesetz ergeben sich für deren Öffentlichkeitsarbeit spezifische

Bedingungen. In der kommunikationswissenschaftlichen PR-Forschung werden die

rechtlichen Bestimmungen, die PR-Handeln betreffen, wie erwähnt überwiegend als

Marginalie, als Begrenzung beruflichen Handelns, nicht als Theoriebaustein behandelt.5

Dabei begründet das Verfassungsrecht nicht nur die Legalität der Regierungs-PR, sondern

auch ihre Legitimität im Sinne gesellschaftlicher Anerkennungswürdigkeit (vgl. 5.3).

Somit können rechtliche Grundlagen einen Beitrag zur Erklärung und zum Verständnis

dessen leisten, was PR normativ gesehen sein soll. Durch die Orientierung der PR-Akteure

an rechtlichen Vorgaben bestimmt das Recht darüber hinaus zum Teil, was PR ist.

Ein Versuch, PR und Recht theoretisch zusammenzubringen, stammt von

Ronneberger/Rühl (1992). In ihrem Entwurf einer ,,Theorie der Public Relations" fassen

sie das Recht systemtheoretisch als Steuerungsmechanismus der PR-Praxis. Der Zweck des

Rechtssystems liegt in der Konfliktlösung und Bedarfsvorsorge, es dient damit der

Reduktion von Komplexität durch die Setzung von Normen. Damit stellt das Recht für die

PR eine Richtlinie auf Zeit dar. Da es aber einer disziplinübergreifenden Konzeption

bedürfe, die Wechselbeziehungen von PR und rechtlichen Normen zu identifizieren,

begnügen sich die Autoren in ihrem Entwurf ,,mit dem Aufdecken der Problematik"

(Ronneberger/Rühl 1992: 226 ff.). Eine weitere Möglichkeit, die Verbindung von

rechtlichen Normen und PR theoretisch einzuordnen, stellt eine Übertragung von

Weischenbergs Modell der ,,Kontexte des Journalismus ­ Gegenstände der Journalistik"

(Weischenberg 2004: 71) auf PR-Handeln und die PR-Forschung dar. Dazu wird zunächst

das Modell Weischenbergs dargestellt, um dann die Übertragung auf die Kontexte der PR

und Gegenstände der PR-Forschung vorzunehmen.

5 Dies kritisiert Szyszka (1997) an der bisherigen Forschung zur PR-Geschichte, die sich in der bloßen

Aufzählung von Einzelfällen erschöpfe und Geschichte der PR als Marginalie, als ,,schmückendes Beiwerk"

(Szyszka 1997: 133) abtue. Ähnlich ist dies beim PR-Recht der Fall. Rechtliche Anforderungen der PR

werden z.B. im Handbuch PR (Bentele/Fröhlich/Szyszka 2008) dem beruflichen Handeln, nicht den

Theorieansätzen zugeordnet und bei diesen auch nicht berücksichtigt.

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2.1 Das Modell der Kontexte des Journalismus

In seinem Lehrbuch zur Journalistik verwendet Weischenberg (2004) ein Modell6,

um die Bereiche der journalistischen Praxis und Forschungsgegenstände der Journalistik

systematisch darzustellen. Rechtliche Grundlagen des Mediensystems werden als

Einflussfaktor auf journalistisches Handeln und Forschungsfeld der Journalistik angesehen

und bilden einen Teil des Normenkontextes. Bezogen auf das PR-Handeln und die PR-

Forschung, können die rechtlichen Grundlagen als Einflussfaktoren auf PR-Handeln sowie

als Forschungsgegendstand der PR-Forschung eingeordnet werden. Der Vorteil des

Modells liegt in seiner systematischen Einordnung der Bereiche praktischen Handelns und

wissenschaftlicher Untersuchungen, die offen für alle Arten wissenschaftlicher, aber auch

praktischer Ansätze ist. Somit können sowohl empirische Studien als auch theoretische

Konzepte und interdisziplinäre Perspektiven integriert werden (vgl. Esser 2004: 158). In

Weischenbergs Modell stellen vier Kreise die Kontexte dar, die ,,in einem Mediensystem

[bestimmen], was Journalismus ist, der dann nach diesen Bedingungen und Regeln

Wirklichkeitsentwürfe liefert" (Weischenberg 2004: 69). Diese sind nach Weischenberg

aufgeteilt in Normen-, Struktur-, Funktions- und Rollenkontext (Weischenberg 2004: 69

ff.).

Der äußerste Kreis stellt die Normen dar, die für das Mediensystem gelten:

gesellschaftliche Rahmenbedingungen, historische und rechtliche Grundlagen,

professionelle und ethische Standards sowie die Kommunikationspolitik. Darauf folgt der

Strukturkontext, in den ökonomische, politische, organisatorische und technologische

Zwänge eingeordnet werden, die auf die Medieninstitutionen einwirken. Der nächste Kreis,

der Funktionskontext, beinhaltet die Leistungen und Wirkungen des Journalismus in Bezug

auf Informationsquellen und Referenzgruppen, deren Rückwirkungen auf die Medien-

aussagen und weitere Bedingungen des Zustandekommens der journalistischen

Konstruktionen von Wirklichkeit, sowie typische Berichterstattungsmuster und Darstel-

lungsformen. Den innersten Kreis bildet der Rollenkontext. Hier geht es um

demographische Merkmale, soziale und politische Einstellungen, die Professionalisierung

und Sozialisation sowie Selbstverständnis und Publikumsimage der Medienakteure.7

Weischenbergs Modell baut auf einer systemtheoretisch-konstruktivistischen

Sichtweise des Journalismus auf. Journalismus wird als System verstanden, allerdings

6 Weischenberg (1990; vgl. auch Weischenberg 2004: 69) prägte die Metapher von der ,,Zwiebel", als die

sich der Journalismus darstellen lässt. Den ,,Zwiebelschalen" entsprechen die einzelnen Kreise des Modells.

7 Raabe (2005: 80 f. Fn. 263) identifiziert noch darunter einen ,,Handlungszusammenhang", da Weischenberg

selbst noch nach ,,konkreten Entscheidungssituationen" sowie nach der Verantwortung der Akteure für das

Handeln im System frage.

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