Universität Potsdam

Verwaltung und Organisation

Proseminar: Verwaltung und Public Policy

Wintersemester 2008/2009

Implementation regulativer Politik-

Die Handlungsspielräume der Vollzugsverwaltungen

03.03.09

Sebastian Noack (1. Semester)

HF: Politik & Verwaltung

NF: BWL

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Inhaltsverzeichnis

Seite

1. Einleitung

3

2. Implementation und regulative Politik

4

2.1 Begriff Implementation und Implementationsforschung 4

2.1.1 Forschungsansatz Top-Down Perspektive

6

2.1.2

Forschungsansatz

Bottom-

Up

Perspektive

6

2.2

Begriffsklärung und Bedeutung regulativer Politik in der

Implementationsphase

7

3.

Handlungsspielräume der Verwaltung und deren Beeinflussung

9

3.1

Verwaltungsinterne

Faktoren

11

3.1.1

Rekrutierung

und

Personalausstattung

11

3.1.2 Innerorganisatorische Belohnungsstruktur

12

3.1.3

Verhaltensroutinen

12

3.2

Verwaltungsexterne

Faktoren

13

3.2.1

Bürger

als

Akteure

der

Implementation

13

3.2.2 Asymmetrische Wirkung durch

Unternehmenseinfluss

14

4.

Zusammenfassung und persönliche Schlussfolgerungen

16

5.

Literaturverzeichnis

18

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1. Einleitung

Kann ein Gesetz oder ein Programm nur durch die Formulierung von Normen und

Regeln durchgesetzt und dem Bürger zugänglich gemacht werden? Wohl eher nicht; es

ist eine Phase der Durchführung nötig, die ich als Brücke von der Politik zum Adressaten

bezeichnen möchte und somit einen wichtigen Teil des politischen Prozesses ausmacht.

Dennoch kommt die intensive Beschäftigung mit der Analyse der Umsetzung politischer

Programme und vor allem den Einflüssen der nachgeordneten Verwaltung erst in den

70er Jahren vermehrt zum tragen. In dieser Zeit gab es auch in Deutschland viele

Reformversuche im sozialen Bereich und man versuchte nun verstärkt herauszufinden,

wo Ursachen von Erfolg und Misserfolg lagen.

Dabei galt es für die Implementationsforscher sich von den bisherigen Kriterien der

Defizitsuche zu lösen und vor allem nicht nur in der Politikformulierung zu suchen

sondern auch in den Behörden, Verwaltungen und Organisationen, die für die Umsetzung

nötig sind, eine mögliche Quelle von Beeinflussungen zu finden. Es ist bis heute strittig

in wie weit die so genannten Vollzugsbehörden ausschließlich einen von der Politik

genau beschriebenen und ohne Entscheidungsspielräume versehenen Gesetzestext zur

Umsetzung vorgegeben bekommen oder ob nicht gerade Politiker versuchen Details der

Gesetzesumsetzung auf untere Ebenen abzuwälzen.

In diesem Zusammenhang ist nicht zu vergessen, dass auch die Politikformulierung zu

großen Teilen schon in den Verwaltungen der Ministerien erarbeitet und als fertige

Vorlage dann den Ministern oder Staatssekretären vorgelegt wird (vgl.: Bogumil/Jann

2008: 25). Somit kann man schon hier von einem Einfluss der Verwaltung auf politische

Entscheidungen sprechen. Diese Beeinflussung wird durchaus bewusst in Kauf

genommen, da der Zeitmangel der Politiker eine detaillierte Bearbeitung unmöglich

macht. Sie wären nicht in der Lage die Fülle von Informationen zu verarbeiten ohne

einen Verwaltungsapparat. Hinzu kommt die Expertise der Beamten in speziellen Fragen.

Es ist nun also wahrscheinlich, dass sich diese Einflussnahme der Behörden auch in den

weiteren Phasen der Politik fortführt. Im Bereich der Implementationsforschung

beschäftigt man sich vor allem mit folgenden drei Formen der Umsetzung: Die regulative

Politik, also die übliche Form von Gesetzen und Regeln; Politik durch finanzielle Anreize

wie Subventionen und die persuasive Politik, also durch politische Appelle oder Werbung

und Information.

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In dieser Arbeit möchte ich mich mit der Umsetzung durch Gesetze, also der regulativen

Politik vertiefend beschäftigen, da diese als zuverlässigstes, gängigstes und auch am

leichtesten überprüfbares Mittel der politischen Umsetzung zu bezeichnen ist.

Besonders hervorheben möchte ich den Umgang der lokalen Verwaltungseinheiten mit

politischen Vorgaben und Gesetzesbeschlüssen. Es stellt sich dann die Frage inwieweit

die Verwaltung Einfluss auf die Umsetzung der Programme nimmt und wie sich dies

wiederum auf die Politik und den eigentlichen Adressaten der Programme auswirkt. In

diesem Zusammenhang ist zu klären ob und wie diese Einflussnahme legitimiert ist.

2. Implementation und regulative Politik

2.1. Begriff Implementation und Implementationsforschung

Der Begriff Implementation kommt aus dem Englischen und bedeutet schlicht

,,Durchführung, Ausführung, Umsetzung, Einführung oder Vollzug" (Jann/Kronenwett

1978: 18).

Nach der Problemdefinition, dem Agenda Setting und der Politikformulierung stellt die

Politikimplementation den vierten Punkt des Policy- Cycles dar (Jann 1981). Somit ist

die Umsetzung oder Durchführung ein wichtiger Faktor im Politikprozess. Dies ist wohl

vor allem der in den 60er und 70er Jahren aufkommenden Implementationsforschung zu

verdanken, welche sich intensiv darum bemühte die Implementation zu erforschen, ihr

eine Struktur zu verleihen und dies dann empirisch zu bewerten. Hierzu zählt auch eine

bis heute allgemein gültige Definition von Renate Mayntz:

,,Mit der Implementation ist die Durchführung bzw. Anwendung der im Prozess der

Politikentwicklung entstandenen Gesetze und andere Handlungsprogramme gemeint."

(Mayntz 1977: 51)

Dabei ist zu beachten, dass Handlungsprogramme nicht immer klar zu definieren sind

und die Akteure des Implementationsprozesses sind nicht nur staatliche Stellen, sondern

vor allem auch beteiligte und betroffene Adressaten (vgl: Jann/Kronenwett 1978: 18 f.).

Anders als bei der Problemdefinition und der Politikformulierung, bei denen vor allem

politische Akteure und die Ministerialverwaltung entscheidenden Einfluss haben, sind es

bei der Implementation hauptsächlich Landes- und Kommunalverwaltungen, die als so

genannte Vollzugsverwaltungen die Umsetzung übernehmen. Somit sind es nun nicht

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