Lizentiatsarbeit

Föderalismus in der Schweiz und
in Österreich: Ein Vergleich

Beat Flury

Wirtschaftswissenschaftliches Zentrum der
Universität Basel

Reinach, 15.05.2003

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung  ... 4

2 Ökonomische Grundlagen, Theoriebestand  ... 6

2.1 Fiskalischer Föderalismus ökonomisch gesehen  ... 6
2.1.1 Voting by feet  ... 7
2.1.2 Subsidiaritätsprinzip ... 7
2.1.3 Konnexität ... 8
2.1.4 Fiskalische Äquivalenz  ... 9
2.1.5 Skalenerträge und Nutzenspillover  ... 9
2.1.6 Theorie des Finanzausgleichs  ... 11
2.1.7 Zusammenfassung ... 12

3 Der Schweizer Föderalismus  ... 13

3.1 Grundlegende Daten  ... 13
3.2 Das politische System  ... 13
3.3 Gebietskörperschaften  ... 15
3.3.1 Die Einnahmenverteilung zwischen Bund, Kantone und Gemeinden. ... 16
3.3.2 Aufgabenverteilung zwischen Bund, Kantone und Gemeinden ... 17

4 Der Österreichische Föderalismus  ... 19

4.1 Grundlegende Daten  ... 19
4.2 Das politische System  ... 19
4.3 Gebietskörperschaften  ... 20
4.3.1 Einnahmenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden  ... 21
4.3.2 Die Ausgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden ... 23

5 Vergleich des Fiskalföderalismus in Österreich und der Schweiz ... 25

5.1 Aufgaben- und Ausgabenkompetenzen ... 25
5.1.1 Infrastruktur und öffentlicher Konsum  ... 26
5.1.2 Sozialversicherungen  ... 26
5.1.3 Bildung  ... 27
5.2 Besteuerungskompetenzen ... 29
5.2.1 Grundzüge des Steuersystems in Österreich ... 30
5.2.2 Grundzüge des Steuersystems in der Schweiz ... 31
5.3 Steuerwettbewerb  ... 33
5.3.1 Vergleich der Steuersysteme  ... 34
5.4 Kompetenzverteilung zwischen den drei staatlichen Ebenen in der Schweiz und in Österreich  ... 37
5.5 Finanzausgleichsysteme ... 38
5.5.1 Finanzausgleich in Österreich ... 39
5.5.2 Finanzausgleich in der Schweiz ... 44
5.5.3 Vergleich der beiden Finanzausgleichssysteme  ... 47
5.6 Föderalismus und Staatsquote  ... 49

6 Bewertung der unterschiedlichen Ausprägungen des Föderalismus  ... 51

6.1 Trends in beiden Ländern bezüglich Föderalismus  ... 54
6.2 Trend in Österreich  ... 54
6.3 Reformvorschläge für Österreich ... 56
6.4 Trend in der Schweiz  ... 57
6.5 Reformvorschläge für die Schweiz ... 58
6.6 Abschliessende Bemerkungen ... 59

Literaturverzeichnis ... 61

1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll die ökonomischen Aspekte des Föderalismus der beiden Bundesstaaten Schweiz und Österreich vergleichen. Zuerst stellt sich die Frage, was ist Föderalismus? Föderalismus wird folgendermassen definiert. Föderalismus ist ein politisches Strukturprinzip, bei dem sich ein Gemeinwesen aus mehreren, ihre Entscheidungen abstimmenden, aber ihrer Eigenständigkeit bewahrenden Gemeinschaften zusammensetzen. Föderalistische Gestaltungsmöglichkeiten sind der Staatenbund oder der Bundesstaat (Gabler Wirtschaftslexikon 2000).

Die Schweiz und Österreich sind beides föderale Bundesstaaten. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass durch den Zusammenschluss von Staaten ein neuer Staat entstanden ist. Die föderalen Ebenen sind Bund, Länder/Kantone und Gemeinden. Die neu zusammengeschlossen Staaten verlieren jedoch nicht alle ihre Kompetenzen, sondern teilen ihre Aufgaben mit dem übergeordneten Staat. Sie bilden eine Hierarchie von Gebietskörperschaften. Je nachdem wie der Föderalismus ausgestaltet ist, unterscheiden sich die Zuständigkeiten und die Art der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ebenen. Im Föderalismus sind die Gebietskörperschaften selbstständig. Jede Hierarchiestufe ist souverän und trifft ihre Entscheidungen unabhängig von den Entscheidungen anderer Gebietskörperschaften. Die übergeordnete Körperschaft kann deren Beschlüsse nur dann aufheben, wenn sie wiederrechtlich sind, das heisst, wenn sie den zuvor festgelegten Kompetenzabgrenzungen widersprechen.

Föderale Strukturen sind heute in folgenden Staaten anzutreffen: Argentinien, Australien, Österreich, Belgien, Brasilien, Kanada, Komoronen, Äthiopien, Bundesrepublik Deutschland, Indien, Malaysia, Mexiko, Mikronesien, Nigeria, Pakistan, Russland, St. Kitts und Nevis, Südafrika, Spanien, Schweiz, Vereinigte Arabische Emirate, Vereinigte Staaten von Amerika, Venezuela, und im ehemaligen Jugoslawien (STALDER 1999, 10).

Die vorliegende Arbeit beschränkt sich auf den Bereich des fiskalischen Föderalismus, das heisst vor allem auf die Einnahmen- und Ausgabenaufteilung zwischen den Gebietskörperschaften, und versucht die Frage zu beantworten, welches System sich stärker an der ökonomischen Theorie orientiert, welches System besser zu einer effizienten Aufgabenerfüllung geeignet ist, und wie die Trends für die Zukunft bezüglich des Föderalismus in den beiden untersuchten Staaten aussehen.

Dazu ist die Arbeit in sechs Abschnitte unterteilt. Im anschliessenden zweiten Abschnitt wird die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus dargestellt, im dritten und vierten Abschnitt werden die grundlegenden Daten, das politische System und die Ausgestaltung des fiskalischen Föderalismus in den beiden untersuchten Staaten präsentiert. Der fünfte Teil ist ein Vergleich der beiden Systeme. Für den Föderalismus wichtige Instrumente wie der Finanzausgleich oder der Steuerwettbewerb werden dargestellt und untersucht. Wobei die unterschiedlichen Steuersysteme, vor allem für die natürlichen Personen dargestellt werden. Der sechste und letzte Abschnitt bewertet die beiden Systeme, zeigt welche Trends zur Umgestaltung des fiskalischen Föderalismus in den beiden Staaten in naher Zukunft zu erwarten sind, und zieht Schlussfolgerungen. Ausgeklammert werden die juristischen und rein politischen Aspekte des Föderalismus, wie zum Beispiel gesellschaftlich optimale Umverteilungsvolumen zwischen den Gebietskörperschaften.

Der Vergleich der beiden Staaten Österreich und der Schweiz ist äusserst interessant, denn obwohl beide Länder als Föderalstaaten gelten ist die Ausprägung des Föderalismus sehr unterschiedlich. SCHNEIDER und FELD (2002) beschreiben die Situation als zwei entgegengesetzte Pole innerhalb der Föderalstaaten. Die Schweiz hat zusammen mit den Vereinigten Staaten und Kanada die am stärksten dezentral verfasste Finanzordnung, während Österreich dagegen innerhalb der Föderationen am stärksten zentralisiert ist.

2 Ökonomische Grundlagen, Theoriebestand
2.1 Fiskalischer Föderalismus ökonomisch gesehen

Für die ökonomische Analyse des Föderalismus ist zuerst einmal zu klären, welche Rolle der Staat in einem marktwirtschaftlichen System einnimmt. Eine Marktwirtschaft ist grundsätzlich in der Lage, eine optimale Produktion und Bereitstellung von Gütern sicherzustellen. Die Aufgabe des Staates besteht aus volkswirtschaftlicher Sicht darin, in den Bereichen einzugreifen, in denen der Marktmechanismus nicht oder nur unvollständig funktioniert. Der Staat spielt eine subsidiäre Rolle, er interveniert nur dort, wo eine befriedigende Marktlösung nicht zustande kommt. Es lassen sich drei Gründe nennen, aus denen sich staatliches Eingreifen ableiten lässt (BARETTI 2001, 5):

• allokative Gründe (Bereitstellung öffentlicher Güter)
• verteilungspolitische Gründe (Umverteilung)
• makroökonomische Gründe (Stabilisierungsaufgabe)

Die Stabilisierungsaufgabe gehört unumstritten in die Hände des Zentralstaates, wie jedoch die Bereitstellung von öffentlichen Gütern¹ und die Umverteilung auf die verschiedenen staatlichen Ebenen zu bewerkstelligen ist, versucht die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus zu klären.

Die Grundzüge der Theorie des fiskalischen Föderalismus liegt im angelsächsischen Raum, und geht auf die Autoren TIEBOUT (1956), OLSEN (1969), und OATES (1972) zurück. Die Theorie versucht die Frage zu beantworten, welche Ebene in einem föderalistischen System wirtschaftspolitische Aufgaben wahrnehmen sollte, damit die Gesamtwohlfahrt maximiert wird.

Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus nimmt grundsätzlich an, dass föderative Staaten zentralisierten Staaten überlegen sind. Allerdings ist diese Hypothese nicht voraussetzungslos und es sind einige Gestaltungskriterien der föderativen Ordnung zu beachten, wie die fiskalische Äquivalenz, Konnexität und das Subsidiaritätsprinzip (STURM 2002, 33), auf welche in den folgenden Abschnitten eingegangen wird.

2.1.1 Voting by feet

In der traditionellen Theorie des Fiskalföderalismus wird davon ausgegangen, dass Individuen ihre Präferenzen durch ein dezentrales Angebot von Gütern äussern können. Dies geschieht, indem die Konsumenten der öffentlichen Güter die Option erhalten, in jene Gebietskörperschaft zu ziehen, die ihre Präferenzen durch die angebotenen öffentlichen Güter am besten decken kann. Durch das dezentrale Angebot bezahlt der Konsument über die Steuern nur die öffentlichen Güter, welche in der betreffenden Gebietskörperschaft angeboten werden. Mit der Entscheidung für eine bestimmte räumliche Gebietskörperschaft offenbart der Konsument indirekt seine Präferenzen und die damit verbundene Zahlungsbereitschaft. Zusätzlich werden die Politiker dazu animiert, keine Steuern zu verschwenden und die öffentlichen Güter, zu realistischen Preisen anzubieten (APOLTE 1999, 11ff.). Diese indirekte Präferenzoffenbarung der Bürger wurde von TIEBOUT (1956) voting by feet genannt und dieser Ausdruck wurde von nahezu allen Autoren des Fiskalföderalismus aufgenommen.

2.1.2 Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass die Verantwortung für eine Aufgabe der jeweils kleinsten dafür geeigneten Einheit zu übertragen ist. Oder anders ausgedrückt, das Subsidiaritätsprinzip verlangt, dass die jeweils übergeordnete Gemeinschaft eine Aufgabe an sich zieht, wenn sie von der untergeordneten nicht erfüllt werden kann (BLANKART 2001, 556).

[...]

1 Vereinfachend wird im Text von öffentlichen Gütern gesprochen. Ausdrücklich sind damit auch die öffentliche Dienstleistungen gemeint.