Universität Kassel
Kooperationsstelle Öffentliches Management

Postgradualer Studiengang Öffentliches Management

Masterarbeit zur Erlangung des akademischen Grades eines
"Master of Public Administration"

Thema:
Das Verhältnis von Politik und Verwaltungsmanagement
im Neuen Steuerungsmodell,
untersucht am Beispiel der Kommunalverwaltung

vorgelegt von

Stefan Nickel

Abgabedatum: 15. August 2003

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... 3

1 Einleitung ... 4
1.1 Fragestellung ... 9
1.2 Quellen ... 11
1.3 Methoden ... 12
1.4 Aufbau ... 19

2 Norm und Wirklichkeit des Verhältnisses von Politik und Verwaltungsmanagement in der hessischen Kommunalverfassung ... 20
2.1 Rechtsgrundlagen der kommunalen Selbstverwaltung ... 20
2.2 Theoretische Modelle politischer Führung ... 22
2.3 Entscheidungsstrukturen ... 23
2.4 Entscheidungsprozesse ... 26
2.5 Kompetenzverteilung und Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung ... 32
2.6 Zusammenfassung ... 33

3 Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Kräfteverhältnis zwischen Politik und Verwaltung ... 35
3.1 Ziele des Neuen Steuerungsmodells ... 35
3.2 Instrumente ... 36
3.2.1 Produktorientierter Haushalt und Budgetierung ... 37
3.2.2 Controlling und Berichtswesen ... 37
3.2.3 Kontraktmanagement ... 38
3.3 Reforminteresse ... 39
3.4 Modernisierungskonzepte und aktueller Managementansatz ... 43
3.5 Verwaltungswirklichkeit ... 45
3.6 Umsetzungsprobleme und Reformhindernisse ... 49
3.7 Auswirkungen auf die Reformziele ... 54
3.8 Lösungsansätze ... 55
3.9 Zusammenfassung ... 58

4 Schluss ... 62
4.1 Zusammenfassung der Untersuchung ... 62
4.2 Ergebnis und Schlussfolgerung ... 62
4.3 Weiterführende Fragen ... 69

Quellenverzeichnis ... 72

Anhang ... 81
Fragebogen ... 81
Datenauswertung ... 85

1 Einleitung
In der Bundesrepublik Deutschland ist zu Beginn der neunziger Jahre von der kommunalen Ebene aus eine Reformbewegung entstanden, die sich dann auch auf die öffentlichen Verwaltungen im Bund und in den Ländern ausdehnt hat

Grundlage dieser Entwicklung ist die Erkenntnis, dass das bürokratische Modell¹, den damaligen und heutigen Anforderungen an eine moderne Verwaltung und deren Steuerungsfähigkeit nicht mehr gerecht wird. Im Kern richtet sich die Kritik gegen die klassische bürokratische Steuerung, die in Verbindung mit den in Zeiten des ungezügelten Haushaltswachstums angenommenen Gewohnheiten (Ausbau von Hierachiestufen, Ressourcenmehrung) zu gravierenden Mängeln in der internen Steuerung der Verwaltung geführt hat.

Die Kommunalverwaltungen, auch in Hessen, orientierten sich bei ihrem Verwaltungsaufbau zunächst weitgehend an dem Organisationsmodell der KGSt² - Verband für kommunales Management - aus dem Jahre 1979.

Anfang der 90er Jahre legt die KGSt in enger Anlehnung an Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg ein „Neues Steuerungsmodell“ für die Kommunalverwaltungen vor. Dargestellt wird dieses Modell zunächst durch einen Aufsatz des damaligen Leiters der Kommunalen Gemeinschaftsstelle, Gerhard Banner, in dem dieser die Strukturen in den Kommunalverwaltungen als ein „System organisierter Unverantwortlichkeit“ beschreibt, welches nicht die optimale Leistung, sondern den maximalen Ressourcenverbrauch belohnt.³

Das sogenannte Neue Steuerungsmodell (NSM) der KGSt verbindet einzelne Reformelemente zu einem umfassenden Konzept. Ausgehend von den Erfahrungen in der niederländischen Stadt Tilburg⁴ und eingebettet in die Theorie des New Public Management (NPM),⁵ machte die KGSt die Modernisierung der Kommunalverwaltungen zu einem Schwerpunkt ihrer Arbeit.⁶ Dieses Modell prägt die Reformdiskussion entscheidend und bildet die Grundlage vieler Reformkonzepte in den bundesdeutschen Kommunen.

Wesentliche Ziele des NSM sind die Optimierung der Effizienz und der Effektivität des Verwaltungshandelns sowie die Verbesserung des Bürgerservices und der Bürgernähe.⁷

Die deutsche Reformbewegung begann im Vergleich zu anderen Ländern jedoch verspätet. Anstoß zu einer Änderung waren erste internationale Leistungsvergleiche auf kommunaler Ebene, die die Schwächen der deutschen Kommunalverwaltungen deutlich machten.⁸ Naschold stellt in diesem Zusammenhang fest, „dass Deutschland die achtziger Jahre ... im öffentlichen Sektor, in Bezug auf die Produkt-, Struktur- wie Prozessinnovation, praktisch verschlafen hat.⁹ Auch Reichard weist auf den „late start“ der deutschen im Vergleich zu führenden Reformstaaten hin.¹⁰ Zwischenzeitlich sind Anstrengungen unternommen worden, dieses Modernisierungsdefizit zu beseitigen.

Die bundesdeutsche Modernisierungswelle wird durch eine Vielzahl von wissenschaftlichen Veröffentlichungen begleitet und gefördert. Dabei begünstigen insbesondere Publikationen über ausländische Erfahrungen bei der Verwaltungsmodernisierung die Reformbereitschaft in Deutschland.¹¹

Es zeigt sich jedoch, dass die Verwaltungsmodernisierung sich nicht auf allen Verwaltungsebenen mit gleicher Intensität und Dynamik entwickelt hat. Der Schwerpunkt liegt bisher eindeutig im kommunalen Bereich, während die Länder mit unterschiedlichem Ausmaß noch vor dem Bund in den Reformbemühungen liegen.¹² Man kann daher den Kommunen eine entwicklungsleitende Funktion zuschreiben.¹³ Somit handelt es sich bei dieser Modernisierungsphase nicht um eine Top-down verordnete oder koordinierte Reform, sondern die Modernisierungsbewegung geht von unten, von den Kommunen selbst aus.

Kausal für diese Reform ist das Zusammentreffen verschiedener Faktoren. Als Hauptursachen werden die prekäre Haushalts- und Finanzlage der Kommunen sowie der damit verbundene Zwang zur Haushaltskonsolidierung genannt.¹⁴ Nicht der eigentliche Reformwille, sondern die zunehmende Finanzkrise setzte somit die Verwaltungsreform in Gang. Dies steht im Einklang mit den Hauptanliegen des NPM, ¹⁵ das in einem gewissen Maß an Ökonomisierung zu sehen ist.¹⁶ Die Notwendigkeit einer Reform wurde verstärkt durch eine „Modernisierungslücke“, die mehrere Aspekte umfasst.¹⁷ Festgestellt wurden Defizite im Management, die auf Grund des Übergewichts bürokratischer Steuerungsinstrumente zu einer Übersteuerung von Routinegeschäften in der Verwaltung führen und einem effizienten Ressourceneinsatz nicht förderlich sind. Diese Übersteuerung durch die Politik schränkt den Handlungsspielraum der Verwaltung durch detaillierte Vorgaben stark ein. Demgegenüber kommt die strategische Entwicklung von Zielen für die künftige kommunale Entwicklung häufig zu kurz. Unklare oder auch häufig wechselnde Zielvorgaben der politischen Gremien führen zu einer Untersteuerung und ziehen vielfach Demotivation, vor allem innerhalb der Verwaltung, nach sich.¹⁸

Diese aufgetretenen Steuerungsmängel, die von Banner mit dem Schlagwort „organisierte Unverantwortlichkeit“ bezeichnet wurden, haben den Reformdruck verstärkt.¹⁹

Ein weiterer Faktor der Modernisierung ist der allgemein festzustellende gesellschaftliche Wertewandel. Insbesondere die Kommunen als unterste Ebene der Verwaltung²⁰ werden mit einem zunehmenden Anspruchsdenken der Bürgerinnen und Bürger²¹ konfrontiert. Dieses adäquat zu befriedigen ist mit immer weniger werdenden Ressourcen nicht möglich. Es entsteht eine zunehmende „Legitimationslücke“, da der Zwang zur Haushaltskonsolidierung zu Einschnitten in das kommunale Leistungsangebot im Bereich Kultur, Freizeit, Sport und Soziales bzw. zu teilweise drastischen Beitrags- und Gebührenerhöhungen führt, während gleichzeitig die Erwartungshaltung der Bevölkerung an die Bürgerfreundlichkeit und die Qualität der Dienstleistungen steigen.

Bei den Beschäftigten der Verwaltung lässt sich auf Grund des relativ starren und unflexiblen öffentlichen Dienstrechts, sowohl bei den Beamten als auch bei dem Tarifpersonal, eine „Motivationslücke“ feststellen, die letztendlich die Zufriedenheit und damit auch das Leistungspotenzial sinken lässt. Das negative Image des öffentlichen Dienstes und der Verwaltungen in der Bevölkerung verstärken den Reformdruck. Die Kommunalpolitiker spüren ebenfalls diesen Ansehensverlust, sei es durch Kritik der Bürger an der Rathausverwaltung oder an den Politikern selbst. Zudem wuchs die Frustration der Politiker, die vor allem unzureichende, unvollständige und teilweise fehlende Informationen der Verwaltung bemängelten. Hinzu kommt, dass nach der Wahrnehmung der Politiker der zeitliche Aufwand für die Wahrnehmung des Mandats in keinem Verhältnis zum Ergebnis steht.²²

Die Ursachen für die Verwaltungsmodernisierung waren weitreichend und machten daher eine umfassende und nachhaltige qualitative Verbesserung des Verwaltungshandelns notwendig. Aus der Analyse typischer Funktionsmängel des bürokratischen Steuerungssystems wurde die Notwendigkeit gesehen, die Kommunalverwaltungen von bürokratischen Behörden zu kundenorientierten Dienstleistungsunternehmen umzugestalten.²³

Aus den genannten Beweggründen lassen sich bereits die Ansprüche der Reform herauslesen: Neben einer verbesserten Steuerungsfähigkeit wird eine stärkere Kundenorientierung, eine steigende Mitarbeitermotivation und eine höhere Effizienz des Ressourceneinsatzes angestrebt.

Heute befindet sich ein Großteil der bundesdeutschen Kommunen im Prozess der Verwaltungsmodernisierung. Die neuesten Befragungen des Deutschen Städtetages²⁴ sowie der KGSt²⁵ machten deutlich, dass sich die Mehrheit der Kommunen (bis zu 96 % der befragten Städte) mit dem Neuen Steuerungsmodell auseinandersetzt. Doch muss man dabei auf die deutliche Diskrepanz zwischen der „Ankündigungsrhetorik“ der Kommunen und der tatsächlichen Umsetzung hinweisen.²⁶

In vielen Kommunen ist zudem nicht immer klar zu erkennen, inwieweit der Schritt von der Reformentscheidung zur praxiswirksamen Modernisierung tatsächlich vollzogen wurde. Sieht man sich die Befragungen im Detail an, zeigt sich, dass die Schwerpunkte der Modernisierungsanstrengungen in der Praxis neben der Kundenorientierung in den Bereichen der Organisations- und Personalentwicklung sowie in Veränderungen im Haushalts- und Rechnungswesen liegen. Die Zielrichtung der Reformanstrengungen liegt somit in der Binnenstruktur der Verwaltung. Hier wird vor allem die Erhöhung der Effizienz als wichtigstes Ziel genannt.²⁷

Vielfach unterstützt sowohl durch externe Berater aus der Privatwirtschaft als auch von staatlichen Fortbildungseinrichtungen²⁸ konzentriert sich der Reformprozess auf die Instrumente Budgetierung, Produktbeschreibung, Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, dezentrale Ressourcenverantwortung. Dies sind allerdings nur verwaltungsintern wirkende Maßnahmen.

Dagegen ergab sich ein Defizit an Modernisierungsaktivitäten, die die Neudefinition der Politik sowie das veränderte Verhältnis von Politik und Verwaltung zum Inhalt haben. Auch wurden die kommunalen Mandatsträger nicht bzw. nur in geringem Maß in den Modernisierungsprozess eingebunden.

Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die Schnittstelle von der Verwaltung zur Politik zunächst stark vernachlässigt wurde. Erst Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts ist eine zunehmende Thematisierung festzustellen.²⁹ Allgemein ist festzustellen, dass die Verwaltungsmodernisierung bisher vielmehr um die Politik herum gebaut wurde und erst langsam das Interesse einzelner Politiker findet.³⁰ Diese Schnittstelle zu vernachlässigen könnte sich langfristig als Sollbruchstelle des Reformprozesses erweisen. Es besteht die Gefahr des Leerlaufes an einem entscheidenden Punkt, weil das eigentliche Wirkungsfeld (Politik, Bürger) fehlt.³¹

Nach Jahren der Binnenmodernisierung innerhalb der Verwaltung sind viele Kommunen jetzt an einem kritischen Punkt angekommen.

Es ist davon auszugehen, dass ohne die Einbeziehung der politischen Ebene die Binnenreform der Verwaltung nur Stückwerk sein und einen Gesamterfolg der Modernisierung verhindern wird.

Ob dies eintreten wird, hängt nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung der neuen Rolle der Politik und der Definition der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung ab.

1.1 Fragestellung
Die Modernisierung scheint, wie dargestellt, trotz einiger positiver Ansätze und Entwicklungen, noch nicht zu einem „selbst tragenden und nachhaltig wirksamen Prozess“ geworden zu sein.³²

[...]

1 Nach Max Weber. Für Weber garantiert die Bürokratie vor dem Hintergrund absolutistischer Willkürherrschaft formale Gleichheit durch Legalität und gewährleistet so als Idealtypus die Rationalität staatlicher Rechtsausübung durch Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit.

2 Die KGSt wurde am 1. Juni 1949 gegründet als „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ mit Sitz in Köln.

3 Vgl. Banner 1991.

4 KGSt 1992.

5 Unter dem NPM versteht man „ein Bündel verwaltungsspezifischer Reformstrategien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet werden“, so Wollmann 1996.

6 Vgl. Banner, in: VOP, Heft 1/1994, S. 5.

7 Vgl. KGSt-Bericht 5/1993.

8 Vgl. Naschold, in: KGSt-Sonderinfo, Nr. 1/1997, S. 1.

9 Ebenda, S. 2.

10 Reichard 1997, S. 50

11 So Reichard 1993, S. 3-24.

12 Reichard 1999, S. 117ff.

13 Klages 1997, S. 132ff.

14 So auch Umfragen der KGSt von 1997 und des DST von 2001 sowie Auswertung der eigenen Befragung in der Anlage.

15 Vgl. Schedler/Proeller 2003.

16 Reinermann 2000, S. 5.

17 Vgl. KGSt 1992.

18 KGSt 1996, Bericht Nr. 10, S. 13.

19 Vgl. Banner 1991, KGSt-Bericht 12/1991, S. 6ff.

20 Man unterscheidet in bis zu fünf Verwaltungsebenen: Bund, Länder, Regierungsbezirke, Landkreise oder kreisfreie Städte sowie kreisangehörige Städte und Gemeinden.

21 Zur besseren Lesbarkeit wird auf die geschlechtsneutrale Formulierung im weiteren Verlauf der Arbeit verzichtet.

22 KGSt 1996, Politikerhandbuch, S. 5.

23 KGSt 1996, aaO.

24 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform 2000.

25 Mitgliederbefragung der KGSt 1997.

26 Vgl. Reichard 1997, S. 54.

27 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsreform, aaO.

28 Bspw. dem Hessischen Verwaltungsschulverband.

29 KGSt-Bericht 10/1996, Hill 1996b.

30 Vgl. Kißler/Bogumil 1997, S. 135.

31 Vgl. Klages 1998, S. 53.

32 Reichard 1997, S. 70.