Diplomarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades
Diplom - Kauffrau (FH)
im hochschulübergreifenden Studiengang
„Öffentliches Dienstleistungsmanagement (Public Management)“
der Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin und der
Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin

Betriebskosten in Kindertagesstätten –
Effizienzanalyse zur öffentlichen und freien Trägerschaft

vorgelegt von:

Franziska Lenz

21. August 2003

Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS  ... II

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ... III

ABBILDUNGSVERZEICHNIS ... IV

ZUSAMMENFASSUNG ... 1

1. EINLEITUNG ... 2
1.1 AUSGANGSLAGE ... 2
1.2 ZIELDEFINITION ... 3
1.3 RAHMENBEDINGUNGEN ... 3

2. THEORETISCHE GRUNDLAGEN ... 4
2.1 KONTINUITÄT UND WANDEL IM KINDERTAGESSTÄTTENGESETZ ... 4
2.2 TRÄGERSTRUKTUREN IM KINDER- UND JUGENDHILFESYSTEM ... 10

3. KOSTENRECHNUNG ... 15
3.1 BETRIEBSKOSTENSYSTEMATIK IN KINDERTAGESSTÄTTEN ... 15
3.1.1 Definition und Abgrenzung der Betriebskosten ... 15
3.1.2 Gliederung nach Betriebskostenbereichen ... 16
3.2 BETRIEBSKOSTENANALYSE DER RANGSDORFER KITAS ... 21
3.3 VERGLEICH DER BETRIEBSKOSTEN UNTERSCHIEDLICHER KITAS ... 26

4. ANALYSE VON EINSPARPOTENTIALEN  ... 29
4.1 KOMMUNALE STEUERUNGSINSTRUMENTE FÜR KITAS FREIER TRÄGER ... 32
4.1.1 Finanzierungsstruktur der Kitas in freier Trägerschaft ... 32
4.1.2 Zuschüsse des Leistungsverpflichteten an den freien Träger ... 39
4.1.2.1 Personalkosten ... 39
4.1.2.2 Restfinanzierung ... 44
4.1.3 Eigenleistungen freier Träger ... 49
4.2 INSTRUMENTE ZUR STEUERUNG VON KITAS IM RAHMEN DES NSM ... 51

5. THESENARTIGE ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE ... 57

LITERATURVERZEICHNIS  ... 60

EHRENWÖRTLICHE ERKLÄRUNG GEMÄß § 13 ABSATZ 6 DPO/PUMA  ... 68

ANLAGENVERZEICHNIS  ... 69

Wenn der Wind des Wandels weht,
bauen einige Mauern,
andere Windmühlen.

Chinesisches Sprichwort

Abkürzungsverzeichnis
AfA Absetzung für Abnutzung
BAT-O Bundesangestelltentarifvertrag-Ost
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BGF Bruttogeschossfläche
BKB Betriebskostenbereich
BKNV Betriebskosten- und Nachweisverordnung
BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
bzw. beziehungsweise
etc. et cetera
f. folgende
ff. fortfolgende
GEW Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft
GF Grundstücksfläche
HGB Handelsgesetzbuch
i.V.m. in Verbindung mit
KAG Kommunalabgabengesetz
Kita Kindertagesstätte
KitaBKNV Kindertagesstätten-Betriebskosten- und Nachweisverordnung
KitaFR Kindertagesstätten-Finanzierungsrichtlinie
KitaG Kindertagesstättengesetz
KitaPersV Kindertagesstätten-Personalverordnung
KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz
MBJS Ministerium für Bildung, Jugend und Sport
Nr. Nummer
NSM Neues Steuerungsmodell
SGB VIII Achtes Buch des Sozialgesetzbuches
STGB Städte- und Gemeindebund
VV KAG Verwaltungsvorschrift zum Kommunalabgabengesetz

Abbildungsverzeichnis
Abb. 2-1: Die Kindertagesstätten-Trägerstruktur im gesamtdeutschen Vergleich im Jahr 1994 ... Seite 13
Abb. 2-2: Entwicklung der freien Kindertagesstätten-Trägerschaften im Land Brandenburg von 1994 bis 2001 ... Seite 13
Abb. 2-3: Entwicklung der Geburtenanzahl im Land Brandenburg im Zeitverlauf von 1980 bis 2001 ... Seite 14
Abb. 3-1: Kostenartenstruktur der Rangsdorfer Kindertagesstätten imJahr 2002 ... Seite 21
Abb. 3-2: Gliederung der gesamten Betriebskosten der Rangsdorfer Kindertagesstätten in Betriebskostenbereiche ... Seite 23
Abb. 3-3: Finanzierungsstruktur der Rangsdorfer Kindertagesstätten im Jahr 2002 ... Seite 24
Abb. 3-4: Finanzierungsanteile der Kindertagesstätten im Land Brandenburg im Jahr 1999 ... Seite 25
Abb. 3-5: Vergleich der Kosten- und Erlöse der Rangsdorfer Kindertagesstätten im Jahr 2002 ... Seite 27
Abb. 3-6: Finanzierungsanteile der Gemeinde Rangsdorf an der Gesamtfinanzierung der einzelnen Kindertagesstätten 2002 ... Seite 28
Abb. 4-1: Finanzierungsstruktur der Kindertagesstätten in freier Trägerschaftin der Landeshauptstadt Potsdam ... Seite 33
Abb. 4-2: Kinderzahlenstatistik der Rangsdorfer Kindertagesstätte„Spatzennest“ im Zeitraum Januar bis Mai 2003 ... Seite 41
Abb. 4-3: Steuerung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und traditionelle Steuerung im Vergleich ... Seite 52
Abb. 4-4: Reformmaßnahmen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells im Kindertagesstättenbereich ... Seite 53
Abb. 4-5: Auswertung des prozentualen Einsatzes der einzelnen Reforminstrumente des NSM in den Kitas ... Seite 54

Zusammenfassung

Die Anforderungen und Rhythmen der Arbeitswelt sowie die Lebensmuster und Konstellationen von Familien werden vielfältiger. Leistungsverpflichtete und Träger vor Ort sehen sich zunehmend differenzierter werdenden Elternwünschen nach flexiblen und passgenauen Angeboten der Kindertagesbetreuung gegenüber. Diese Entwicklungen finden ihre Entsprechung in den Zielsetzungen und der Öffnung des Kindertagesstättengesetzes, wonach die Kindertagesbetreuung die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu gewährleisten und dem Wohl und der Entwicklung der Kinder zu dienen hat. Die Gemeinde oder das Amt ist verpflichtet, „für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in Tageseinrichtungen, Tagespflege oder anderer geeigneter Form zu sorgen“. Ein Abriss aktueller Entwicklungen im Kindertagesstättengesetz veranschaulicht das Bemühen der Legislative, die gesetzliche Grundlage der Kinderbetreuung stets an die sich im Zeitablauf verändernden Rahmenbedingungen anzugleichen. Zumeist geht dies mit Einschränkungen des Leistungsanspruchs einher, was nicht zuletzt in der fortwährenden Verknappung finanzieller Mittel seine Ursache findet.

Entsprechend des zunehmend notwendigen Anpassungsprozesses an die Unterschiedlichkeit und Vielfalt der Lebensverhältnisse, wird auch von Institutionen der Kindertagesbetreuung Flexibilität in der Organisation und Neuorientierung in der pädagogischinhaltlichen Arbeit erwartet. Gleichzeitig wächst auf allen Ebenen der Druck, vorhandene Ressourcen möglichst optimal einzusetzen und deren sinnvollen und effektiven Einsatz nachweisen zu können. Hierfür bietet die vorliegende Diplomarbeit mit einer detaillierte Kostenrechnung die Grundlage und ermöglicht weiterführend eine präzise Analyse von Einsparpotentialen. Die im Anschluss dargestellten Instrumente zur Steuerung einer wirtschaftlichen und sparsamen Betriebsführung im Zuge der Übertragung kommunaler Kindertagesstätten auf freie Träger, eröffnet zudem Chancen für die Realisierung der Einsparpotentiale. Unabhängig von einem Trägerwechsel bildet jedoch die Einführung von im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells entwickelter betriebswirtschaftlicher Instrumente die Basis für ein effizientes Verwaltungshandeln. Anhand der Resultate empirischer Erhebungen, werden Möglichkeit und Zweckmäßigkeit ihres Einsatzes in der Verwaltung von Kindertagesstätten aufgezeigt.

1. Einleitung

1.1 Ausgangslage

Die Kindertagesbetreuung ist in einem entscheidenden Umbruch begriffen. Bedarfsorientierung, Qualität und finanzielle Realisierbarkeit sind, besonders im Land Brandenburg als Folge der Novellierung des Kindertagesstättengesetzes (KitaG), gegenwärtig wichtige Aspekte der Gestaltung. Die Stärkung der Wahlmöglichkeiten der Eltern und die kommunale Verantwortung für diesen Bereich legen die Entwicklung differenzierter Angebote nahe.¹ Viele Gemeinden überlegen erneut, ob sie ihre Trägerschaft für die Kindertageseinrichtungen² (Kitas) beibehalten sollen oder freie Träger eine bessere Alternative darstellen.

Im August 2001 beschloss auch die Gemeinde Rangsdorf, vornehmlich die finanziellen Aspekte einer Übernahme ihrer Kitas durch freie Träger mit Hilfe der Verwaltung zu untersuchen. Ausgangspunkt war die problematische Haushaltslage, Kritik an der inhaltlichen Arbeit der Kitas gab es nicht. Im Dezember 2002 sprachen sich die Gemeindevertreter Rangsdorfs mehrheitlich gegen eine Übertragung der Kitas auf freie Träger aus. Nur wenige Zeit danach bot ein, der Gemeinde bisher unbekannter, freier Träger die Übernahme der Kitas inklusive der Grundstücke und Gebäude an. Dieser Aspekt begründet eine erneute Überprüfung eventueller Einsparpotentiale hinsichtlich des Verwaltungsaufwands³ sowie in Bezug auf die anfallenden Betriebs- und Erhaltungskosten im Rahmen vorliegender Diplomarbeit.

Von erheblichen Einsparungen durch einen Trägerwechsel geht das Bildungsministerium des Landes Brandenburg aus. Wie Ministeriumssprecher Martin Gorholt ausführte, „müssen die Kitas aus kommunaler in freie Trägerschaft überführt werden“⁴. Derzeit gebe es nur etwa 25 000 private, aber rund 100 000 kommunale Kita-Plätze im Land Brandenburg – zu viele, findet Gorholt. In Sachsen seien fast 50 Prozent der Kitas in privater Hand, in den alten Bundesländern sogar 80 bis 90 Prozent. Würden die Kommunen die Hälfte der insgesamt 125 000 Kita-Plätze an freie Träger abgeben, könnten sie rund 8 Millionen Euro pro Jahr einsparen. „Die Plätze bei freien Anbietern sind etwa fünf Prozent günstiger als bei öffentlichen.“⁵ Gründe dafür seien, dass sie teilweise auf Spenden zurückgreifen könnten und ihre Mitarbeiter nicht nach Tarifen des öffentlichen Dienstes bezahlten.

1.2 Zieldefinition

Die auf der Grundlage detaillierter Kostenrechnungen und gründlicher Recherchen basierenden Ergebnisse dieser Diplomarbeit verfolgen das Ziel, die Gemeindevertreter der Gemeinde Rangsdorf bei ihrer Meinungsfindung hinsichtlich der bevorstehenden Beschlussfassung zum Thema der Übertragung der kommunalen Kita-Trägerschaften zu unterstützen. Insbesondere wird mit dieser Arbeit eine Bereicherung der fachlichen Diskussion sowie ihre Nutzung als Entscheidungsgrundlage bezweckt. Die Anfertigung der Kostenrechnungen soll zusätzlich dazu dienen, die tatsächlich anfallenden Kosten für den Betrieb einer Kita zu veranschaulichen und dem Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells den Boden zu bereiten.

1.3 Rahmenbedingungen

Untersucht werden die Betriebskosten des Jahres 2002 der vier Kindertagesstätten der Gemeinde Rangsdorf, die sich gegenwärtig in kommunaler Trägerschaft befinden: Das „Waldhaus“, „Gartenhäuschen“, „Spatzennest“ und der Hort „Räuberhöhle“.

• Die den Kostenrechnungen⁶ zugrunde liegenden Daten basieren auf
• der Haushaltsrechnung des Jahres 2002 der Gemeinde Rangsdorf,
• den Werten der Feuerversicherungen für Gebäude und deren Inhalte

sowie vornehmlich auf folgenden rechtlichen Bestimmungen:

• Gemeindehaushaltsverordnung Brandenburg (GemHVO Bbg)
• Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG),
• Kindertagesstättengesetz (KitaG) Brandenburg,
• Kindertagesstätten-Betriebskosten- und Nachweisverordnung (KitaBKNV),
• Kindertagesstätten-Personalverordnung (KitaPersV),
• Kommunalabgabengesetz (KAG),
• Sozialgesetzbuch (SGBVIII) -Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG)-.

[....]

1 vgl. Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg (MBJS): Unternehmen Kindertagesstätte, Seite 7

2 Die im Folgenden verwendeten Begriffe „Kindertagesstätte“ (bzw. kurz: „Kita“) sowie „Kindertageseinrichtung“ umfassen Kinderkrippen (Geburt bis 3 Jahre), Kindergärten (3 Jahre bis zur Einschulung) und Hortangebote für Kinder bis zur Vollendung ihres Grundschulalters.

3 Märkische Allgemeine Zeitung (MAZ): „Thema freie Kita-Träger neu aufgerollt“ vom 21. Januar 2003

4 MAZ: „Kita-Rechenspiele“ in Zossener Rundschau vom 5. Mai 2003

5 vgl. MAZ: „Kita-Rechenspiele“ in Zossener Rundschau vom 5. Mai 2003

6 Die Kostenrechnungen, nähere Erläuterungen zu ihrer Erstellung, die graphischen Auswertungen sowie Vergleichsanalysen der Kitas sind als Anlagen 7 bis 11 der Diplomarbeit beigefügt.