FÜHREN MIT LEISTUNGSAUFTRAG UND GLOBALBUDGET -
KONTRAKTMANAGEMENT IN DEN ÖFFENTLICHEN VERWALTUNGEN
DER LÄNDER ÖSTERREICH, DEUTSCHLAND, SCHWEIZ 
- EIN VERGLEICH

DIPLOMARBEIT

ZUR ERLANGUNG DES AKADEMISCHEN GRADES EINES MAGISTERS
DER SOZIAL- UND WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFTEN
INSTITUT FÜR UNTERNEHMENSFÜHRUNG/
ZENTRUM FÜR VERWALTUNGSMANAGEMENT
SOZIAL- UND WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFTLICHE FAKULTÄT
DER LEOPOLD- FRANZENS- UNIVERSITÄT INNSBRUCK

VON

INGO RÄDLER

September 2003

INHALTSVERZEICHNIS

1. VORWORT ... 1

2. EINFÜHRUNG ZUR REGIERUNGS- UND VERWALTUNGSREFORM ... 3
2.1 Warum bedarf es einer Regierungs- und Verwaltungsreform ... 3
2.2 Der Staat als notwendige Institution ... 4
2.3 Auswegmöglichkeiten aus der Krise  ... 5

3. EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK ... 7
3.1 Instrumente des NPM  ... 8
3.2 Das Kontraktmanagement als wichtiger Baustein im Verwaltungsreformprozess  ... 9
3.2.1 Begriff des Kontraktmanagements  ... 9
3.2.2 Grundelemente des Kontraktmanagements  ... 11
3.2.3 Ziele und Wirkungsweise des Kontraktmanagements  ... 19

4. KONTRAKTMANAGEMENT ALS STEUERUNGSALTERNATIVE FÜR POLITIK UND VERWALTUNG ... 22
4.1 Die Defizite der Inputsteuerung im Bürokratiemodell ... 23
4.2 Kontraktmanagement als politisches Steuerungsmittel ... 26
4.3 Leistungsauftrag und Globalbudget im Kontraktmanagement ... 27
4.3.1 Was ist ein Leistungsauftrag?  ... 27
4.3.2 Was ist ein Globalbudget?  ... 28
4.4 Kontraktmanagement als alternatives Steuerungsmodell ... 30
4.4.1 Das Grundprinzip  ... 30
4.4.2 Implikationen für das neue Verwaltungsmanagement  ... 31
4.4.3 Kontraktarten ... 33
4.4.4 Inhalte von Kontrakten  ... 34
4.4.5 Organisationsstruktur  ... 35
4.5 Der Budgetkreislauf im Kontraktmanagement (Steuerungsprozess)  ... 41
4.5.1 Budgetentwurf  ... 41
4.5.2 Beratung und Verabschiedung  ... 43
4.5.3 Vollzug  ... 44
4.5.4 Kontrolle und Entlastung (Zielerreichungskontrolle)  ... 45
4.6 Die Bedingungen für ein erfolgreiches Umsetzen des Kontraktmanagements  ... 46
4.6.1 Rechtliche Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Steuerung über Zielvereinbarungen und Globalbudget  ... 47
4.6.2 Organisatorische Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Steuerung über Zielvereinbarungen und Globalbudget  ... 50
4.7 Probleme bei der Einführung von Kontraktmanagement  ... 52
4.7.1 Was Kontraktmanagement nicht leisten kann  ... 53
4.7.2 Typische Schwierigkeiten bei der Einführung des Kontraktmanagement  ... 54
4.7.3 Einführungsstrategie ... 58
4.7.4 Chancen und Risiken bei der Einführung von Kontraktmanagement  ... 60

5. STAATENVERGLEICH  ... 62
5.1 Vorwort zum Vergleich ... 62
5.2 Österreich  ... 63
5.2.1 Staatsaufbau ... 63
5.2.2 Überblick über die bisherigen Reformbestrebungen  ... 64
5.2.3 Reformen in den Gebietskörperschaften  ... 65
5.2.4 Evaluation der Reformtätigkeit  ... 72
5.3 Deutschland  ... 76
5.3.1 Staatsaufbau ... 76
5.3.2 Überblick über die bisherigen Reformbestrebungen  ... 77
5.3.3 Reformen in den Gebietskörperschaften  ... 79
5.3.4 Evaluation der Reformtätigkeit  ... 91
5.4 Schweiz ... 97
5.4.1 Staatsaufbau ... 97
5.4.2 Überblick über die bisherigen Reformenbestrebungen  ... 98
5.4.3 Reformen in den Gebietskörperschaften  ... 99
5.4.4 Evaluation der Reformtätigkeit  ... 107
5.5 Erfolge des Kontraktmanagement  ... 110
5.5.1 Finanzielle Erfolge  ... 110
5.5.2 Personelle Erfolge/Organisationserfolge ... 112

6. ABSCHLIEßENDER TABELLARISCHER VERGLEICH  ... 115
6.1 Rahmenbedingungen und Kriterien für den Vergleich ... 115
6.2 Bundesstaatliche Ebene  ... 115
6.3 Länderebene  ... 118
6.4 Gemeindeebene  ... 120
6.5 Auswertung der Ergebnisse ... 122

7. ZUSAMMENFASSUNG UND PERSÖNLICHER EINDRUCK VOM THEMA ... 124

8. QUELLENVERZEICHNIS ... V
8.1 Abbildungsverzeichnis  ... V
8.2 Literaturverzeichnis ... VI
8.2.1 Bücher ... VI
8.2.2 Aufsätze in Sammelwerken ... VIII
8.2.3 Zeitschriftenaufsätze ... IX
8.2.4 Internet ... IX

1. VORWORT

Die vorliegende Diplomarbeit befasst sich mit dem Thema Verwaltungsreform, spezieller gesagt, mit Kontraktmanagement und deren länderspezifischen Ausprägungen Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget oder Führen durch Zielvereinbarung. 
Im Kapitel zwei der Arbeit erfolgt eine generelle Einführung zur Notwendigkeit einer Verwaltungsreform. In diesem Kapitel soll der Stellenwert, den das Kontraktmanagement im Reformprozess einnimmt, erörtert werden.

Im dritten Kapitel soll das Konzept des New Public Management sowie dessen Instrumentarium genauer vorgestellt werden. Es wird dabei das Instrument des Kontraktmanagements herausgegriffen. Dessen Funktionsweise, Ziele und Wirkungsweise werden genauer untersucht und erklärt.

Im vierten Kapitel wird das Kontraktmanagement als neue Steuerungsalternative für Politik und Verwaltung diskutiert. Zur Sprache kommen das althergebrachte bürokratische System der Verwaltungsführung, dessen Nachteile sowie mögliche Alternativen. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird das Steuerungsmodell und dessen Ablauf genauer erörtert sowie eventuelle Probleme, Chancen und Risiken bei dessen Einführung. 
Das fünfte Kapitel soll Auskunft über die geschichtliche Entwicklung sowie den aktuellen Stand der Dinge im Verwaltungsentwicklungsprozess der Staaten Deutschland, Österreich und Schweiz Auskunft geben.

Es wird dabei auf die verschiedenen gebietskörperschaftlichen Ebenen der öffentlichen Verwaltungstätigkeit, vorzugsweise auf die staatliche Hoheits- und Leistungsverwaltung eingegangen. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird versucht, einen Vergleich und den Stand der Umsetzung bezüglich der Elemente, die im Kontraktmanagement vorausgesetzt werden, vorzunehmen und die nach Meinung des Autors wichtigsten Geschehnisse in der aktuellen Verwaltungsreform anhand von Beispielen der gebietskörperschaftlichen Ebenen in den drei Staaten genauer zu erläutern.

Im sechsten Kapitel werden die drei Staaten direkt miteinander in Bezug auf deren Implementierungsstand verglichen und ein abschließendes Fazit gezogen. Das siebente Kapitel gibt eine Zusammenfassung und den persönlichen Eindruck des Autors vom Themas wieder.

2. EINFÜHRUNG ZUR REGIERUNGS- UND VERWALTUNGSREFORM

2.1 Warum bedarf es einer Regierungs- und Verwaltungsreform

Die öffentliche Verwaltung ist der Ausführungsstab des Staates; durch sie wird der Staat erst handlungsfähig. Die Verwaltung vollzieht die politischen Entscheidungen, deren konkreter Inhalt durch Gesetze geregelt wird, und an die selbige gebunden ist. 
In der jüngsten Vergangenheit erwiesen sich die Instrumente und Verfahren der öffentlichen Verwaltung in bezug auf deren Leistungsfähigkeit als nicht mehr ausreichend.¹

Die grundlegende Veränderung der Gesellschaft zur Informations- und Kommunikationsgesellschaft sowie dem damit zusammenhängenden beschleunigten Wandel führte die traditionell geführte Verwaltung an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Mit der rasanten Entwicklung moderner Informationstechnologien in den letzten 15 Jahren erscheint das Dienstwegprinzip als überholt und zu langsam, um heutigen Ansprüchen gerecht zu werden. ²

Finanzielle Krisen in den meisten europäischen Ländern Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre, meist durch explodierende Staatshaushalte verursacht, galten als Anstoß bzw. Auslöser, die die Regierungen der einzelnen Länder zum Umdenken bewegten³. Die zahlreicher werdenden Probleme konnten mit einem Wachstum des Beamtenstabes nicht mehr hinreichend gelöst und schon gar nicht mehr finanziert werden. Weiters wurde erkannt, dass eine strikte Trennung von Politik und Verwaltung nicht vorhanden ist, sondern stets eine gewisse Vernetzung und gegenseitige Beeinflussung gegeben ist. Die Folge daraus war eine unklare Aufgabenverteilung. ⁴

Das Zusammenwachsen nationaler Märkte zu international oder gar global integrierten Wirtschaftsräumen führt zu verschärftem Konkurrenzdruck und fördert den Trend zuKonzentration und internationaler Arbeitsteilung. Der Staat und die öffentlichen Verwaltungen sind von diesen Veränderungen im Zusammenhang mit dem Standortwettbewerb betroffen. Schnelle Kommunalverwaltungen gelten heute als Wettbewerbsvorteil, langwierige Behördenwege als Nachteil. Umso wichtiger ist es die Verwaltung als Dienstleistungsunternehmen anzusehen.⁵

Die wachsende Unzufriedenheit der Bürger war ebenfalls bzw. ist immer noch ein Grund die Art des Verwaltungshandelns zu überdenken. Demokratische Verwaltungen haben sich bisher zu wenig an den Bürgern, sprich ihren Kunden orientiert, die ja schließlich den Staatsdienst mit ihren entrichteten Steuern bezahlen.⁶

2.2 Der Staat als notwendige Institution

Der Staat als Dienstleister stellt eine unerlässliche Institution unserer Gesellschaft dar. Er nimmt zahlreiche Funktionen wahr, erstellt viele Güter und Dienstleistungen, die in unserer Gesellschaft bereits als selbstverständlich wahrgenommen werden. 
Der Grund für staatliches Handeln lässt sich aus individuellen Interessen und institutionellen Beschränkungen ableiten. Nicht alle Güter und Dienstleistungen, die unsere Gesellschaft benötigt, werden auf Märkten gehandelt (z.B. Landesverteidigung oder Infrastruktur). Für viele Güter und Dienste besteht deshalb ein kollektivistisches Interesse, das nur durch eine übergeordnete Instanz oder Institution, den Staat oder eine seiner Parafisken, wahrgenommen werden kann.⁷

Die Notwendigkeit staatlichen Handelns steht also außer Frage, lediglich die Art und Weise wie der Staat bei der Erstellung seiner Leistungen agieren soll, geriet im Laufe der letzten zwei, drei Jahrzehnte immer mehr ins Kreuzfeuer der Kritik der Öffentlichkeit. Stetig wachsende Staatsaufgaben und somit auch Staatsausgaben, die ein beträchtliches Wachstum der Bürokratie bewirkten, stellten die Regierungen der industrialisierten Welt vor immer größere budgetäre Probleme, die vermehrt in teils stark unausgeglichenen Staatshaushalten mündeten.

Ein weiterer Grund für ein Umdenken bei der Finanzierung des öffentlichen Sektors war die wachsende Unzufriedenheit der Bürger und der Wirtschaft über die hohe Steuerquote und die dafür im Gegenzug erbrachten Leistungen des Staates.

In Anbetracht dieser immer prekärer werdenden Lage entwickelten sich die Ideen des New Public Management (NPM, vorwiegend im englischen Sprachraum) mit seinen verschiedenen Modellen wie dem Neuen Steuerungsmodell (NSM, in Anlehnung an die Fallstudie Tilburg) oder auch der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV), das überwiegend in der Schweiz und Österreich Anwendung findet.

Die Idee, die all diesen Modellen zugrunde liegt, ist die Übertragung privatwirtschaftlicher Managementkonzepte in die öffentliche Verwaltung, um deren Effizienz und Effektivität und Bürgernähe zu steigern.⁸

2.3 Auswegmöglichkeiten aus der Krise

Aus den bereits erwähnten Unzulänglichkeiten stellt sich die Frage, wie die öffentliche Verwaltung die modernen Aufgaben des Staates zeitgemäß wahrnehmen und erfüllen kann, ohne dabei grundlegende Legitimationsprinzipien wie das Demokratieprinzip und die Rechtsstaatlichkeit zu verletzen⁹. Eine Möglichkeit besteht im Modell des Gewährleistungsstaates:

In der Konzeption des Gewährleistungsstaates wird der Entscheid über die Aufgabenbreite und die ideologische Ausgestaltung des Staates entkoppelt von Fragen der Gestaltung des öffentlichen Service und der Aufgabenwahrnehmung gesehen. Die Aufgabenbreite wird durch die politischen Instanzen in demokratischen Verfahren festgelegt. Bei der Aufgabenerfüllung trägt der Staat in allen öffentlichen Aufgabenbereichen die Gewährleistungsverantwortung, erbringt aber lediglich sog. Kernaufgaben selbst¹⁰.

[....]

1 Budäus, D.: (1995), S.11ff

2 Vgl. Blechinger, G.: (2002), S.22

3 Buschor, E.: (1996), S.40

4 Hughes, O.E.: (1998), S.44

5 Dumont du Voitel, R.: (1996), S.3

6 Couper, D.: (1992), S.141

7 Vgl. Blankart, C.B.: (1994), S.40f

8 Schedler, K.; Proeller, I. : (2000), S.31

9 ebenda, S.31

10 ebenda, S.35