Universität Leipzig
Institut für Politikwissenschaft
Proseminar: Politik und Administration
3.FS

Ist die EU reformierbar? Eine Systemanalyse des
Politikentwicklungsprozesses einer Regierungskonferenz
und drei Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten als
Antwort auf die europäische Integration

von: Ronny Kittler

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 3

2. Der Prozeß der Politikentwicklung einer Regierungskonferenz 4

2.1. Die Input–Dimension 5

2.1.1. Die Mitgliedstaaten 5
2.1.2. Die europäische Verwaltung 7
2.1.3. „pressure groups“ und die Öffentliche Meinung 8
2.1.4. Experten 9

2.2. Die Konversion–Umwandlung von Inputs zu Outputs 9

2.2.1 Ein Modell des politischen Entscheidungsprozesses und Typen von Entscheidungen 10

2.3. Die Output-Dimension 11

2.3.1. Von Entscheidungen zu Programmen 11
2.3.2. Die Rückkopplung anhand eines Beispiels erklärt 13

3. Drei mögliche Handlungsstrategien für Mitgliedstaaten 14

3.1. Pace–Setting 14
3.2. Foot–Dragging 15
3.3. Fence-Sitting 16

4. Zusammenfassung 17

5. Bibliographie 20

1. Einleitung

Die Regierungskonferenz im Jahr 2000 sollte, durch die Revision des Vertages von Amsterdam, zu einer reformierten Europäischen Union führen, die auf die kommenden Herausforderungen der Osterweiterung und der fortschreitenden Vertiefung, der bereits bestehenden Integration, besser reagieren könnte. Doch anstelle einer gelungenen Reform spiegelt der Vertrag von Nizza den 1992 beginnenden, sukzessiven Reformstau innerhalb der EU Institutionen wieder. Die Reformunfähigkeit der EU resultiert, meiner Meinung nach, aus fest verankerten Politikentwicklungsprozessen und Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten, die es kaum ermöglichen, grundlegende Vertragsrevisionen durchzuführen. Die dadurch induzierte Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners, macht notwendige Anpassungen des Institutionengefüges und der Entscheidungsmechanismen kaum oder nur langsam möglich. Das Verständnis der Entstehung und Beständigkeit dieser Prozesse und Strategien erfordert eine Analyse der Auswirkungen europäischer Integration auf zwei Ebenen. Auf der ersten Ebene, der sogenannten „bottom up“ Dimension, versuchen verschiedene nationale und transnationale Akteure ihre Interessen auf die Agenda der Regierungskonferenz zu setzen. Die Regierungskonferenz wandelt diese gelieferten Inputs mit Hilfe von bestimmten Entscheidungsprozessen und -typen in Outputs um. Diese Outputs sind die gemeinsamen Normen, Regeln und Verfahren, die das institutionelle Erscheinungsbild der EU definieren und deren Politikprogramme bestimmen (EGV und EUV). Auf der zweiten Ebene, der „top down“ Dimension, haben diese primärrechtlich bestimmten Politikprogramme weitreichende sekundärrechtliche Auswirkungen (Richtlinien, Verordnungen etc.) auf nationalstaatliche Polity, Politics und Policy1.

Zuerst möchte ich die zwei Ebenen systemanalytisch als Politikentwicklungsprozeß darstellen. Die Betrachtung differenziert den Prozeß der Politikentwicklung in drei Dimensionen: Input-Konversion-Output. Anschließend möchte ich zeigen, daß die Mitgliedsstaaten spezielle Handlungsstrategien entwickelt haben, um die Rückkopplungseffekte der Outputs auf ihr System kostenminimal und gewinnmaximal zu gestalten. Die Analyse der Handlungsstrategien wird mich zu dem Schluß führen, daß eine grundlegende Reform der EU nicht zu erwarten ist. Das geschaffene europäische institutionelle Gefüge wird kaum über den gegenwärtigen status quo hinaus weiterentwickelt, sondern stellt nur noch den ordnungspolitischen Rahmen dar, welcher vertiefte Integration und verstärkte Zusammenarbeit zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten ermöglicht.

2. Der Politikentwicklungsprozeß einer Regierungskonferenz

Ich gehe in der folgenden Argumentation davon aus, daß eine Regierungskonferenz ein offenes System darstellt. Dieses System tritt auf zwei Ebenen mit seiner Umwelt in Kontakt. Die „bottom up“ Dimension beschreibt den Vorgang, in dem verschiedene Akteure versuchen, das System zu beeinflussen. Diese Inputs basieren auf Mitbestimmungsrechten und Mitgestaltungs- wünschen der nationalstaatlichen und transnationalen Akteure. Der Vorgang der „top down“ Dimension wirkt genau entgegengesetzt. Die vom System produzierten Outputs schränken die Autonomie und Souveränität der Mitgliedsstaaten ein und haben Auswirkungen auf die Handlungssphären nationaler und transnationaler Akteure.

Schaubild 1: Das System einer Regierungskonferenz (nach Alemann et al. 1995:86) [Abbildung in der Downloaddatei vorhanden] Wie im Schaubild 1 deutlich wird, erscheint die Regierungskonferenz als eine „black box“2, in der sich die Umwandlung der Inputs zu Outputs vollzieht. Im Anschluß soll erläutert werden, von welchen Akteuren Inputs produziert werden und welche Arten von Outputs das System generiert. Schließlich möchte ich die „black box“ mit den Fragen erhellen: Welche Entscheidungsmechanismen führen zur Umwandlung der Inputs zu Outputs und welche Typen von Entscheidungen werden getroffen? Die Bedeutung der Rückkopplungseffekte als Antwort darauf entwickelte Handlungsstrategien der Mitgliedsstaaten werden unter Punkt Drei der Arbeit behandelt

2.1. Die Input–Dimension

Der Prozeß der Politikentwicklung bei einer Regierungskonferenz wird durch das bereits bestehende institutionelle Gefüge der EU vorbestimmt. Jedoch entscheiden die Mitgliedstaaten, ihren Themenpräferenzen und Handlungsressourcen entsprechend, welche Institutionen, Verfahren und Politiken zu entwickeln sind. Demnach können die Mitgliedstaaten über die Input–Dimension aktiv Polity, Politics und Policy der EU, die Output–Dimension, gestalten. Neben den politischen Eliten der Nationalstaaten produzieren weitere Akteure relevante Inputs. Als eine zweite Gruppe von Akteuren möchte ich, den demokratisch und pluralistisch organisierten europäischen Staatsformen geschuldet, die „pressure groups“ und die Öffentliche Meinung hinzufügen. Einen dritten Akteur lokalisiere ich auf der supranationalen Ebene–die europäische Verwaltung. Alle genannten Akteure müssen Informationen sammeln, verarbeiten und veröffentlichen, um die Chance auf eine starke Beeinflussung der Input–Dimension zu erhöhen. Dieser Informationsprozeß kann nur unter Einbezug eines vierten Akteurs, den Experten, bewältigt werden. Zusammenfassend lassen sich folgende vier Gruppen von Akteuren definieren: (1) die Mitgliedstaaten, (2) die europäische Verwaltung, (3) „pressure groups“ und die Öffentliche Meinung sowie (4) Individuen, die als Experten in der Politikberatung tätig sind (nach Alemann et al. 1995:103).

2.1.1. Die Mitgliedsstaaten

[...]

1 Als Polity werden die institutionelle Ordnung und Handlungsstrukuren für Akteure auf nationaler oder internationaler Ebene bezeichnet. Der Begriff Politics umreißt das Feld des gesamten Politikentwicklungsprozeß. Mit Policy werden bestimmte Politikbereiche beschrieben.

2 Als black box bezeichnet man ein System, dessen interne Institutionen und Verfahren zunächst nicht bekannt sind.

3 Als „pressure groups“ möchte ich nationale und ggf. transnationale organisierte Interessenvertreter aus Wirtschaft und Gesellschaft definieren.