UNIVERSITÄT HAMBURG
Fachbereich Sozialwissenschaften,
Institut für Politische Wissenschaft,
Teilbereich Regierungslehre.

Titel der Arbeit:

Demokratisches Europa?
Politikwissenschaftliche Ansätze zur Überwindung des
Demokratiedefizits der EU und ihre Realisierungschancen

Wissenschaftliche Halbjahresarbeit
zur Erlangung des Grades eines
Diplom-Politologen

Eingereicht von: Tim Farin

Prüfer: Prof. Dr. M. T. Greven
Mitgutachter: Dr. U. Willems

Hamburg, den 14. Dezember 2000.

Inhaltsverzeichnis:

1 Einleitung: Europas unselbstverständliche Demokratie ... 3

2 Politik, Europäisierung und Demokratie ... 6

3 Die Demokratiedefizite der Europäischen Union - Ein Mehrebenensystem mit vielen Defiziten ... 11
3.1 Ungenügende demokratische Legitimation durch Mitgliedsstaaten (internationale Dimension) ... 12
3.2 Direkte Legitimation der EU-Organe (supranationale Dimension) ... 18
3.3 Undurchsichtige Komitologie und europäische Technokratie (infranationale Dimension) ... 23
3.4 Die strukturellen Defizite europäischer Demokratie ... 25
3.5 Entwertung der nationalstaatlichen Demokratie ... 28

4 Die neuartige Herausforderung der europäischen Demokratiedefizite ... 31
4.1 EU als internationale Organisation? ... 31
4.2 EU als Regimebündel? ... 31
4.3 EU als Konföderation? ... 32
4.4 EU als föderativer Staat? ... 33
4.5 Die EU als Mehrebenen-Politiksystem sui generis ... 33
4.5.1 Ablehnung eines europäischen Mehrheits-Parlamentarismus ... 38
4.5.2 Ablehnung des Rückzugs auf nationale Autonomie ... 40

5 Aktuelle Reformansätze der Politikwissenschaft ... 42
5.1 Reformbeiträge im Rahmen repräsentativer Demokratie ... 46
5.1.1 Ansatzpunkt gouvernementale Repräsentation ... 46
5.1.2 Ansatzpunkt parlamentarische Repräsentation ... 50
5.1.3 Ansatzpunkt assoziative Repräsentation ... 60
5.2 Reformansätze im Rahmen direkter Demokratie ... 68
5.2.1 Europaweite Volksentscheide ... 68
5.2.2 Indirekte europäische Volksinitiative ... 72
5.2.3 Freiwillige Referenden ... 73
5.2.4 Zwingendes Referendum ... 74
5.2.5 Direktdemokratische Vetos ... 77
5.2.6 Direktwahl der Kommission ... 81
5.2.7 Abwahlpetition ... 83
5.3 Reformansätze im Bereich bürgerlicher Rechte ... 85
5.4 Konstitutionalisierung zur Demokratisierung ... 89

6 Realisierungschancen demokratischer Reformansätze ... 92

7 Fazit und Ausblick: Nach Nizza bleibt die Skepsis ... 111

Literaturverzeichnis ... 115

1 Einleitung: Europas unselbstverständliche Demokratie

Die EU muss also die Defizite nationalstaatlicher Politik auffangen. Sie muss noch stärker (demokratisch) politisiert werden. Allenfalls der EU kann es gelingen, entfesselte Marktmacht zu domestizieren und Solidarität zu organisieren. Die Demokratie braucht Europa - weil nationale Politik das Selbstbestimmungsrecht der Bürgerinnen und Bürger nicht mehr gewährleisten kann.
- Heribert Prantl, Süddeutsche Zeitung vom 10.3.2000

Demokratie sei die Macht des Volkes über das Volk, so ist der einschlägigen Argumentation Giovanni Sartoris zu entnehmen (vgl. Sartori 1997: 40). Und Demokratie scheint nicht ersetzbar zu sein. Sie ist für die Machtausübung in unserer Zeit zum ersatzlosen Programm geworden. Alles muss "demokratisch" sein. Fast könnte man glauben, die Delegation von Macht und die Kontrolle ihrer Ausübung sei nun unter dem Postulat der Demokratie zu einer Selbstverständlichkeit avanciert. Fast könnte man den Fehler machen und sich im sicheren Reich der Volksherrschaft wähnen.
In der Bundesrepublik Deutschland wurden die politischen Entscheidungsträger demokratischen Prinzipien verpflichtet, nachdem die Episoden eines Kaisers von Gottes Gnaden oder eines Erlösers der krisengeschüttelten Volksmassen (Kershaw) durch den Tod von Millionen und allgemeines Elend zu einem gewissen "Sättigungsgrad" bezüglich unkontrollierter autokratischer Herrschaft geführt hatten. Eine westliche Demokratie wurde etabliert, zunehmend zeichnete sie sich als repräsentative aus (vgl. Hesse/Ellwein 1997: 129ff.). Das Grundgesetz sah allgemeine, freie, gleiche und geheime Wahlen vor, begründete die Gewaltenteilung, ordnete Entscheidungs-kompetenzen, garantierte Grundrechte und Freiheiten, etc.
Herrschaft in diesem politischen System wurde auf der Basis des Grundgesetzes nur unter der Kontrolle von Verfassungsorganen und unter stetiger Berücksichtigung der Volksvertreter, die aber über die Wahlen nach genannten Grundsätzen zu ihrem Amt kamen, ausgeübt - so dass die Macht vom Volk delegiert und die Rechenschaft der Herrschaft stets mit Bezug auf das Volk dargelegt wurde. In einem solchen System am Volke vorbei zu regieren, hätte bedeutet, die errungene Macht spätestens in den nächsten Wahlen aufs Spiel zu setzen.
Die Bundesrepublik befindet sich jedoch in keinem Vakuum: Sie hat sich mit vielen der umliegenden (auf ihre Weise ebenfalls demokratischen) Staaten zusammengetan, hat sich abgegrenzt von der anderen Seite des eisernen Vorhangs, der einst durch den europäischen Kontinent lief, und hat in diesem Geiste ein Projekt der Integration demokratischer Staaten mitbegründet. Die Dynamik dieses Projektes zog immer mehr der umliegenden Staaten an und band sie enger zusammen. Politische Entscheidungen und Herrschaft wurden zunehmend im Rahmen der Gemeinschaft, später der Europäischen Union, ausgeübt. Heute ist eine fruchtbare Regierungslehre der Bundesrepublik ohne Berücksichtigung der Union zwecklos, denn die Autonomie der Mitgliedsstaaten schwindet durch wachsende Europäisierung zusehends.

Die vorliegende Arbeit setzt an diesem Punkte an: Die Europäisierung der öffentlichen Aufgaben, die politische Integration (im Sog des gemeinsamen europäischen Marktes) und der wachsende Einfluss "Brüssels" auf jeden einzelnen Bürger von Cork, Schwedt, Palermo, Växjö oder Salamanca bedeutet für die Frage nach demokratischer Wahl und Kontrolle von Herrschaft ein Problem (Kapitel 2: Politik, Europäisierung und Demokratie). Wenn immer mehr Entscheidungen außerhalb des nationalen Rahmens getroffen werden, in ihm jedoch trotzdem gültig sind, muss die Frage nach der demokratischen Legitimität der Entscheidungen fallen - wenn weiterhin gelten soll, dass die Demokratie als Herrschaftsmodus unersetzbar ist.
Entgegen der Auffassung, die in der Europäischen Union problemlos "eine doppelte demokratische Legitimation [...] und eine doppelte Legitimationsbasis" (Kluth 1995: 109) gewährleistet sieht und dafür sehr formale Gründe nennt, ist als Reaktion auf die stetige Ausweitung europäischer Kompetenzen die These vom Demokratiedefizit immer deutlicher zu vernehmen. Es stellt sich heraus, dass mannigfaltige Autoren der Politikwissenschaft derlei Mängel an der Demokratie in Zeiten der europäischen Integration anprangern - ohne allerdings auf die gleichen Probleme Bezug zu nehmen. Daher scheint es dem Autor angebracht, eine möglichst umfangreiche Übersicht über die Demokratiedefizit-Kritik verfügbar zu machen (Kapitel 3: Die Demokratiedefizite der Union). Die Defizite werden dabei in fünf Bezugsrahmen eingeteilt, um der Vielfältigkeit der Materie angemessen zu begegnen - und schließlich auch der Natur des politischen Systems EU (Kapitel 4: Die neuartige Herausforderung des europäischen Demokratiedefizits). Unter Berücksichtigung der Frage, was die EU in ihrem Wesen auszeichnet (und was sie alles nicht darstellt) wird der Blick auf die Neuartigkeit der Union und ihre Konstitution als politisches Mehrebenensystem gelenkt. Ein solches System ist kein Staat sondern ein sehr komplexes eigenartiges Gebilde - und wenn wir demokratische Defizite diagnostizieren, so scheinen gewisse Ansätze, diese zu überwinden, gerade deshalb fragwürdig zu sein.
Diese Annäherung an das Forschungsobjekt erlaubt es dann, eine Diskussion der politischen Wissenschaft weiter zu strukturieren. Denn auch in Bezug auf die Lösungsansätze für die attestierten Defizite der EU wird der Versuch einer Ordnung unternommen, wobei die möglichen Reformprojekte in Aspekte repräsentativer Demokratie, direkter Demokratie, bürgerrechtlicher Demokratie oder einer Verfassung für die EU eingeteilt werden (Kapitel 5: Aktuelle Reformansätze der Politikwissenschaft).
So kann ein Überblick über Mittel gewonnen werden, mit denen die viele der heute auf diesem Felde aktiven Politologen eine Reform der EU für möglich halten, die zur Garantie demokratischer Herrschaft und zur Demokratisierung des politischen Mehrebenensystems führen sollen. Aber theoretisch schlüssige Ansätze treten oft in Konflikt mit der politischen Realität. Dass eine diagnostizierte Sachlogik nicht immer auch zu politischen Entscheidungen führt, die eine angemessene Lösung auf die gestellte Problematik zur Folge haben, ist keine unbekannte These. Sie erhärtet sich im Zusammenhang mit Schlagwörtern wie "Ökosteuer", "Arbeitsmarkt" oder "Einwanderung". Deshalb lautet die wichtige Frage zum Abschluss: Gibt es Realisierungschancen für die vorgeschlagenen Reformansätze der Politikwissenschaft, wenn wir die tatsächliche Entscheidungs- und Akteurskonstellation in der EU im Auge behalten (Kapitel 6: Realisierungschancen der Reformansätze).
Giovanni Sartori warnt zum Abschluss seiner Demokratietheorie vor der Ausblendung der Anwendbarkeit theoretischer Empfehlungen. Es ist dies letztlich eine zentrale Frage, die die Politikwissenschaft nicht beim theoretischen Diskurs über angemessene Demokratisierungsstrategien vergessen sollte: Besteht eine Chance, diese Reformansätze tatsächlich ins politische System einfließen zu lassen? Wird dies nicht nur von den Autoren, sondern auch von denjenigen beabsichtigt, in deren Macht es steht, die Institutionen und Prozeduren zu reformieren?

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