Aus alt bleibt neu - Arbeitsmigration im Wandel

von: Stephanie Silber

Inhaltsverzeichnis

Teil I Einleitung S. 3

Teil II Das Gastarbeitersystem S. 4

1. Der Weg zu den Anwerbeabkommen S. 4

a) Die ersten Schritte der Abkommen bis 1960 S. 4
b) Die Gründe der verstärkten Anwerbung ab 1960 S. 6

2. Der rechtliche Status der Gastarbeiter S. 7

a) Das Recht zu bleiben S. 7
b) Das Ausländergesetz von 1965 S. 7

aa) Die Aufenthaltserlaubnis S. 8
bb) Die Arbeitserlaubnis S. 9
cc) Regelungen für Angehörige von EG-Mitgliedsstaaten S. 9

3. Die versuchte Steuerung S. 10

a) Das Rotationsprinzip S. 10
b) Der Gastarbeiter als Konjunkturpuffer S. 11

4. Ohne Nutzen keine Zuwanderung S. 11
5. Zwischenbetrachtung S. 12

Teil III Die Werkvertragsabkommen S. 13

1. Die erneute Zulassung von ausländischen Arbeitskräften S. 13
2. Die rechtliche Ausgestaltung der WVA S. 14

a) Der Werkvertrag S. 14
b) Die Kontingente der Abkommen S. 15
c) Der aufenthalts- und arbeitsrechtliche Status S. 15
d) aa) Mitglieder der EU-Staaten S. 15

bb) Drittstaatenangehörige S. 16

3. Die Motive der Abkommen S. 17
4. Die Probleme der WVA und Maßnahmen zur Verbesserung S. 20

a) Die Probleme der WVA S. 20

aa) Illegalität S. 21

b) Maßnahmen zur Verbesserung S. 21

5. Zwischenbetrachtung S. 22

Teil IV Exkurs - Die Green Card S. 23

1. Die Motive der Green-Card-Initiative S. 23
2. Die Ausgestaltung der Green Card – Gemeinsamkeiten und Unterschiede zum Gastarbeitersystem und WVA S. 24
3. Zwei Jahre Green Card S. 26
4. Zwischenbetrachtung S. 27

Teil V Schlussbetrachtung S. 28

Teil VI Literaturverzeichnis S. 30

Teil I

Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist in der Vergangenheit häufig Ziel von Arbeitsmigration gewesen. Ein Grund, warum Menschen Ihre Heimat verlassen, ist die Suche nach einem Arbeitsplatz oder besseren Arbeitsbedingungen. Arbeitsmigration ist eine spezifische Form von Migration. Vielfach wandern Menschen aus wirtschaftlich schwachen Staaten ab, um durch die Arbeit in einem anderen Land ihren Lebensstandart zu halten oder zu verbessern. Arbeitsmigranten geben längerfristig oder dauerhaft ihren Wohnsitz in ihrer Heimat auf. Die Aufnahme ausländischer Arbeitskräfte erfolgt meistens nach dem Angebots- und Nachfrage-Prinzip. Länder, die einen Arbeitskräftemangel haben, nehmen Arbeitsmigranten auf oder werben Arbeitskräfte gezielt an. In der Geschichte der Bundesrepublik gab es drei relevante Formen von Arbeitsmigration: Die Anwerbung von Gastarbeitern in den fünfziger bis siebziger Jahren, Arbeitnehmer mit Werkverträgen Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre und die Anwerbung hochqualifizierter IT-Fachkräfte durch die Green-Card-Initiative seit August 2000.

Diese Arbeit nennt die Motive der einzelnen Phasen der Arbeitsmigration nach Deutschland und untersucht deren Unterschiede und Gemeinsamkeiten. War die Anwerbung von Arbeitskräften zu jeder Zeit ausschließlich wirtschaftlich intendiert? Jeder Phase widmet sich ein Teil dieser Arbeit. Darin wird beschrieben, welche Gründe die Bundesrepublik hatte, den Arbeitsmarkt für ausländische Arbeitnehmer zu öffnen und welchen aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Status die ausländischen Arbeitnehmer in Deutschland hatten. Es soll gezeigt werden, welche Elemente aus den vorigen Formen von Arbeitsmigration übernommen wurden und wie Erfahrungen zu anderen Ausgestaltungen führten. Bei Arbeitsmigration treffen die Bereiche der Wirtschaftspolitik und der Ausländerpolitik aufeinander: Wirtschaftspolitik intendiert Arbeitskräftezuwanderung und Ausländerpolitik regelt deren Bestimmungen. Dass Arbeitsmarktpolitik die Brücke beider Bereiche ist, stellt häufig ein Problem dar, welches in dieser Arbeit beschrieben wird. Abschließend wird versucht, eine Einschätzung zu liefern, wie sich die einzelnen Formen der Arbeitsmigration auf die aktuelle Zuwanderungsdebatte auswirkten.

Teil II

Das Gastarbeitersystem

Deutschland erholte sich relativ schnell von den Auswirkungen des Zweiten Weltkriegs. Schon Anfang der fünfziger Jahre war ein wirtschaftlicher Aufschwung zu verzeichnen, der später als westdeutsches Wirtschaftswunder bezeichnet wurde. Um diesen Aufschwung voranzutreiben, wurde zehn Jahre nach Ende des Zweiten Weltkriegs, am 22. Dezember 1955, in Rom ein Abkommen geschlossen, welches der erste Schritt einer Maßnahme war, die entscheidend zum wirtschaftlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland beitragen sollte: die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer für den deutschen Arbeitsmarkt.1

1. Der Weg zu den Anwerbeabkommen

a) Die ersten Schritte der Anwerbung bis 1960

Die Möglichkeit, ausländische Arbeitskräfte anzuwerben, wurde bereits 1954 zum ersten Mal diskutiert. Bundeswirtschaftsminister Erhard verhandelte mit Italien über ein entsprechendes Abkommen, welches den großen Bedarf an Arbeitskräften besonders in den Bereichen Landwirtschaft und Baugewerbe decken sollte.2 Italien war naheliegend, da es wie Deutschland zur EG gehörte und eine hohe Arbeitslosenquote aufwies. Diese Maßnahme rief bei Gewerkschaften und einigen Politikern3 Verwunderung hervor: Noch 1954 lag die Arbeitslosenquote bei rund 7% und 1955 immer noch bei 5,1%. Allerdings wies der Arbeitsmarkt 1955 starke regionale Unterschiede auf. Während die Arbeitslosenquote in Baden-Württemberg bei nur 2,2% lag, so erreichte sie in Schleswig-Holstein 11,1%.4 Gerade in den Ballungszentren fehlte es an Arbeitskräften in der Produktion; die Landwirtschaft meldete in ganz Deutschland einen Mangel an Arbeitskräften. Innerhalb von Politik, Gewerkschaften und Wirtschaft zog man zunächst noch andere Möglichkeiten in Betracht, dem Arbeitskräftemangel zu begegnen: Arbeitslose sollten in die Regionen umgesiedelt werden, in denen die Arbeitslosenquote relativ hoch war. Das Problem war, dass dort, wo die Arbeitskräfte gebraucht wurden, speziell im Ruhrgebiet und im Raum Stuttgart, nicht genügend Wohnraum vorhanden war und für Gastarbeiter sollte „die Gestellung von Baracken im allgemeinen ausreichen“5.

Die Einbeziehung deutscher Frauen in den Arbeitsmarkt war ebenso möglich, aber familienpolitisch unerwünscht. Die Möglichkeit der Erhöhung der Arbeitszeiten stieß bei den Gewerkschaften auf Widerstand, die auf eine Vierzig-Stunden-Woche hinarbeiteten. Ziemlich schnell waren sich die Akteure einig, dass es keine wirkliche Alternative zur Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte gab. Eine „Internationalisierung des Arbeitsmarktes“6 schien die Lösung zu sein. Die Gewerkschaften hatten zunächst Bedenken, den Arbeitsmarkt zu öffnen, da sie dadurch ein Lohndumping erwarteten. Sie stießen mit diesen Befürchtungen auf offene Ohren: In Bezug auf Mindestlohn, Arbeitszeit und Sozialabgaben erreichten sie eine tarifrechtliche Gleichstellung der ausländischen Arbeiter. Nach längerem Zögern stimmten auch die Gewerkschaften der Arbeitsmarktöffnung zu. Der Weg zum deutsch-italienischen Anwerbeabkommen vom 22. Dezember 1955 wurde von der Öffentlichkeit wenig begleitet und diskutiert.7 Bezeichnend für die Ausländerpolitik zu dieser Zeit war, dass sie eher Ausdruck und Produkt der Exekutive als der Legislative war. Behörden hatten einen großen Gestaltungsspielraum, der ihnen ermöglichte „den Bundestag aus den Entscheidungsprozessen völlig auszuschließen“.8 Tatsächlich spielte die Anwerbung der italienischen Arbeiter und deren Quantität -1959 waren es weniger als 50.000 italienische Arbeiter auf dem deutschen Arbeitsmarkt9- bis 1960 kaum eine Rolle. Dennoch weist Dohse dem Abkommen berechtigterweise einen großen Stellenwert zu: „Es [das Abkommen] trug zu einem langsamen Prozess der Normalisierung der Ausländerbeschäftigung bei, der zugleich als Prozess der Entthematisierung der Problematik der Arbeitsmarktöffnung zu beschreiben ist.“10

b) Die Gründe der verstärkten Anwerbung ab 1960

[...]

1 Vgl. Herbert 2001, S. 203.

2 Vgl. Herbert 2001, S. 203; vgl. Schrettenbrunner 1982, S. 22; vgl. Heckmann 1981, S. 149.

3 Vgl. Dohse 1981, S. 167.

4 Vgl. Herbert 2001, S. 202.

5 Herbert 2001, S. 204.

6 Heckmann 1981, S. 152.

7 Vgl. Herbert 2001, S. 202 ff; Vgl. Pagenstecher 1994, S. 28; Vgl. Dohse 1981, S. 165.

8 Dohse 1981 S. 173.

9 Vgl. Herbert 2001, S. 206.

10 Dohse 1981, S. 177.