Von der Kooperation zur staatlichen Intervention
in der verpackungsbezogenen Umweltpolitik:
Die Herausbildung des Dualen Systems

von: Holger Klahn

Gliederung

1. Zielsetzung der Arbeit 4

2. Das Duale System 4

2.1. Ziele und rechtliche Grundlage 4
2.2. Aufbau und Funktionsweise 5

3. Der politische Prozeß: Von der Kooperation zur Intervention 6

3.1. Die Problemlage: Müllnotstand 6
3.2. Versagen kooperativer Vereinbarungen in der “Verpackungs”-Politik 7
3.3. Politische Durchsetzung der Intervention 10

4. Reaktion der Wirtschaft: Die regulierte Selbstregulierung 13

5. Erfolg des Regulierungsinstruments und gegenwärtige Entwicklungen 15

6. Schluß 17

Literatur: 18

Presseartikel: 18

Internet 18

1. Zielsetzung der Arbeit

Im Jahre 1991 kam es zu der Verabschiedung der Verpackungsverordnung (VerpackVO), die zu der Herausbildung des privatwirtschaftlich organisierten Dualen Systems führte, welches die Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verpackungsabfällen außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung gewährleisten soll. Wie und aus welchen Gründen es gerade zu dieser politischen Lösung kam, welche Alternativen es gab und warum die Wirtschaft mit der Errichtung des Dualen Systems reagierte, sollen die zentralen Aspekte der folgenden Arbeit sein. Zunächst erscheint es jedoch zum besseren Verständnis notwendig, kurz den Aufbau und die Funktionsweise des Dualen Systems zu erklären, um anschließend auf die Prozesse der Herausbildung des Systems vor dem Hintergrund einer spezifischen Problemlage und einer bestimmten Konstellation politischer und wirtschaftlicher Akteure mit ihren jeweiligen Interessen und Handlungsoptionen einzugehen. Im Anschluß soll noch kurz auf aktuelle Probleme und Entwicklungen im Dualen System eingegangen werden sowie ein Erfolg des VerpackVO bzw. des Dualen Systems beurteilt werden. Da der Fokus der Arbeit auf die politischen Prozesse gerichtet ist, kann die Erfolgsfrage an dieser Stelle aber nicht umfassend beantwortet werden.

2. Das Duale System

2.1. Ziele und rechtliche Grundlage

Das zentrale Ziel des Dualen Systems ist die Vermeidung und Verminderung von Verpackungsabfall. Die Verpackungen sollen nicht mehr als Abfall auf Deponien endgelagert werden oder in Müllverbrennungsanlagen thermisch verwertet werden, sondern durch Recycling wieder in den Wertstoffkreislauf gelangen (vgl. Pfaffenholz S.49/50 u. DSD-Homepage). Das Duale System zur Rücknahme und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen findet seine rechtliche Grundlage in der VerpackVO von 1991. Hier heißt es, dass Rücknahme- und Verwertungspflichten “für solche Hersteller und Vertreiber entfallen, die sich an einem System beteiligen, das flächendeckend im Einzugsgebiet des verpflichteten Vertreibers eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleistet” (VerpackVO, 1991, §6, Abs.3). Von der Verordnung sind recyclingfähige Verpackungen aus Aluminium/Weißblech, Kunststoffe, Verbunde, Glas, Papier, Pappe und Karton betroffen. Die Beteiligung am Dualen System ist rechtlich nicht verpflichtend, allerdings wird eine Nichtbeteiligung mit der Rücknahmepflicht sanktioniert. Die “Wirtschaft” hat also die Möglichkeit von den ordnungsrechtlich festgeschriebenen Rücknahme- und Verwertungspflichten mit der Errichtung eines eigenen Systems befreit zu werden. Ein privatwirtschaftlich organisiertes System, welches neben der öffentlichen Abfallentsorgung (deshalb: dual) funktionieren soll. Weiterhin hat das Duale System materialspezifische Sammel-, Sortier-, und Verwertungsquoten zu erfüllen, die ebenfalls in der Verordnung festgehalten sind. Die Verwertung wird hier immer im Sinne einer stofflichen Wiederverwertung verstanden. Eine thermische Verwertung, also das Verbrennen der Wertstoffe, ist kein Bestandteil zur Erreichung der Verwertungsquoten. Eine weitere Anforderung an das System ist die Stabilisierung des Mehrweganteils bei Getränkeverpackungen. So darf die Mehrwegquote von bundesweit 72% nicht unterschritten werden. Erfüllt das Duale System diese Anforderungen nicht, so kann die Freistellung von den einzelnen Ländern widerrufen werden und die genannten Rücknahmepflichten würden damit wieder in Kraft treten. Diese Rücknahmepflichten können sich dabei auch nur auf bestimmte Stoffarten beziehen. Zusätzlich kann es bei einer langfristigen Unterschreitung der festgesetzten Mehrwegquote zu einer Pfandpflicht bei Einweg-Getränkeverpackungen kommen (vgl. Pfaffenholz S.46ff und Finckh S.60ff).

2.2. Aufbau und Funktionsweise

Entsprechend der gesetzlichen Vorgaben organisiert die DSD AG die Sammlung und Sortierung gebrauchter Verkaufsverpackungen sowie deren Zuführung zur Verwertung, um einer Rücknahme- und Pfandflicht laut der Verordnung zu entgehen. Die DSD AG (bis 1997 GmbH) ist 1990 auf Initiative der Verbände von Industrie und Handel als ein Non-Profit Unternehmen gegründet worden, d.h. dass keine Gewinnausschüttungen an die Gesellschafter gehen und sämtliche Erträge in die Erfüllung des Gesellschaftsvertrag fließen. Die Gesellschafter bestehen aus mehr als 600 Firmen aus Handel und Industrie. Die Sammlung, Sortierung und Verwertung der Stoffe nimmt die DSD AG allerdings nicht selbst vor. Handel und Industrie als Verursacher von Verpackungsmüll schließen mit dem Dualen System Verträge, die sie von ihrer Rücknahme- und Recyclingverantwortung befreien. Im Gegenzug zahlen sie Lizenzentgelte (ca.: 19.000 Lizenznehmer) zur Nutzung des “Grünen Punkts”. Das Duale System wiederum unterhält vertragliche Beziehungen zu Entsorgungspartnern (über 400 Firmen), die für das Sammeln, Sortieren und die Zuführung zur Verwertung zuständig sind(vgl. Finckh S.57ff und DSD-Homepage).

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