LUDWIG-MAXIMILIANS-UNIVERSITÄT MÜNCHEN
Geschwister-Scholl-Institut für Politische Wissenschaft
Übung: Politische Steuerung und Regierungsorganisation im Wandel

Steuerung zwischen System und Akteur
Die Scharpf-Luhmann-Kontroverse

von: Tina Hanke

1. Einleitung 3

2. System versus Akteur 6

3. Das Problem mit der Kommunikation 11

4. Die Stellung des politischen Systems 13

5. Steuerbarkeit versus Steuerungsfähigkeit 14

6. Konsequenzen für die Politikwissenschaft 15

7. Tabellarische Zusammenfassung 16

8. Schlussbetrachtung:

Perspektiven einer politischen Steuerung zwischen System und Akteur 17

Literaturverzeichnis 21

1. Einleitung

„Die Welt ist im Aufbruch, sie wartet nicht auf Deutschland. Aber es ist auch noch nicht zu spät. Durch Deutschland muß ein Ruck gehen“. Das forderte der ehe malige Bundespräsident Roman Herzog in seiner berühmt gewordenen Adlon Rede 1997, in dem Jahr, in dem sich die Ära Kohl dem Ende zuneigte, die große Steuerreform scheiterte und das Wort „Reformstau“ von der Gesellschaft für deutsche Sprache zum Wort des Jahres gewählt wurde. Herzog kritisierte weiter: In Zeiten existentieller Herausforderung wird nur der gewinnen, der wirklich zu führen bereit ist, dem es um Überzeugung geht und nicht um politische, wirtschaftliche oder mediale Macht – ihren Erhalt oder auch ihren Gewinn. Wir sollten die Vernunft- und Einsichtsfähigkeit der Bürger nicht unterschätzen. Wenn es um die großen Fragen geht, honorieren sie einen klaren Kurs. Unsere Eliten dürfen den notwendigen Reformen nicht hinterherlaufen, sie müssen an ihrer Spitze stehen! 1

Doch leider ist der symbolischen Ruckrede kein wirklicher Reformruck gefolgt. 2004, sieben Jahre später, ist die Reformstaudebatte aktueller denn je. Zwar war die „Agenda 2010“ von Kanzler Schröder eigentlich als umfassendes Reformpaket geplant, doch heute, ein Jahr nach ihrer Verkündigung, wird deutlich, dass von einem wirklichen „Ruck“ nicht die Rede sein kann. Noch immer sind die meisten Reformen nicht durchgesetzt oder zu harmlosen „Reförmchen“ zusammengeschrumpft, die im besten Falle ein paar Symptome lindern können. Als einzige Reform wurde bis jetzt die des Gesundheitswesens umfassend durchgesetzt, die in ihrem Gehalt jedoch sehr umstritten ist. Viele Kritiker sind der Meinung, dass erhöhte Zuzahlungen zu Arzneien, Praxisgebühren und nach wie vor hohe Krankenkassenbeiträge dem Bürger wieder das Geld aus der Tasche ziehen, das er durch die vorgezogene Steuerreform gewonnen hat, und somit auch die Steuerreform in ihrem Kern unwirksam machen. Wo kein Geld im Portemonnaie, da auch keine Ankurbelung der Konjunktur. Doch nicht nur, dass viele geplante Reformen in ihrem Gehalt höchst umstritten sind – die meisten lassen sich scheinbar gar nicht durchsetzen und sind erst einmal auf unbekannt verschoben. So die Pflegeversicherung, die ursprünglich am 5. März dieses Jahres als Gesetz in den Bundestag eingebracht werden sollte, die nun aber erst einmal von Schröder gestoppt wurde. In diesem Jahr soll nur das Allernötigste geändert werden, nämlich die Anerkennung der Kindererziehung bei den Beitragssätzen, die das Bundesverfassungsgericht vorgegeben hat. Strukturelle Reformen wie etwa die Frage, wie das strukturelle Defizit der Pflegekasse ausgeglichen werden kann, sollen frühestens 2005 angegangen werden. Auch die Reform von Arbeitslosen- und Sozialhilfe ist erst einmal auf 2005 verschoben, doch in Sozial- und Arbeitsämtern wird selbst dieser Termin in Frage gestellt. Und diverse andere Großvorhaben stehen auch noch in der Warteschlange: Rente, Ausbildungsabgabe, Bürokratieabbau, Bürgerversicherung und auch das Zuwanderungsgesetz, über das noch immer keine Einigung erzielt werden konnte. Nein, von einem Reformruck kann man da wirklich nicht sprechen. Auch heute wäre eine „Ruckrede“ des Bundespräsidenten ebenso passend wie die Wahl des Wortes „Reformstau“ zum Wort des Jahres.

Doch wo liegen die Gründe für diese enormen Probleme bei der politischen Steuerung? Wer ist Schuld daran, dass sich Reformen so schwer durchsetzen lassen? Sind es die politischen Akteure oder ist es das politische System? Bereits seit den 60er Jahren machen sich Sozialwissenschaftler intensiv Gedanken über das Wesen der politischen Steuerung (ursprünglicher Begriff: „Planung“), wobei Steuerung hier primär als absichtsvolle Beeinflussung sozialer Prozesse verstanden wird: Ein Steuerungssubjekt verändert kausal ein Steuerungsobjekt. Renate Mayntz definiert den Begriff der Steuerung wie folgt: Knüpft man an die alltagssprachliche Verwendung des Steuerungsbegriffs an, der dort zunächst vornehmlich in technischen Zusammenhängen benutzt wurde (man steuert ein Auto, ein Schiff), dann heißt Steuerung nicht nur gezielte Beeinflussung, sondern ein System von einem Ort oder Zustand zu einem bestimmten anderen zu bringen.2 Etymologisch geht der Steuerungsbegriff auf das antike Bild vom Steuermann und seinem Boot auf hoher See zurück. Von den Fertigkeiten des Steuermannes (kybernétés) einer griechischen Triere hingen Erfolg oder Untergang des gesamtes Schiffes samt Besatzung ab. Der herausgehobenen Funktion des Kybernétés korrespondierte seine erhöhte, für jedermann sichtbare Sitzposition auf der Brücke der Triere. Platon erkennt hier das Leitbild für die politische Regierung eines Gemeinwesens: die Staatskunst (techné politiké) orientiert sich an der Kunst der Steuerung eines Schiffes (techné kybernétiké), mit dem Staatsmann als Kybernétés. [...] Seither begleitet der Steuermanns-Topos als Metapher für die politische Steuerung eines Gemeinwesens die politische Philosophie.3

Dass so eine „Triere“ auf ihrem Weg von A nach B mit allerlei Stürmen und Hindernissen kämpfen muss, wurde vor allem den Planern in den 70ern sehr schnell klar. Hatte anfangs noch eine wahre Planungseuphorie geherrscht, kam es Mitte der 70er Jahre infolge von Ölkrise, Rezession und inneren Unruhen zu großen Zweifeln am Leitkonzept hierarchischer Steuerung und anschließend zu einem Paradigmenwechsel. Nun wurde die bisherige Top down-Sichtweise durch die Bottom up-Perspektive ergänzt. Adressatenverhalten und strukturelle Besonderheiten verschiedener Regelungsfelder wurden mit einbezogen. Man beschäftigte sich nicht mehr so intensiv mit dem Steuerungssubjekt und dessen Steuerungsfähigkeit, sondern vermehrt mit dem Steuerungsobjekt und dessen Steuerbarkeit. Nach und nach nahm man Abschied von der Vorstellung, eine politische Steuerung der Gesellschaft sei überhaupt noch möglich. Vielmehr sprach man nun von einer Steuerung in der funktional differenzierten Gesellschaft.

Es gab sogar Stimmen, die jegliche politische Steuerung in einer modernen Gesellschaft ausschlossen. Allen voran ist hier der größte Steuerungspessismist aller Zeiten zu nennen, der bedeutende Soziologe Niklas Luhmann (1927-1998). Er war der Meinung, dass die heutige Gesellschaft aus vielen einzelnen, in sich geschlossenen Teilsystemen bestehe, die alle über ganz eigene Funktionssprachen verfügen und so niemals aufeinander einwirken könnten. 1989 kam es zu einer spannenden Auseinandersetzung mit dem Sozialwissenschaftler und emeritierten Direktor des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, Fritz W. Scharpf (*1935), der politische Steuerung nach wie vor für durchführbar hält und hierbei die Akteure als Hauptfaktor betrachtet und nicht das System wie Luhmann. Im Folgenden soll nun die Scharpf-Luhmann-Kontroverse dargestellt werden, die Gegensätzlichkeit der beiden Theorien aufgezeigt und abschließend diskutiert werden, welcher der beiden Ansätze unserer modernen Gesellschaft mit all ihren Reformproblemen am gerechtesten wird.

2. System versus Akteur

[...]

1 Herzog, Roman: Aufbruch ins 21. Jahrhundert. Ansprache im Hotel Adlon am 26. April 1997. Quelle: www.bundespraesident.de

2 Mayntz, Renate: Politische Steuerung und gesellschaftliche Steuerungsprobleme – Anmerkungen zu einem theoretischen Paradigma. In: Ellwein 1987, S. 93

3 Lange, Stefan: Politische Steuerung als systemtheoretisches Problem. In: Lange/Braun 2000, S. 18