UNIVERSITÄT DUISBURG-ESSEN (CAMPUS DUISBURG)
STUDIENGANG DER SOZIALWISSENSCHAFTEN
Hauptseminar: Public Management

Vom Verwaltungsstaat zum dienstleistenden Staat. Umbau
der klassischen Verwaltungskommune zu einer effektiven
und kundenorientierten Kommune mit Hilfe des neuen
Steuerungsmodells

von: Jolanta Bandura

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 2

2. Klassische Verwaltung und ihre Kritik 4

3. Entstehung der Reformdiskussion – Kommunalverwaltung im Wandel 6

4. Neues Steuerungsmodell – von der Verwaltung zur Dienstleistung 7

4.1. Grundlagen und Ziele 8

4.1.1. Outputorientierte Steuerung: Leistung und Wirkung 8
4.1.2. Dezentralisierungsorientierung 10
4.1.3. Kunden- und Bürgerorientierung 10

4.2. Maßnahmen – drei ausgewählte Gestaltungselemente 12

4.2.1. Von der Personalverwaltung zum Human Resource Management 12
4.2.2. Kunden- und Bürgerbeteiligung 17
4.2.3. Kunden- und bürgerfreundliche Dienstleitungsgestaltung 23

4.3. sonstige Maßnahmen 27

5. Ausgewählte Probleme bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells 28

5.1. Probleme bei der Zieldefinition 28
5.2. Folgeprobleme durch Kompensationsversuche: fehlende Kooperationserfordernis, Schnittstellenprobleme und Motivationsdefizite 29
5.3. Sonstige Umsetzungsprobleme 30

6. Chancen und Gefahren des Neuen Steuerungsmodells 30

7. Fazit: Stand der Modernisierung des Neuen Steuerungsmodells und Ausblick 32

8. Literaturverzeichnis 37

1. Einführung

Verwaltung? Management? Oder Beides? Neues Steuerungsmodell – nur ein modischer Wissenschaftsbegriff oder doch ein entwicklungsfähiger Ansatz zum Wandel der Verwaltung im Konzern Stadt? Das sind zentrale Fragestellungen, denen sich die Verwaltung seit mehr als einem Jahrzehnt widmet. Allein die Verwendung der verschiedenartigen Termini wie Neues Steuerungsmodell (nachfolgend mit NSM abgekürzt), Public Management, Verwaltungsmodernisierung etc. lässt auf die Wichtigkeit und Bandbreite des Themas schließen. So verschiedenartig die Terminologie dieses eigenständigen Führungskonzeptes ist, so unterschiedlich sind auch die gesetzten Aufgaben. Während die Verwaltung neue Aufgaben und Problemfelder, bedingt durch zum Beispiel angespannte Haushaltslage, veränderte demografische und ökologische Anforderungen, durch eine Ökonomisierung des Verwaltungshandelns präferiert, erwartet die Bevölkerung vor allem ein hohes Maß an Bürgernähe. Auch gesellschaftliche Gruppen und Verbände sind an höherer Transparenz und Legitimität der lokalen Politik interessiert.1 Verständlicherweise steht dem differenzierten Anspruchsdenken verschiedener Interessensgruppen ein extrem hoher Druck gegenüber der Verwaltung entgegen.

Ziel dieser Hausarbeit ist es, zu beleuchten, wie sich der Verwaltungsstaat zu einem dienstleistenden Staat mit Hilfe des NSM entwickeln soll, gar muss. Mit welchen Maßnahmen des NSM lässt sich die Kommunalpolitik effektiv und kundenorientiert zu einem modernen Dienstleister umwandeln? Wie weit ist der Umwandlungsprozess fortgeschritten? Welche Erfolge haben sich eingestellt? Welche Hindernisse sind noch zu überwinden? Die Hausarbeit folgt einer für die vorgestellte Fragestellung sinnvollen Logik: Um die Notwendigkeit einer neuen Form der Verwaltungsarbeit zu verstehen, wird ein kurzer Abriss der klassischen Verwaltung nach Max Weber vorgestellt. Auch sollen die Gründe, die den Zwang nach höherer Anpassungsfähigkeit der Verwaltung verlangen und die Grenzen, an die die klassische Verwaltung stößt, aufgezeigt werden. Auf die verschiedenen Lücken dieses traditionellen Modells und ihre berechtigte Kritik in diesem Kontext soll im Kapitel 2 hingewiesen und eingegangen werden.

Die Krise der traditionellen Verwaltung entstand durch mehrere Faktoren, die stellvertretend für ihre Hintergründe (diese werden im Kapitel 3 näher erläutert) an dieser Stelle mit dem Wandel der Kommunalverwaltung begründet werden. Kapitel 4 widmet sich dem an internationale Maßstäbe angepassten Konzept des NSM, das Anfang der 90-er Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (früher: für Verwaltungsvereinfachung), nachstehend mit KGSt abgekürzt, verabschiedet wurde. Dieses Kapitel beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit den Grundlagen und Zielen des NSM. Ferner wird auf die Maßnahmen eingegangen. Dies kann lediglich an drei ausgewählten Gestaltungselementen ausführlich dargestellt werden, da sonst der Rahmen der Hausarbeit gesprengt werde. Die sonstigen Maßnahmen werden vollständigkeitshalber aufgezählt und kurz erläutert. Im Rahmen eines derart gewaltigen Modernisierungsprozesses lassen sich verständlicherweise Probleme bei der Umsetzung nicht vermeiden. An drei ausgewählten Problemfällen soll dies illustriert werden. (Kapitel 5) Wie weit der Modernisierungsprozess fortgeschritten ist, welche Chancen und Gefahren er bietet, wird im Kapitel 6 beleuchtet. Abschließend werden ein Resümee und ein Ausblick gewagt.

2. Klassische Verwaltung und ihre Kritik

Um den Sinn der seit Beginn der 90-er Jahre aufgekommenen Reformdiskussion besser verstehen zu können, soll an dieser Stelle die klassische Verwaltung kurz dargestellt werden, um anschließend ihre Grenzen aufzuzeigen und das Reformbestreben nachzuvollziehen. Das Bürokratiemodell, die Organisation der traditionellen Verwaltung, entstand zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Es geht auf Max Weber zurück, der das nach ihm benannte Modell der Weberschen Bürokratie nicht erfand, sondern welches vielmehr das Ergebnis seiner empirischen Untersuchungen darstellt. Dieser rational bürokratische Idealtypus zeichnet sich durch sechs folgende Punkte aus: Als erstes besteht eine strenge Kompetenzordnung, die durch generelle Normen festgelegt wird, jedes Amt ist in der Hierarchie fest verankert, wobei die Rechte und Pflichten der einzelnen Ämter und Amtsinhaber genaustes beschrieben sind. Der dritte Punkt beschreibt die Amtsausführung, die auf dem Grundsatz der Schriftlichkeit, einer Trennung von Amtstätigkeit und Privatsphäre des Amtsinhabers sowie der Unterscheidung zwischen Privateigentum und Verwaltungsmittel beruht.

Jedes Amt erfordert eine Fachqualifikation, die durch eine geregelte Ausbildung vorausgesetzt wird. Ein Amt soll hauptamtlich ausgeführt werden und die Karrierelaufbahnen haben schematisch nach Dienstalter zu verlaufen. Die Beamten müssen sich bei der Aufgabenerledigung an ein vorgegebenes Regelsystem halten, das ein geregeltes Verfahren sicherstellt.2 Wie man deutlich erkennen kann, handelt es sich bei der oben vorgestellten Organisationsform um ein starres, extrem unflexibles Modell, das sehr straff und hierarchisch strukturiert ist und somit auch nicht am Markt orientiert. In der heutigen Zeit, in der Flexibilität ganz groß geschrieben wird, sich die Umwelt zunehmend dynamisch verhält und einen Wandel durchmacht, werden ebenfalls neue Anforderungen an die Verwaltung gestellt, denen sie sich stellen muss. An dieser Stelle kommt das Bürokratiemodell an seine Grenzen und gerät dadurch verständlicherweise zunehmend ins Blickfeld der Kritiker.

Die Kritik richtet sich gegen den Kern des klassischen Bürokratiemodells. Die KGSt bemüht sich aus diesem Grund seit Beginn der 90-er Jahre um eine Verbesserung der kommunalen Verwaltungsorganisation und –arbeit. 1993 bescheinigte sie mit ihrem Vorsitzenden Gerhard Bammer der öffentlichen Verwaltung eine Reihe von Steuerungslücken: Die Effizienzlücke bescheinigt der Verwaltung fehlende Anreize zur ständigen und effizienten Mittelverwendung. Die Strategielücke zeugt von einer fehlenden Orientierung an klaren und mittelfristigen Entwicklungszielen und Prioritäten. Die Managementlücke entstand durch fehlenden Zwang und Instrumente zur Leistungsverbesserung, Strukturanpassung, Anpassung an Nachfrageänderungen und zu Ressourcenumschichtung. Die Attraktivitätslücke spiegelt die sinkende Attraktivität des öffentlichen Sektors für engagierte Mitarbeiter und eine unzureichende Nutzung der vorhandenen Bereitschaft zu Engagement und Kreativität wieder. Letztendlich zeugt die Legitimationslücke von der Unfähigkeit, nachzuweisen, dass Verwaltungsleistung tatsächlich Geld wert ist. Auch eine fehlende kontinuierliche Rechenschaftslegung über Effizienz, Zielgenauigkeit und Qualität öffentlicher Leistung und die damit verbundene schwindende Akzeptanz in der Öffentlichkeit sind typische Anzeichen einer Legitimationslücke.3 Unter anderem bildet diese Reihe von Steuerungslücken den Hintergrund für die Reformdiskussion.

3. Entstehung der Reformdiskussion – Kommunalverwaltung im Wandel

[...]

1 Vgl. Damkowski, Wulf/Precht, Claus: Public Management, Stuttgart/Berlin/Köln 1995, S. 5

2 Vgl. Schedler, Kuno/Proeller, Isabella: New Public Management, 2, vollst. überarb. Ausgabe, Bern/Stuttgart/Wien 2003, S. 15ff

3 Vgl. Jann, Werner: Neues Steuerungsmodell, in: Bandemer, Stephan von/Blanke, Bernhard u. a. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998, S. 70ff