Föderalismus als geeignete Regierungsform für den Irak?

von: Simone Prühl

5. Semester

1 Einleitung 3

2 Die Ideen des Föderalismus 4

2.1 Abgrenzung des Begriffes Föderalismus 4
2.2 Typische Aus gangssituationen und Begründungen 5

2.2.1 Historische Begründung 6
2.2.2 Ethnisch-soziale Begründung 6
2.2.3 Geographische Begründung 7

2.3 Ziele und Effekte föderaler Ordnungen 8

2.3.1 Sekundärziele föderaler Ordnungen 8
2.3.2 Primärziele föderaler Ordnungen 10

2.4 Bedingungen für das Funktionieren föderaler Ordnungen 12

2.4.1 Minimalkonsens zwischen den Bevölkerungsteilen 13
2.4.2 Existenz einer demokratischen Kultur und Zivilgesellschaft 13

2.5 Zwischenfazit 14

3 Föderalismus als Staatsform für den Irak? 15

3.1 Die Ausgangssituation im Irak 15

3.1.1 Historische Begründung 15
3.1.2 Geographische Begründung 16
3.1.3 Ethnisch-soziale Begründung 16

3.2 Ziele der politischen Neuordnung im Irak 17

3.2.1 Föderalismus-typische Zielvorstellungen 17
3.2.2 Föderalismus-atypische Zielvorstellungen 19

3.3 Modelle eines föderalen Irak 19
3.4 Grenzen einer Föderalisierung des Irak 20

3.4.1 Existenz eines Minimalkonsens zweifelhaft 21
3.4.2 Fehlen einer demokratischen Zivilgesellschaft 23

4 Föderalismus ist nur bedingt für den Irak geeignet 24

5 Literaturverzeichnis 25

"Es gibt noch immer kein irakisches Volk,
sondern nur unvorstellbare Massen,
die sich gegen jede wie auch immer geartete
Regierung erheben.1“

1 Einleitung

Diese Worte könnten aus dem Munde von Paul Bremer oder gar George Bush kommen und spiegeln – obwohl sie vor über 80 Jahren gesprochen wurden – die empfundene Situation im heutigen Irak trefflich wider. Täglich hört man von Bombenattentaten auf die Besatzer und Sympathisanten der Übergangsregierung, und das Ziel eines demokratischen und friedlichen Irak, wie es vor Beginn des Krieges formuliert wurde, scheint meilenweit entfernt. Andererseits gibt es gerade unter den Exil-Irakern viele, die sich vehement für eine freie und un-amerikanische Zukunft stark machen und die Hoffnung nicht so schnell aufgeben wollen. Auf die Frage, wie die Zukunft des Irak denn aussehen solle, antworten sie immer wieder: föderal. Dem Föderalismus scheinen sie zuzutrauen, den Bedürfnissen des Irak gerecht zu werden und seine Probleme lösen zu können, in ihm sehen sie gar die alleinige Zukunft des Landes.

Wie realistisch aber sind diese Vorstellungen? Ist davon auszugehen, dass die Zukunft des Irak tatsächlich ein stabiler und dauerhafter Föderalstaat ist? Ist der Föderalismus als Regierungssystem für den Irak geeignet? Die Beantwortung dieser Fragen soll in zwei Schritten erfolgen. In einem theoretischen Block wird zuerst dargelegt, mit welchen Begründungen man für ein föderales System votieren kann, welche Ziele damit verfolgt und unter welchen Bedingungen diese erreicht werden können. Im anschließenden Analyseteil zur Zukunft des Irak wird nach einer kurzen Darstellung von historischen sowie geo- und demographischen Hintergründen untersucht, inwieweit die Begründungen für Föderalismus im Irak vorliegen, welche konkreteren Ziele und Modelle angedacht sind und wie die Chancen einer künftigen föderalen Ordnung einzuschätzen sind. Ziel ist es dabei sicher nicht, einen Masterplan für den Umgang mit dem Irak zu verfassen oder weit schweifende Betrachtungen über dessen Zukunft anzustellen, sondern es soll lediglich untersucht werden, ob ein föderales System der Situation im Irak gerecht wird.

2 Die Ideen des Föderalismus

Die Entscheidung für eine Staatsform ist niemals Selbstzweck. Eine Ordnung wird etabliert, weil man sich von ihr Vorteile gegenüber anderen Organisationsformen verspricht, weil man konkrete Ziele erreichen möchte. Dies gilt für demokratische Regierungen genauso wie für diktatorische Regime – es werden bestimmte Intentionen damit verfolgt und man versucht, bestimmten Umständen gerecht zu werden. Ebenso verhält es sich mit dem Föderalismus als wichtige Unterart demokratischer Systeme. Die Konstituierung der USA auf Grundlage der Gedanken der „Federalists“ kann wohl als Urform eines föderalen Staatsaufbaus gelten, und heute finden sich in der Welt zahlreiche föderal organisierte Staatengebilde. Was sich genau hinter dem Begriff Föderalismus verbirgt, welche möglichen Begründungen für ihn angeführt werden und welche konkreteren Ziele damit verbunden sind, möchte ich im Folgenden kurz vorstellen, um eine Grundlage für die spätere Analyse zu haben.

2.1 Abgrenzung des Begriffes Föderalismus

Obwohl jeder Laie eine grobe Vorstellung von Föderalismus hat, kann man nur schwer von „dem Föderalismus“ als klar abgegrenztem Begriff sprechen. Die Zahl der Definitionsversuche ist Legion2, in der wissenschaftlichen Literatur und auch in der Praxis gibt es diverse Organisationsformen, die sich trotz ihrer Unterschiede alle föderal nennen. Wie vielfältig diese Unterschiede sind, zeigt Watts mit der Feststellung, dass „… Federations varied and continue to vary in many ways: in the character and significance of the underlying economic and social diversities, in the number of constituent units and the degree of symmetry or asymmetry in their size, resources and constitutional status, in the scope of the allocation of legislative, executive and expenditure responsibilities; … in the character of federal government institutions and the degree of regional input to federal policy making; in the procedures for resolving conflicts and facilitation collaboration between interdependent governments; and in procedures for formal and informal adaptation and change.“3 In dieser inhaltlichen Breite liegt natürlich ein Vorteil, denn der Föderalismus ist damit flexibel genug, um auf vielfältige Art spezifischen Umständen angepasst zu werden. Andererseits fällt es dadurch schwer, ein Land herauszugreifen und als „typisch föderales“ Beispiel zu verwenden. Die Erklärung des Begriffes muss somit eher über gewisse Grundsätze statt über konkrete Ausgestaltungen erfolgen. Der wichtigste Grundsatz ist wohl – gerade in Abgrenzung zum Zentralstaat – das Prinzip der Untergliederung. Föderalismus bedeutet stets „…die Gliederung einer komplexen Einheit in mehrere einzelne Elemente, die ihrerseits wieder aus weiteren Unterelementen zusammengesetzt sein können. Diese Elemente bedeuten nicht nur eine abhängige Untergliederung der höheren Einheit, sie sind zugleich und vor allem die Bausteine, aus deren Vielheit sich die Einheit erst ergibt. So erfolgt der föderative Aufbau im Prinzip von unten nach oben, und diese Art des Aufbaus impliziert damit auch, dass dies mit der Zustimmung der elementaren Teile geschieht.“4

Vor allem letzter Satz zeigt zumindest indirekt den zweiten unausweichlichen Grundsatz für ein föderales System: es muss immer demokratisch sein und auf dem Willen der Bevölkerung beruhen, um stabil arbeiten zu können. Föderalismus ohne Demokratie funktioniert nicht5, und dementsprechend muss obige Definition auch noch ergänzt werden durch den Hinweis, dass diese Untergliederung in „… grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder“6 erfolgen muss.

2.2 Typische Ausgangssituationen und Begründungen

Die bisherige Erklärung des Terminus Föderalismus blieb abstrakt und auf ein Organisationsprinzip beschränkt. Doch warum wählt man dieses Prinzip? Weshalb mag eine Untergliederung des Staat notwendig sein, auf welche Gegebenheiten meint man damit antworten zu können? Die Zahl der Begründungen ist ähnlich hoch wie die der verschiedenen föderalen Systeme selbst. In jedem der heute föderal organisierten Länder mag es andere Rahmenbedingungen gegeben haben, die zur Wahl eines föderativen Systems geführt haben, das man für die jeweiligen Umstände als angemessen empfand. Letztlich lassen sich jedoch vorerst drei Begründungen7 zusammenfassen, die Föderalismus empfehlenswert oder gar nötig erscheinen lassen.

2.2.1 Historische Begründung

[...]

1 klagte 1919 kurz nach der Gründung des Irak der von den Briten eingesetzte König Faisal II.

2 Dreyer 1987, S. 3.

3 Siehe Watts 1999, S. 1.

4 Dreyer 1987, S. 7.

5 was bereits einen Aspekt der Frage, ob Föderalismus für den Irak geeignet ist, aufzeigt.

6 Laufer/Münch 1997, S. 14.

7 Diese Aufteilung in sechs Begründungen nimmt zumindest Sturm vor, an dem ich mich im Folgenden unter weitgehender Ausblendung anderer Klassifikationen orientieren werde. (Vgl. Sturm 2003, 12).