Soll die EG der EMRK beitreten?

Diplomarbeit 

zum ersten juristischen Staatexamen
An der Christian-Albrechts-Universitaet

von

Stefan Dzaja

2004

Inhaltsverzeichnis

A. Analyse der historischen Entwicklung ...  5

I. Entwicklung des Grundrechtsschutzes der Europäischen Menschenrechtskonvention ...  5
II. Entwicklung der Grundrechte in der EG/EU  ...  7
1. Anerkennung der Grundrechte durch den EuGH ...  8
2. Anerkennung der Rechtsprechung des EGMR  ...  10
3. Keine EuGH-Grundrechtskontrolle von rein innerstaatlichem Recht ...  11
4. Bezugnahme auf die EMRK durch Primaärrecht ...  12
5.Die Sukzessionstheorie von Pescatore  ...  14

B. Beitritt der EG zur EMRK nach gegenwärtiger Rechtslage ...  15

I. Das Gutachten 2/94 vom 28. März 1996 ...  15
1. Statthaftigkeit des Gutachtenantrags ...  15
2. Zuständigkeit der EG für einen Beitritt zur EMRK  ...  16
3. Rechtliche Bindung des Gutachtens 2/94 ...  18
II. Kritik am Gutachten 2/94  ...  20
1. Sinn und Zweck des Art. 308 EGV ...  20
2. Abgrenzung zum Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV ...  21
3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 308 EGV ...  22
a) Der Schutz der Menschenrechte als Ziel der Europäischen Gemeinschaft ...  23
b) Menschenrechte und Gemeinsamer Markt  ...  26
b) Erforderlichkeit eines Tätigwerdens der EG ...  28
d) Die Verwirklichung des Zielanspruchs  ...  29
e) Die Diskrepanz zwischen Zielanspruch und Zielverwirklichung  ...  29
4. Rechtsfolge des Art. 308 EGV ...  31
3. Das Problem der Vertragsänderung  ...  33
a) Änderung der Kompetenzverteilung zwischen EG und Mitgliedstaaten  ...  33
b) Änderung des institutionellen Menschenrechtsschutzes ...  34
6. Erfordernis der Änderung der EMRK ...  39

C. Der Beitritt der EU zur EMRK ...  40

I. Der völkerrechtliche Status der EU ...  40
1. Die EU als internationale Organisation ...  40
2. Die Organe der Europäischen Union  ...  42
a) Der europäische Rat  ...  42
b) Rat, Kommission, Parlament und EuGH  ...  43
3. Die äußere Rechtsfähigkeit der Europäischen Union  ...  44
a) Grundvoraussetzungen  ...  44
b) Die Außenvertretungskompetenz der EU  ...  44
II. Auswirkungen eines Beitritts der EU auf die EG  ...  48
1. Das Verhältnis zwischen EU und EG  ...  48
2. Die Bindung der EG an einen Beitritt der EU zur EMRK  ...  51

D. Ermöglichung eines EG-Beitritts zur EMRK durch Vertragsänderung nach Art. 48 EUV ...  53

I. Zuständigkeit für das Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV ...  53
II. Verfahren der Vertragsänderung ...  54
III. Konsequenzen des Gutachtens 2/94 für einen Beitritt nach Vertragsänderung gem. Art. 48 EUV ...  56

E. Die aktuelle Entwicklung hinsichtlich eines Beitritts zur EMRK ...  58

F. Ergebnis  ...  59

Literaturverzeichnis 64

Im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration haben auch die Menschenrechte immer mehr an Bedeutung gewonnen. Ging es bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1951 noch vorrangig um die Schaffung einer supranationalen Kontrolle des Bergbaus und der Stahlindustrie in Europa, schafften schon die Römischen Verträge vom 25. März 1957 zumindest wirtschaftliche Grundfreiheiten, auch wenn zu dieser Zeit der wirtschaftliche Charakter der Gemeinschaft noch im Vordergrund stand. Spätestens mit dem Abschluss des Maastrichter Vertrags 1992 zur Gründung der Europäischen Union ist die Richtung hin zu einer nicht nur wirtschaftlichen, sondern auch politischen Vereinigung Europas deutlich geworden. Eine solche politische Gemeinschaft erfordert jedoch, wenn sie den rechtsstaatlichen Charakter ihrer Mitgliedstaaten wahren und für die eigenen Institutionen übernehmen will, auch einen Katalog von Menschen- und Bürgerrechten sowie ein System der Kontrolle bezüglich deren Einhaltung. Ein solches beinhaltet die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950, der alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union als Vertragsparteien beigetreten sind. Nun stellt sich die Frage, ob die EU bzw. die EG ebenfalls der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten soll bzw. ob ein solcher Beitritt rechtlich überhaupt möglich ist oder ob der gegenwärtige Schutz der Menschenrechte in der EG und EU bereits ausreicht und ein Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention damit überflüssig wäre.

Zunächst einmal soll hier die historische Entwicklung sowohl der EMRK und ihres Rechtsschutzsystems als auch des Schutzes der Menschenrechte in der Europäischen Gemeinschaft speziell anhand der EuGH-Rechtsprechung sowie die Bemühungen der EG, sich den Grundrechtskatalog der EMRK zu Eigen zu machen, analysiert werden. Anschließend soll das Gutachten 2/94 des EuGH vom 28. März 1996, das zum möglichen Beitritt der EG zur EMRK ablehnend Stellung bezog, erläutert und kritisch gewürdigt werden, ehe ein möglicher Beitritt der EU zur EMRK und seine rechtliche Bedeutung für die EG untersucht werden soll. Vor der eigentlichen Schlussbetrachtung wird noch einmal die aktuelle Rechtsentwicklung unter besonderer Berücksichtigung der Grundrechtscharta der EU eingehend betrachtet.

A. Analyse der historischen Entwicklung

Zum näheren Verständnis soll zunächst einmal die historische Entwicklung sowohl der EMRK als auch der Rechtsprechung des EuGH zum Schutz der Menschenrechte sowie der allmählichen Integration der EMRK in die Rechtsordnung von EG und EU beleuchtet werden.

I. Entwicklung des Grundrechtsschutzes der Europäischen Menschenrechtskonvention

Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 wurde nicht im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften, sondern im Rahmen des Europarats ratifiziert und stellt nebst ihren elf Zusatzprotokollen dessen bedeutendstes Instrument dar¹. Alle 45 Mitgliedstaaten des Europarats, und somit auch alle 15 gegenwärtigen sowie die zehn weiteren künftigen Mitglieder von EG und EU haben die Konvention unterzeichnet². Diese beinhaltet Grundrechte wie das Recht auf Leben, das Verbot von Folter und Zwangsarbeit, den Schutz der persönlichen Freiheit, Verfahrensgrundrechte, den Schutz der Privatsphäre, Gewissens- und Religionsfreiheit, freie Meinungsäußerung, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Recht auf Ehe und Familie. Das Zusatzprotokoll Nr. 1 garantiert darüber hinaus den Schutz des Eigentums, das Zusatzprotokoll Nr. 6 das Verbot der Todesstrafe.

Die EMRK hat ein besonderes internationales Sicherungssystem für Menschenrechte mit einem justizförmigen Verfahren geschaffen, in dessen Zentrum der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR, Art.19 EMRK) steht. Dieser steht seit Inkrafttreten des 11. Zusatzprotokolls am 01.11.1998 nicht nur für Vertragsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten (Art. 33 EMRK) zur Verfügung; es können sich auch natürliche Personen, nicht-staatliche Organisationen und Vereinigungen mit der Individualbeschwerde wegen der Verletzung eines Konventionsrechts an den EGMR wenden (Art. 34 EMRK), auch gegen den eigenen Heimatstaat.

Die EG als Nichtmitglied unterliegt allerdings nicht der Rechtsprechung des EGMR, jedoch die Organe der Mitgliedstaaten, wenn sie EG-Recht vollziehen. Die Ansicht, diese insoweit als "Gemeinschaftsorgane" anzusehen, für die die EMRK als solche nicht unmittelbar gilt, hat sich nicht durchgesetzt³. Auch können sich die einzelnen EMRK-Staaten nicht durch die Schaffung neuer supranationaler Organe ihrer Bindung an die EMRK entziehen⁴. Allerdings können EG-Mitgliedstaaten nicht für Hoheitsakte der EG verantwortlich gemacht werden⁵, da sich die Europäische Kommission für Menschenrechte, deren Rechtsnachfolger der EGMR ist, bezüglich direkt oder indirekt gegen die EG gerichteten Verfahren als unzuständig ratio personae erklärt hat⁶. Aber auch die Umsetzung einer EG-Richtlinie in nationales Recht führt nicht dazu, dass die daraus resultierende nationale Regelung dem direkten Geltungsbereich der EMRK entzogen wird⁷. Daraus hätte sich jedoch im Falle widersprechender Ansichten von EuGH und EGMR das Problem für den Mitgliedstaat ergeben können, welche Rechtsprechung er für sich als verbindlich ansehen soll.

Diese Frage hat die Europäische Menschenrechtskommission, deren Aufgabenbereich ab dem 01.11.1998 vollständig vom EGMR übernommen wurde, mit der Melchers-Entscheidung⁸ ähnlich pragmatisch gelöst wie das BVerfG in seiner "Solange-II"-Entscheidung⁹. Demnach besteht Anlass zu ernsthafter Besorgnis solange nicht, solange der EuGH - ohne formal dazu verpflichtet zu sein - den EGMR als oberste Instanz in Menschenrechtsfragen anerkennt, und dieser solange Zurückhaltung in bei ihm anhängigen Rechtsfällen mit EUrechtlichem Bezug übt, solange diese vom EuGH in weitgehender Übereinstimmung mit der Straßburger Konventionsrechtsprechung entschieden werden. Diese Rechtsprechung hat der EGMR auch im Falle Waite and Kennedy¹⁰

[....]

1 Streinz, Europarecht, Rn.1

2 www.coe.int

3 Streinz, Europarecht, Rn. 220

4 EKMR, Entscheidung v. 09.02.1990, M & Co., Decisions and Reports Vol. 64 (1990), 138-146

5 EKMR, Entscheidung v. 10.07.1978, CFDT, EuGRZ 1979, 431

6 EKMR, Entscheidung v. 19.01.1989, Dufay

7 EGMR, Urteil v. 15.11.1996 - Cantoni/Frankreich -, 1996 V, S.1614, HRLJ 1997, S. 441 (442) Rn.30

8 ZaöRV 50 (1990), S. 865 ff/867 f = Hummer/Simma/Vedder S. 433ff, 450

9 BverfGE 73, 339

10 Urteil vom 18.02.1999