Aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
Maßnahmen und Evaluierung

von: Georg Schumacher

Inhaltsverzeichnis

1. EINLEITUNG 1

2. GRUNDLAGEN AKTIVER ARBEITSMARKTPOLITIK 3

2.1 GESETZLICHE GRUNDLAGEN 3
2.2 ZIELSETZUNGEN DER AAMP 4
2.3 MAßNAHMEN UND INSTRUMENTE 5

3. MAßNAHMEN UND EVALUATION IN DEUTSCHLAND 10

3.1 THEORIE DER LOHNSUBVENTION 11
3.2 EVALUATIONSTHEORIE 14

3.2.1 ERFOLGSKRITERIUM 14
3.2.2 EFFEKTIVITÄT DER MAßNAHME 15
3.2.3 ANALYSE DER NETTO-EFFEKTE 16

3.3 KOMBILOHNMODELLE 17

3.3.1 MAINZER MODELL 17
3.3.2 EVALUATION DES MAINZER MODELLS 19
3.3.3 SAAR-MODELL 24
3.3.4 EVALUATION DES SAAR-MODELLS 25
3.3.5 ZUSAMMENFASSUNG 29

4. SCHLUSSFOLGERUNG UND AUSBLICK 30

LITERATURVERZEICHNIS 31
 

Abkürzungsverzeichnis

AAMP = Aktive Arbeitsmarktpolitik
ABM = Arbeitsbeschaffungsmaßnahme
AFG = Arbeitsförderungsgesetz
AG = Arbeitgeber
AMP = Arbeitsmarktpolitik
AN = Arbeitnehmer
BA = Bundesagentur für Arbeit
BRD = Bundesrepublik Deutschland
BvS = Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderausgaben
BSHG = Bundeshilfegesetz
DIW = Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
ESF = Europäischer Sozialfonds
FbW = Förderung beruflicher Weiterbildung
FuU = Förderung und Umschulung
IAB = Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit
IAT = Institut für Arbeit und Technik im Wissenschaftszentrum Nordrhein-Westfalen
MittAB = Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
MZM = Mainzer Modell
OECD = Organisation for Economic Co-operation and Development
PAMP = Passive Arbeitsmarktpolitik
PIW = Progress-Institut für Wirtschaftsforschung GmbH
SAM = Strukturanpassungsmaßnahmen
SGB = Sozialgesetzbuch
SGI = Saar-Gemeinschaftsinitiative
SV = Sozialversicherung
VGS = Vermittlungsgutschein
ZEW = Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung
 

1. Einleitung

Recently interest in evaluation has been elevated as many economies with modern welfare states have floundered and as the costs of running welfare states have escalated [Heckman et al. 1999]

Die Bundesrepublik Deutschland sieht sich, wie viele andere westeuropäische Länder, seit Ende der 70er Jahre mit hoher und persistenter Arbeitslosigkeit konfrontiert. Nach einem konjunkturell bedingten Rückgang der Arbeitslosigkeit Ende der 90er Jahre, verschärfte sich die Situation erneut mit Beginn des Jahres 2002 und man erreicht mit den aktuell veröffentlichten Arbeitslosenzahlen1 ein absolutes Hoch seit Bestehen der BRD. Lag die Arbeitslosenquote 1979 in Westdeutschland noch unter 3%, so stieg sie über die Jahre hinweg und beläuft sie für Westdeutschland (Ostdeutschland) derzeit auf 10,4% (20,7%), so dass sich für Gesamtdeutschland eine erschreckend hohe Arbeitslosenquote von 12,6% ergibt.2 Da vor allem strukturelle Probleme bestimmend für diese Entwicklung sind, gewinnt neben weitergehenden Bemühungen der Wirtschafts- und Strukturpolitik auch die aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) als Mittel zur Bekämpfung der Probleme auf dem herrschenden Arbeitsmarkt an Bedeutung. Dabei liegt das Augenmerk auf der AAMP und so ist ihre Attraktivität darauf zurückzuführen, dass sie zahlreiche unterschiedliche Anreizstrukturen für die (Re)Integration der Beschäftigungslosen in den Arbeitsmarkt bietet. Durch effektives Matching erfüllt sie Effizienz- und Gerechtigkeitsziele gleichermaßen und ist beispielsweise durch Verringerung des Missverhältnisses zwischen Arbeitsanforderung der offenen Stellen und der Leistungsfähigkeit der Arbeitssuchenden in der Lage Arbeitsstellen zu vermitteln. Darüber hinaus trägt sie durch geeignete Maßnahmen dazu bei, die Fähigkeiten der Teilnehmer zu verbessern und ihnen auf diese Weise bessere Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu eröffnen. In Anbetracht der Zielsetzung, die sich hinter AAMP verbirgt, ist es daher nicht verwunderlich, dass die Bundesrepublik Deutschland enorm hohe Ausgaben für die Förderung der Maßnahmen der AAMP ausgibt. Jährlich wird in Deutschland rund ein Prozent der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung für aktive Arbeitsmarktpolitik ausgegeben, die im ursprünglichen Sinne eigentlich Investitionen darstellen sollten.3 Neben diesen Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit (BA) kommen zusätzliche Aufwendungen seitens der Länder, Kommunen und des Europäischen Sozialfonds (ESF) hinzu, die die Finanzierung der Arbeitsförderung unterstützen. Die hohen Ausgaben und die derzeit gespannte Lage der Haushalte führen jedoch nicht selten zur Diskussion über den Erfolg der Maßnahmen der AAMP. Kritik der AAMP und ihrer zentralen Teile und die Forderung nach ihrer Weiterführung bzw. ihrem Ausbau wechseln sich nicht nur in der Tagespresse, sondern auch in den Fachveröffentlichungen ab.4

Die Budgetrestriktionen öffentlicher Haushalte und die Tatsache, dass trotz enormer Aufwendungen, ein hohes Niveau der Arbeitslosigkeit bisher nicht verhindert werden konnte, begründen daher die Notwendigkeit, die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Hinblick auf die festgelegten Zielsetzungen zu evaluieren. Die vorliegende Arbeit bietet einen Überblick sowie eine bewertende Analyse über ausgewählte Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Dabei bildet der Bereich der Lohnsubvention den Schwerpunkt der Betrachtung, da insbesondere im Niedriglohnsektor latent vorhandenes, aber von den Arbeitgebern nicht angebotenes Arbeitspotential existiert. Nach einem kurzen Einblick in die gesetzlichen und institutionellen Grundlagen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, erfolgt eine grobe Übersicht traditioneller und im Rahmen der Hartz-Reform neu eingeführter Maßnahmen (Kapitel 2). Der darauf folgende Abschnitt konzentriert sich auf einen speziellen Maßnahmentyp, der primär darauf ausgerichtet ist, Beschäftigte im Niedriglohnsektor zu fördern und zu einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit zu bewegen. Nach einer Einführung in die Evaluationstheorie werden zwei Kombilohnmodelle hinsichtlich ihrer Zielerfüllung evaluiert und eine vergleichende Bilanz gezogen (Kapitel 3). Mit dem letzten Kapitel wird die Arbeit nach einer Zusammenfassung und einem Ausblick über die zukünftige Entwicklung der AAMP abgeschlossen (Kapitel 4).

2. Grundlagen aktiver Arbeitsmarktpolitik

Unter Arbeitsmarktpolitik (AMP) subsumiert man allgemein alle Maßnahmen, mit denen ein Staat auf den Beschäftigungsmarkt Einfluss nehmen kann.5 Dabei ist es wichtig eine Abgrenzung zur Beschäftigungspolitik zu treffen. Im Gegensatz zur AMP zielt diese auf eine makroökonomische Beeinflussung der Geld- und Gütermärkte ab und wirkt nur indirekt auf den Arbeitsmarkt ein. Im Rahmen der OECD hat sich die Unterscheidung zwischen aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik etabliert. Unter passive Maßnahmen zählt man solche Politiken, die auf eine finanzielle Kompensation der Einkommenseinbußen bei Arbeitslosigkeit abzielen. Primär sind dies Lohnersatzleistungen in Form von Arbeitslosengeld, Arbeitslosen- und Sozialhilfe.6 Im Gegensatz dazu, zielen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik darauf ab, eine (Wieder-)Eingliederung von Arbeitslosen in eine reguläre Beschäftigung zu erreichen. Einen genaueren Einblick in weitere Zielsetzungen, Maßnahmen und gesetzliche Grundlagen der AAMP werden die folgenden Abschnitten bieten.

2.1 Gesetzliche Grundlagen

Die Institutionalisierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik und die Entwicklung eines entsprechenden arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Instrumentariums erfolgte in Deutschland 1969 mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG), an dem sich auch die Bundesländer in starkem Maße orientierten. Neben ausgleichenden Interventionen des Staates wurde damit zusätzlich der Rahmen für eine aktive, selektive und problemorientierte Arbeitsmarktpolitik geschaffen, die sich an Wachstumszielen und dem Strukturwandel orientiert.7 Während das AFG, welches noch unter den Bedingungen der Vollbeschäftigung eingeführt wurde, eine Verbesserung der generellen Funktionsweise des Arbeitsmarktes vorsah und einen Mangel an qualifizierten Arbeitskräften verhindern sollte (§§ 1, 2 AFG), verfolgt die seit 1997 neu eingeführte Regelung andere Schwerpunkte. 8 Die nun geltende rechtliche Grundlage der AAMP bildet das Sozialgesetzbuch III (SGB III), womit eine stärkere Ausrichtung auf besondere Problemgruppen (Langzeitarbeitslose, Ältere, Behinderte, Geringqualifizierte etc.) angestrebt wird. Durch Beratung, berufliche Aus- und Weiterbildung oder Teilfinanzierung von Arbeitsplätzen, sollen die angesprochenen Gruppen in eine reguläre Beschäftigung integriert und somit Leistungen zur Einkommenssicherung bei Arbeitslosigkeit reduziert werden.

[...]

1 Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes beläuft sich die Arbeitslosenzahl im Februar 2005 bei 5,2164 Millionen (www.destatis.de, 17.03.2005).

2 Vgl. Angaben des Statistischen Bundesamtes für Februar 2005 (www.destatis.de, 17.03.2005).

3 Vgl. Konle-Seidl, R., Forschungsbericht, 2005, S.3.

4 Vgl. Blaschke, D./ Plath, H., Beitrag, 2000, S. 463.

5 Vgl. Nohl, A., Enzyklopädie, 2004.

6 Mit der Einführung von Hartz IV am 1.01.2005 wurden die Transferleistungen der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum neuen Arbeitslosengeld II zusammengeführt.

7 Vgl. Keller, B., Literatur, 1997, S. 347.

8 Vgl. Hujer, R./ Bellmann, L./ Brinkmann, C., Beitrag, 2000, S. 341.