Für und Wider zur Einführung von Volksbegehren und
Volksentscheid in Deutschland auf Bundesebene

von: Ricardo Westphal

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung 2

II. Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland 3

1. Weimarer Republik 3
2. Volksabstimmungen bei den Nationalsozialisten 6
3. Nachkriegsdeutschland 8

III. Direkte Demokratie in anderen Staaten 10

1. Schweiz 10
2. USA 11

IV. Diskussion über die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene 13

1. Rechtliche Aspekte 13
2. Parteiliche, parlamentarische und politische Aspekte 15
3. Gesellschaftliche Aspekte 19

V. Fazit 22

VI. Literaturverzeichnis 23

I. Einleitung

Die letzte Debatte unter Politikern und in den Medien zur Einführung des Volksentscheids begann im April 2004. Die neuerliche Diskussion entzündete sich, als der Verfassungsentwurf für die Europäische Union vorgelegt wurde. Die einen wünschten sich ein europaweites Referendum, sodaß jeder einzelne EU-Bürger die Möglichkeit hätte, sein Votum für oder gegen die Verfassung abzugeben; die anderen sahen es als ausreichend an, die Parlamente der 25 Mitgliedsländer darüber abstimmen zu lassen – schon allein deshalb, da die Zustimmung aller Länder zur Verfassung wahrscheinlicher wäre; denn ein einzelnes „Nein“ würde genügen und die Verfassung könnte europaweit nicht in Kraft treten. (Prantl, 20041) Mehr als zehn Jahre zuvor wurde in der gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat über die Aufnahme von Bestimmungen bezüglich Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden2 beraten. Der Antrag fand in der Kommission auch die Mehrheit, verfehlte jedoch die erforderliche Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat, die für eine Verfassungsänderung notwendig ist.

Das Vorhaben der Bundesregierung, das Volk nun „ungefragt“ den Vorschriften der neuen EU-Verfassung zu unterstellen sowie die stattgefundenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden, haben die Diskussion um die unmittelbare Demokratie in Deutschland neu entfacht. So befürwortete etwa die CSU eine Volksabstimmung über die EU-Verfassung3, wohingegen Bundeskanzler Gerhard Schröder argumentierte, daß es das Grundgesetz verbietet, eine Volksabstimmung durchzuführen. (Elicker4, 225 f.) Ob das Grundgesetz tatsächlich Volksbegehren und Volksentscheid untersagt und welche Vor- und Nachteile die Einführung auf Bundesebene hätten, wird in dieser Arbeit behandelt. Daneben wird die Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland Thema sein, die, ebenso wie die Erfahrungen mit ihr in anderen Staaten, für die Zustimmung oder Ablehnung zur Einführung direktdemokratischer Elemente in das Grundgesetz Argumente liefert.

II. Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland

1. Weimarer Republik

1919 wurde in der deutschen Nationalversammlung die Einführung der sogenannten Volksrechte beschlossen. Diese direktdemokratischen Verfahren waren verfassungsrechtliches Neuland: Befürwortern und Gegnern erschienen Volksentscheid und Volksbegehren „als eine Größe, mit der man noch gar nicht rechnen konnte“ (Schiffers5, 43). Diese Unsicherheit der Parteien drückte sich darin aus, daß verschiedene Vorstellungen darüber existierten, in welchen Bereichen Volksbegehren und -entscheid zur Anwendung gebracht werden könnten. Das Hauptargument war, die Beteiligung des Volkes als „Korrektiv des Parlaments einzusetzen“ (ebd.). Daneben wollte man mit ihr die Exekutive stärken, „ihren erzieherischen Wert und ihre besondere demokratische Substanz“ (ebd.) nutzen sowie eine sich ausweitende radikaldemokratische Strömung auffangen. Die Nationalversammlung sah die Volksrechte als ve reinbar mit dem parlame ntarischen System an und baute sie als Korrekturmechanismus in die Verfassung ein. Das erste Volksbegehren auf Reichsebene ließ man 1922 zu. Weder die 1919 konstituierte Reichsverfassung noch das Gesetz über den Volksbeschluß sagten etwas über das Rangverhältnis zwischen parlaments- und volksbeschlossenen Gesetzen aus. Die Volksgesetzgebung war „ein Verfahren zweiter Wahl mit unverkennbarem Protestcharakter“ (a.a.O., 44). Volksbegehren und -entscheide spielten eine untergeordnete Rolle in der politischen Auseinandersetzung. Lediglich vier von acht beantragten Volksbegehren auf Reichsebene wurden zugelassen. Wesentlich größere Agitations- und Mobilisierungschancen boten Präsidenten-, Reichstags- oder Landtagswahlen. Lediglich die Volksabstimmungen über die Fürstenenteignung (1926) und den Youngplan (1929) erwiesen sich als „ein dramatischer Akt des Verfassungskampfs“ (ebd.).

Es gab eine Vielzahl von Plänen für Volksbegehren6, die aus unterschiedlichen Gründen nicht realisiert wurden. Sie sind Ausdruck dafür, daß „vor allem Verbände der Mittelschichten im Volksbegehren eine Möglichkeit sahen, Ziele zur Sprache zu bringen, deren Verwirklichung unterblieben oder durch Teillösungen vertagt worden waren“ (a.a.O., 45). Schiffers weist darauf hin, daß allein das Vorhaben diese Volksbegehren zu realisieren, die innenpolitischen Diskussionen nachhaltiger bestimmt haben, als die acht tatsächlich beantragten erkennen las- sen. Besonders bedeutsame direktdemokratische Verfahren wurden von Parteien unterstützt: In diesem Sinne waren Volksbegehren „überwiegend ‚Parteibegehren’“ (ebd.). Die Versuche der Verbände Volksbegehren zu starten, waren vor allem deshalb nicht erfolgreich, da sie von keiner Partei unterstützt wurden.

Zum Ende der Weimarer Republik gingen Volksbegehren fast nur noch von den auf die Ze rstörung der Republik ausgerichteten Parteien NSDAP und KPD aus. So etwa der Gesetzentwurf zum Youngplan und „die Versuche der plebiszitären Parlamentsauflösung in den Lä ndern7“ (a.a.O., 46). Nur die SPD beantragte 1932 noch einen Sachentscheid des Volkes. Schiffers schreibt, daß die Praxis der direktdemokratischen Verfahren als Ursache für das Scheitern der Weimarer Republik angesehen worden ist. Jedoch lassen sich diese „nur begrenzt als Beispiele für die Gefahr der Demagogie 8“ (a.a.O., 56) heranziehen, betrachtet man den Ausgang der Verfahren: Die Volksbegehren blieben unmittelbar folgenlos. Die indirekten Auswirkungen stehen der rechtlichen Folgenlosigkeit jedoch erkennbar entgegen. So konnten die in der Bevölkerung vorhandenen unterschiedlichen Positionen nicht überwunden werden, sondern führten einzig zu einer „Offenlegung ihrer zahlenmäßigen Stärke“ (ebd.) durch welche „eine Verschärfung der Gruppen- und Klassengegensätze“ (ebd.) bewirkt wurde: Es bestand eine sich gegenüberstehende marxistische und antimarxistische Front; die Isolation und Krisensituation der Mittelschicht wurde ebenfalls deutlich.

[...]

1 Prantl, Heribert. „Das Volk, der Lümmel“. Süddeutsche Zeitung vom 24.04.2004, S. 4.

2 Ein Volksbegehren will einen Volksentscheid herbeiführen. Zu einem Volksentscheid wird ein Volksbegehren, wenn es ein bestimmter Prozentsatz der Stimmberechtigten unterzeichnet hat. (Niclauß 1992, 4.) Bei einem Referendum entscheiden die Stimmbürger über eine von Staatsorganen erarbeitete oder beschlossene Regelung; bei einer Volksinitiative oder einem Volksbegehren kommt ein von den Bürgern vorgelegter Regelungsvorschlag zur Abstimmung (Volksentscheid). (Kranenpohl, 42)

3 „Söder: ‚Durch Europa ausgelöste Grundgesetzänderung durch Volksentscheid bestätigen’“. 2004. http://www.csu.de/home/Display/Politik/Themen/Europa/europa_20092004. Abrufdatum: 04/2005. Zuletzt hatte Gauweiler (CSU) vor dem Verfassungsgericht gegen die Abstimmung über die EU -Verfassung im Parlament geklagt, da die EU-Verfassung das Grundgesetz derart beschneiden würde, daß dies einer Änderung gleichkomme, die den Art. 146 GG inkraftreten lassen müßte: „Diese Argumentation läuft darauf hinaus, dass auch in Deutschland eine Volksabstimmung über die EU -Verfassung stattfinden muss“. (Prantl, 2005)

4 Elicker, Michael. „Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?“. Zeitschrift für Rechtspolitik. Heft 7, 2004: 225 – 229.

5 Schiffers, Reinhard. „Schlechte Weimarer Erfahrungen?“. In: Heußner, Hermann K. & Jung, Otmar (Hrsg). „Mehr direkte Demokratie wagen“. München: Olzog, 1999.

6 Etwa für die Beschaffung von Siedlungsland für polnische Aussiedler; die Verbesserung der Kriegsopferversorgung; die Einführung einer gesetzlichen Mietpreisbindung; Rückgängigmachung verordneter Lohnkürzungen als auch über außenpolitische Fragen.

7 Erfolglos war hier der Volksentscheid über die Landtagsauflösung Preußens; erfolgreich hingegen im Land Oldenburg. Die hier eingeleiteten Volksbegehren waren „Kampfinstrumente einer antiparlamentarischen Obstruktionspolitik“ (ebd.).

8 So etwa das Begehren über den Youngplan. Schiffers beschreibt, daß Hitler und die NSDAP durch dieses nicht zum Durchbruch verholfen wurde, da der Trend nach rechts bereits ein halbes Jahr zuvor bei Landtags- und Kommunalwahlen einsetzte. Der „Volksentscheid gegen den Young-Plan war für die NSDAP nur eine der von ihr demonstrativ geringschätzig behandelten ‚Stimmzettelaktionen’, an denen sie sich zwar beteiligte, auf die sie aber keineswegs ausschließlich setzte“ (a.a.O., 54).