Universität Trier
FB III
Wintersemester 03/04
Seminar: Die Stellung der Kommission im politischen System der EU
Verfasser der Hausarbeit: Malte Nelles

Das Investiturverfahren der Europäischen Kommission von Maastricht bis Rom –
Die Diskussion um Parlamentarisierung, Politisierung und die Größe des Kollegiums

Inhaltsverzeichnis

Einleitung ... 4

1. Der Vertrag von Maastricht ... 6
1.1 Das Investiturverfahren 6
1.2 Die Rolle des Europäischen Parlamentes bei der Einsetzung der Santer-Kommission  ... 7

2. Der Rücktritt der Santer-Kommission ... 10

3. Der Vertrag von Amsterdam ... 11

3.1 Die Diskussion um die Größe des Kollegiums ... 11
3.2 Die Neutralität der Kommissare ... 12
3.3 Das Ergebnis von Amsterdam: Die Kommission auf dem Weg zur Präsidentialisierung? ... 14
3.3.1 Das Vetorecht des Präsidenten ... 14
3.3.2 Die Verstärkung der Sanktionsmittel des Präsidenten ... 15
3.3.3 Das EP bei der Investitur der Prodi-Kommission ... 15

4. Der Vertrag von Nizza ... 16

4.1 Die Zusammensetzung des Kollegiums ... 17
4.2 Die Einsetzung von QMV bei der Investitur der Kommission ... 17
4.3 Das präsidentielle Recht auf Abberufung einzelner Kommissare ... 18
4.4 Resümee zu Nizza ... 18

5. Konventsphase, Verfassungsentwurf und die Regierungskonferenz von Rom ... 19

5.1 Die Wahl des Kommissionspräsidenten ... 20
5.1.1 Das Schröder/Chirac-Papier – Vorschlag für eine Parlamentarisierung ... 20
5.1.2 Das Blair/Aznar-Papier ... 21
5.1.3 Das Ergebnis im Verfassungsentwurf ... 22
5.2 Die Reform des Kollegiums ... 23
5.2.1 Die Größe des Kollegiums ... 23
5.2.2 Die präsidentiellen Kompetenzen bei der Auswahl der Kommissare ... 26

6. Die Kommission als parlamentarische Regierung Europas? ... 27

7. Fazit ... 29

8. Literaturverzeichnis ... 31

Einleitung

„The commission is a unique institution“¹. Ihre institutionelle Einzigartigkeit ergibt sich nicht nur aus ihrem weitgestalteten funktionalen Aktionsrahmen innerhalb des politischen Systems der Europäischen Union, sondern auch aus der Zusammensetzung ihres Kollegiums. In der hybriden Struktur der Kommission repräsentiert das Kollegium den politischen Flügel des Organs², dem ein administrativer hinzugeordnet ist. Die Kommissare, die in ihrer Gesamtheit das Kollegium bilden bekommen jeweils einen thematisch differenzierten Aufgabenbereich zugeteilt.

Diese Hausarbeit setzt sich schwerpunktmäßig mit dem System der Einsetzung der Kommissare und des Gesamtkollegiums auseinander. Diese wurden bisher nach dem Vertrag von Nizza von den Regierungen der Mitgliedsstaaten in die Kommission entsandt. Somit fehlt ihnen eine unmittelbare demokratische Legitimation. Dies schützt auf der einen Seite ihre geforderte politische Neutralität, da sie nicht von parlamentarischen Mehrheiten abhängig sind und so dem Selbstverständnis der Kommission nach, allein der Vertretung des Gemeinschaftsinteresses verpflichtet sind. Auf der anderen Seite widerspricht es dem demokratischen Prinzip, wonach man politische Verantwortung nur dann übernehmen darf, wenn man hinreichend vom Volk dazu legitimiert ist. Als ein Element des viel beschworenen Demokratiedefizits des politischen Systems der EU macht die fehlende hinreichende Legitimation die Kommission (vor allem in Krisenzeiten) für Kritiker verwundbar und festigt das öffentliche Bild einer anonymen technokratischen Institution, die über die Köpfe der europäischen Bevölkerung hinweg entscheidet, ohne dafür ein an eine demokratische Wahl gekoppeltes Mandat zu besitzen.

Deshalb gibt es immer wieder Reformbestrebungen von integrationsorientierten Kräften, das politische System der EU strukturell einem parlamentarischen System, wie es auf mitgliedsstaatlicher staatlicher Ebene existiert, anzunähern, um somit Bürgernähe, Transparenz und Legitimität zu stärken. Dies impliziert vor Allem eine verstärkte Einbeziehung des Europäischen Parlaments in das Verfahren der Investitur des Kollegiums und die Wahl des Kommissionspräsidenten, da es als einziges Organ der EU eine direkte demokratische Legitimation vorweisen kann. Eine stärkere parlamentarische Rückkoppelung der Kommissare und des Präsidenten birgt jedoch auch Gefahren in sich: Hierdurch sind einer Politisierung der Kommission prinzipiell die Türen geöffnet. Vertraglich ist sie aber an das Gebot der Neutralität gebunden. Eine verstärkte parlamentarische Legitimation könnte damit indirekt dazu beitragen, die Rolle der Kommission im politischen System der EU neu zudefinieren in Richtung einer parteipolitisch orientierten europäischen Exekutive, die in dieser Position wiederum die Legitimität bei der Ausübung ihrer traditionellen Aufgaben („Hüterin der Verträge“, legislatives Initiativmonopol) hinterfragen müsste.

Ich werde bei der Hausarbeit chronologisch vorgehen und betrachten, inwieweit sich das Verfahren zur Investitur vertragsrechtlich seit Maastricht, über Amsterdam und Nizza bis hin zur Regierungskonferenz in Rom verändert hat. Eine besondere Fokussierung soll hierbei auf die jüngere Reformdebatte erfolgen, indem die Konventsphase, der Verfassungsentwurf und die Regierungskonferenz von Rom intensiver analysiert werden.

Bei der Beschäftigung mit den einzelnen Verträgen werden drei thematische Schwerpunkte gesetzt:

1. Die schon angeschnittene Thematik von Parlamentarisierung und Politisierung der Kommission. Hierbei stellt sich die Frage, in wie weit im Vertragsverlauf Elemente einer Parlamentarisierungsstrategie abzulesen sind, von welchen Akteuren sie verfolgt wird und welche Vor- und Nachteile mit ihr einhergehen. Dies bezieht sich vor allem auf die Machtverlagerung bei der Wahl des Kommissionspräsidenten von den nationalen Regierungen zum Europäischen Parlament. Zudem sollen auch die Kontrollmöglichkeiten des Europäischen Parlamentes gegenüber der Kommission als Ganzes und einzelnen Kommissaren untersucht werden. Dies geschieht mit einer gesonderten Betrachtung des Rücktritts der Santer-Kommission, bei dem das EP eine gewichtige Rolle spielte.
   Schließlich soll diskutiert werden, ob eine politisierte Kommission noch die Legitimität zur Wahrnehmung ihrer traditionellen Aufgaben besitzen würde.
2. Die Kompetenzen des Kommissionspräsidenten bei der Einsetzung des Kollegiums: Sind seine Kompetenzen bezüglich der Auswahl der Kommissare im Verlauf der Verträge gestiegen, so dass er möglicherweise Einfluss auf die politische Zusammensetzung und Ausrichtung des Kollegiums hat? Wie haben sich seine Machtbefugnisse bezüglich der Kontrolle und Abberufung einzelner Kommissare verändert? Ist die Kommission auf dem Weg zu einem Präsidialregime?
3. Die immer wieder aufkommende Diskussion um die Größe des Kollegiums. Hierbei manifestiert sich ein Spannungsfeld zwischen der Entscheidungsfähigkeit und der Effizienz des Kollegiums auf der einen und der Forderung nach gleichberechtigter Repräsentation aller Mitgliedsstaaten im Kommissionskollegium auf der anderen Seite. Als Forschungsfrage stellt sich: Warum beharren viele Mitgliedsstaaten vehement auf dem Prinzip „Ein Kommissar pro Mitgliedsstaat“, obwohl die Kommission dem Gebot der nationalen Neutralität unterliegt?

1. Der Vertrag von Maastricht

Zunächst erfolgt eine kurze Skizzierung des formellen Investiturverfahrens gemäß Art. 158 Abs. 2 EGV. In einem zweiten Punkt soll dann am Beispiel der Einsetzung der Santer-Kommission untersucht werden, wie das Europäische Parlament von seinen formellen Rechten Gebrauch gemacht hat und welchen Einfluss es informell auf den Vorgang genommen hat. Hierbei können erste Rückschlüsse für potentielle Chancen und Gefahren einer intensivierten institutionellen Bindung von Parlament und Kommission ausgelotet werden.

1.1 Das Investiturverfahren

Seit den Beitritten von Österreich, Schweden und Finnland 1995 besteht das Kollegium aus 20 Mitgliedern. Hierbei entsendet jeder Mitgliedsstaat einen Kommissar, die größeren Staaten, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien, dürfen zwei Kommissare ins Kollegium schicken.

Das Investiturverfahren läuft nach dem Vertrag von Maastricht wie folgt ab: Zunächst einigen sich die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten auf einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten. Danach wird das Europäische Parlament konsultiert. Es hat jedoch kein formelles Vetorecht gegen den Vorschlag der Regierungen. Der politische Druck, den es mit einer möglichen Ablehnung ausüben könnte, wäre jedoch derart hoch, dass sich die nationalen Regierungen nur sehr schwer oder gar nicht über die Meinung des Parlamentes hinwegsetzen könnten. Für den Fall, dass das Parlament den designierten Präsidenten akzeptiert hat, entscheiden die Mitgliedsstaaten in Konsultation mit dem Präsidenten, wen sie in die Kommission entsenden. Die Praxis hat gezeigt, dass der Einfluss des Präsidenten auf die Vorschläge der Regierungen für das Kollegium eher gering ist. Nun tritt das Parlament zum zweiten Mal in Erscheinung: Es muss der neuen Kommission zustimmen. Das Zustimmungsvotum bezieht sich auf das Gesamtkollegium. Aufgrund des Kollegialitätsprinzips, nach dem sich das Kollegium als Kollektivorgan nach Außen präsentiert und Verantwortung übernimmt, ist es dem Parlament nicht gestattet, bei eventuellen Vorbehalten einzelnen Kommissaren die Zustimmung zu verweigern. Es könnte in diesem Fall nur noch das Kollegium als Ganzes ablehnen. Wenn das Zustimmungsvotum des Parlaments positiv ausfällt, werden der Kommissionspräsident und das Kollegium im gegenseitigen Einvernehmen von den Regierungen der Mitgliedsstaaten für eine Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Die Amtszeit ist seit Maastricht an die Europawahlen gekoppelt, d.h. dass die Amtsaufnahme immer sechs Monate nach den Wahlen erfolgt. Somit ist es für die Regierungschefs der Mitgliedsstaaten prinzipiell möglich, bei der Investitur auf die Mehrheitsverhältnisse des EP`s einzugehen und der Kommission und ihrem Präsidenten eine mittelbare demokratische Legitimation mittels einer Orientierung an den Ergebnissen der Europawahlen zu geben.

1.2 Die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Einsetzung der Santer-Kommission

[...]

1 In: Nugent, Neill: The European Commission, 2000, S.17.

2 In: Peterson, John/Shackleton, Michael: the Institutions of the European Union, Oxford 2002, S.72.