Bahnreform: Spartentrennung und
Privatisierungsmöglichkeiten?

von: Gundolf Thurm

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung  2

2. Ökonomische Rahmenbedingungen im Bahnsektor 3

2.1. Die Eisenbahn – ein wirtschaftspolitischer Ausnahmebereich?  3
2.2. Besonderheiten der Netzindustrie  4

2.2.1. Natürliches Monopol  4
2.2.2. Irreversible Kosten  5

2.3. Disaggregierte Betrachtung des Eisenbahnsektors  6

2.3.1. Darstellung der Ebenen der Leistungserstellung 6
2.3.2. Untersuchung der Ebenen auf Wettbewerbsfähigkeit  7

3. Folgerungen für eine effiziente Bahnpolitik 9

3.1. Die Bahnreform und ihre Konsequenzen  9

3.1.1. Stufen der Bahnreform  9
3.1.2. Die heutige Situation  10

3.2. Weiterentwicklung und Alternativen  11

3.2.1. Integrationsgrad der EIU  11
3.2.2. Eigentumsstruktur von EIU und ETU 14
3.2.3. Betriebsrahmen und Regulierungsnotwenigkeit  16

4. Fazit 18

5. Literaturverzeichnis  19

1. Einleitung

1994 wurde mit dem ersten Schritt der Bahnreform der Versuch gestartet, die zu diesem Zeitpunkt in wirtschaftlich desolatem Zustand befindliche Deutsche Bundesbahn (DB) sowie die Deutsche Reichsbahn (DR) gemeinsam in Form der Deutschen Bahn AG (DB AG) neu zu organisieren und zu privatisieren. Hauptziel war eine Verbesserung der allgemeinen Leistungsfähigkeit und damit die Erfüllung ordnungs- verkehrs- umwelt- und finanzpolitischer Ziele.¹ 11 Jahre nach diesem ersten Schritt befindet sich die Bahn nach wie vor zu 100% in staatlichem Besitz, die finanzielle Situation der Bahn AG sowie der Marktanteil der Wettbewerber sind eher unbefriedigend. ² Die vorliegende Arbeit befasst sich mit dem Bahnsektor und der Bahnreform und untersucht die Privatisierungsmöglichkeiten bzw. die verbleibende Regulierungsnotwendigkeit. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage nach der Bedeutung der Trennung von Infrastruktur- und Verkehrssparte für eine erfolgreiche Privatisierung.³ Als Bewertungsmaßstab dient das o.g. Hauptziel der Bahnreform sowie im Speziellen die unter 2.1. geschilderte marktwirtschaftliche Maxime.

Kapitel 2 untersucht die ökonomischen Rahmenbedingungen des Bahnsektors und begibt sich dabei auf die Suche nach wirtschaftspolitischen Ausnahmebereichen und Konsequenzen für das Marktgeschehen. Kapitel 3 beschreibt die Maßnahmen der Bahnreform sowie die heutige Situation und formuliert auf Basis der Erkenntnisse aus Kapitel 2 konkrete Folgerungen für die Privatisierung und Deregulierung (im Sinne einer Verringerung von wirtschaftspolitischen Spezialvorschriften für den Bahnsektor). Die Arbeit schließt in Kapitel 4 mit Fazit und Ausblick.

2. Ökonomische Rahmenbedingungen im Bahnsektor

2.1. Die Eisenbahn – ein wirtschaftspolitischer Ausnahmebereich?

Im Rahmen einer marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland vorliegt, erfordert jede staatliche Intervention eine besondere Begründung. Die Wohlfahrtstheorie kennt hierfür drei wesentliche Ursachen: Nicht existenzfähige Märkte⁴, Märkte mit zu geringem oder solche mit ruinösem Wettbewerb. Tritt mindestens einer dieser drei Tatbestände auf, so liegt eine Begründung für staatliches Handeln vor.⁵ Staatliches Handeln spielte im Verkehrssektor und speziell bei der Eisenbahn schon immer eine bedeutende Rolle.⁶ Argumente, die für eine Regulierung, vor allem im Sinne einer Unterstützung der Bahn, vorgebracht wurden und werden, sind vielfältig und reichen von umweltpolitischen über sozialpolitische bis zu raumstruktur- und regionalpolitischen Begründungen. Es lässt sich jedoch zeigen, dass diese Ziele ohne eine direkte Unterstützung oder zumindest ohne staatliche Bereitstellung der Leistungen gleichwertig oder effizienter gewährleistet werden können.⁷

Neben den genannten politischen Bestrebungen werden jedoch auch ökonomische Gründe für die Regulierung angeführt: Dem System Eisenbahn ist die Bindung an ein Schienennetz immanent. Somit handelt es sich bei der Bahn, ebenso wie beispielsweise bei Elektrizitätsversorgung oder Telekommunikation, um eine Netzindustrie, deren Kostenstruktur von unterschiedlichen Netzeffekten beeinflusst wird. Diese Effekte, so die klassische Ansicht, führen zu einer Monopolsituation und damit zu partiellem Markt- versagen auf Grund mangelnden Wettbewerbs. Die daraus resultierenden Wohlfahrtseinbußen machen staatliche Regulierungseingriffe notwendig. ⁸ Im Folgenden soll näher untersucht werden, inwiefern im gesamten Bahnsektor oder in Teilbereichen tatsächlich Marktversagen vorliegt und ob bzw. welche Art staatlichen Engagements des Sektors zu einem volkswirtschaftlich besseren Ergebnis führt.

2.2. Besonderheiten der Netzindustrie

2.2.1. Natürliches Monopol

[...]

1 Vgl. Munzert (2001), S. 31 ff. Als konkreter Anlass für die Bahnreform ist zudem die Umsetzung der Richtlinie des Europäischen Rates 91/440/EWG zu sehen.

2 Siehe 3.1.2.

3 Abgrenzung der Sparten unter 2.3.1. Unter Privatisierung wird dabei die Verringerung der politischen Einflussnahme auf Unternehmen verstanden (vgl. Ewers (1994), S. 181).

4 Gründe für Marktversagen können mangelnde Informationen, Öffentliche Güter oder Externe Effekte sein (vgl. Petersen ((1999), S.79 ff.). Detaillierte Darstellung der Rahmenbedingungen eines optimalen Marktes z.B. bei Sohmen (1992), S. 69ff.

5 Dabei ist aber zu bedenken, dass nicht nur Märkte, sondern auch der Staat versagen kann. Dieses von der Modernen Politischen Ökonomie beschrieben Phänomen nennt Regierungs- und Politikversagen, Bürokratieversagen, aber auch Moralversagen. Die daraus möglicherweise folgenden Ineffizienzen sind daher stets bei der Forderung nach einem Staatseingriff zu bedenken und gegen eventuelle Marktineffizienzen abzuwägen. Detailliert z.B. bei Petersen, Müller (1999), S. 178ff.

6 Eine gute Übersicht über (teilweise historische) verkehrsbezogene Regulierungstatbestände liefert die Deregulierungskommission (1991), S. 35ff.

7 Vgl. Schmitz, 1997, S.18ff.

8 „Das Monopol liegt in der Natur der Eisenbahn, tritt daher in allen Fällen gleich ein und muss eben reguliert werden“ (Sax, E., (1879), in: Knieps, 2001, S. 22).