Universität Hamburg
Fachbereich Sozialwissenschaften
Institut für Politische Wissenschaft

Die Integrationsbemühungen in der Europäischen Union
im Bereich der Asylpolitik

Schriftliche Hausarbeit im Rahmen der Ersten Staatsprüfung

Lehramt an der Oberstufe - Allgemeinbildende Schulen
Sozialwissenschaften mit Schwerpunkt Politik

Erstgutachter: Prof. Dr. Cord Jakobeit
Zweitgutachter: Prof. Dr. Rainer Tetzlaff

Vorgelegt von: Thomas Grömling

Abgabedatum: 15.01.2002

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung Seite 1

II Hauptteil Seite 4

1. Integrationstheorien Seite 4
1.1. Definition des Begriffs "Integration" Seite 5
1.2. Darstellung zweier konkurrierender Integrationstheorien Seite 5
1.2.1. Funktionalismus/ Neofunktionalismus Seite 6
1.2.2. Intergouvernementalismus Seite 9
1.3. Konkurrierende Hypothesen für die empirische Bearbeitung Seite 12

2. Darstellung und kritische Beurteilung der Asylsituation in der
Bundesrepublik Deutschland, der V. Französischen Republik
und im Vereinigten Königreichvon Großbritannien und Nordirland Seite 13
2.1. Die Bundesrepublik Deutschland Seite 14
2.1.1. Entwicklung bis heute Seite 14
2.1.2. Basis der Rechtsgewährung Seite 16
2.1.3. Verfahren Seite 17
2.1.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern Seite 20
2.1.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung Seite 22 2.2. Die V. Französische Republik Seite 24
2.2.1. Entwicklung bis heute Seite 24
2.2.2. Basis der Rechtsgewährung Seite 25
2.2.3. Verfahren Seite 27
2.2.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern Seite 28
2.2.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung Seite 29
2.3. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland Seite 31
2.3.1. Entwicklung bis heute Seite 31
2.3.2. Basis der Rechtsgewährung Seite 32
2.3.3. Verfahren Seite 34
2.3.4. Rechtlicher und gesellschaftlicher Status von Asylbewerbern Seite 36
2.3.5. Staatsangehörigkeit und Einbürgerung Seite 37
2.4. Vergleich Seite 37

3. Die Situation der EU-Asylpolitik Seite 41
3.1. Die Anfänge Seite 42
3.1.1. Schengen und Dublin Seite 43
3.1.2. Der Vertrag von Maastricht Seite 44
3.2. Der Vertrag von Amsterdam Seite 45
3.3. Aktuelle Situation Seite 47
3.4. Bewertung Seite 48

4. Die EU-Asylpolitik im Hinblick auf die Integration der Union Seite 51
4.1. Hypothesen Seite 51
4.2. Situation der EU bei der Aushandlung des Amsterdamer Vertrages Seite 52
4.2.1. Präferenzstrukturen der wichtigsten Beteiligten Seite 52
4.2.1.1. Die Bundesrepublik Deutschland Seite 53
4.2.1.2. Die V. Französische Republik Seite 53
4.2.1.3. Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland Seite 53
4.2.1.4. Die Kommission und das Europäische Parlament Seite 54
4.2.2. Spill-over und Spill-backs Seite 54
4.2.2.1. Asylpolitik Seite 55
4.2.2.2. Visapolitik Seite 56
4.2.2.3. Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik Seite 57
4.3. Beurteilung durch die theoretischen Ansätze Seite 58
4.3.1. Neofunktionalistische Sichtweise Seite 58
4.3.2. Intergouvernementalistische Sichtweise Seite 61
4.4. Bewertung Seite 67

5. Kritische Reflexion der Analysekraft der theoretischen Ansätze Seite 70
5.1. Problembereiche der beiden theoretischen Ansätze Seite 70
5.2. Integrationstheoretische Perspektiven Seite 72

III Fazit Seite 74

IV Literaturverzeichnis I
Alphabetisches Abkürzungsverzeichnis

I Einleitung

Das Thema Asyl begleitet mich seit geraumer Zeit. Im Zuge einiger Seminare wurde mir schnell bewusst, dass sich mein Interesse für Internationale Politik (und dort besonders für die EU) und meine Faszination für die Gewährung von Asyl miteinander verbinden ließen.
Die Faszination des Asylbereiches auf mich erklärt sich dadurch, dass ich durch Freunde, die in einer Heidelberger Organisation arbeiteten, welche sich unter dem Dach des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes um Asylbewerber in schwebenden Verfahren kümmerte, mit dem Thema Asyl über Jahre konfrontiert wurde.
Im Rahmen eines Studentenjobs für die Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung habe ich Anfang 2001 eine Erhebung an 9 Hamburger Grundschulen durchgeführt. Diese hatte zum Ziel Mehrsprachigkeit bei Grundschülern aufzuzeigen. Im Laufe dieser Tätigkeit sind mir besonders die Kinder von Asylbewerbern aufgefallen. Ihre schwere Stellung im Sozialgefüge der Klassen und ihre oft beeindruckende Sprachkompetenz (in mehreren Sprachen) hat mich bewegt. Teilweise wurden mir aber auch Bruchstücke ihres schrecklichen Fluchthintergrundes bei Fragen, die den familiären Background betrafen, bewußt. Diese Kinder werden eine absehbare Zeit oder ganz in Deutschland bleiben und auch vielleicht meine Schüler sein. Die Beschäftigung mit dem Thema Asyl wurde mir allein schon durch diesen Gedanken immer wichtiger.

1999 lebten in den Mitgliedstaaten der EU ungefähr 18 Millionen Menschen aus Nicht-EU-Staaten, rund 4,8 % der EU-Bevölkerung. Dieser Wert variiert sehr zwischen den einzelnen Staaten (Angenendt 1999, 6).
Unabhängig davon ob man den Anteil der Ausländer an der Gesamtbevölkerung der EU nun als hoch oder nicht erachtet, wird in den meisten Mitgliedstaaten eine lebhafte Diskussion um die Ausländerproblematik geführt und dabei auch immer die Asylgewährung miteinbezogen. Jüngstes Beispiel hierfür sind die Parlaments- und Kommunalwahlen in Dänemark im November 2001, in denen als ein Hauptpunkt des Wahlkampfes die Ausländerproblematik gestellt wurde. Dies löste eine Asyl- und Ausländerdebatte auf nationalem Niveau aus. Obwohl gerade die Asylbewerber, anerkannt oder nicht, an den 18 Millionen Ausländern in der EU nur einen verschwindend geringen Teil ausmachen, so sind sie doch die am meisten in Debatten um Integration und Ausländer thematisierte Gruppe.
Trotz vieler offensichtlicher Gemeinsamkeiten bei diesem Thema im öffentlichen Diskurs der Mitgliedstaaten, hat das Politikfeld der Asylpolitik in den Gemeinschaftsbereich der EU noch nicht lange und auch nicht vollständig Einzug gehalten. Da die Asylpolitik nicht zu den klassischen Herzstücken der EU gehört, wie etwa die Wirtschafts- und Agrarpolitik, aber gerade in den letzten 10 Jahren in den integrativen Fokus der Gemeinschaft/Union geriet, kann sie als Gradmesser für weitere Integration in anderen Politikfeldern der Union dienen.
Der Gegenstand dieser Arbeit ist die Asylpolitik auf EU-Ebene. Hierbei werden mit dem Asylbereich verwandte Bereiche wie die Einwanderungspolitik nur insofern betrachtet, als sie wichtig sind um Integrationsbemühungen und Mechanismen in der Asylpolitik zu verdeutlichen. Ziel ist es aufzuzeigen, welche integrativen Maßnahmen im Politikfeld Asyl auf Gemeinschaftsebene ergangen sind und wie diese bewertet werden können. Hat die EU einen Weg zur Integration dieses Politikfeldes eingeschlagen oder handelt es sich lediglich um eine lose zwischenstaatliche Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten?

Die Disziplin der Internationalen Politik hat einige Theorien herausgebildet, um dem Phänomen der Integration von Einzelstaaten in einer supranationalen Organisation Herr zu werden. Viele dieser Theorien wurden explizit im Hinblick auf den Prozess der europäischen Integration ausgearbeitet. So stand auch der prozessorientierte Ansatz des Funktionalimus Mitranys in den 1940er und 1950er Jahren im Mittelpunkt der theoretischen Diskussion (Mitrany 1943). Dieser erklärt Integration als einen Prozess, der nicht politisch gerichtet sein muss. Funktionale Zusammenarbeit führt nach Mitranys Auffassung zu verstärkter Integration. Eine Weiterentwicklung des Funktionalismus stellt der Neofunktionalismus dar. Dieser von Haas entwickelte Ansatz (Haas 1964) trennt das Politische nicht mehr vom Funktionalen und erklärt wie sich Integrationsdruck aufbaut und welche Weiterentwicklung dieser erfahren kann. Gerade die 60er Jahre waren die Hochzeit des Neofunktionalismus, der versuchte die konkrete Form der damaligen Zusammenarbeit in der Europäischen Gemeinschaft zu erklären.
Auch staatszentristische Theorien wie der Intergouvernementalismus versuchen, Integration zu erklären und weisen dem Nationalstaat die entscheidende Rolle dabei zu. Dieser Ansatz wurde entwickelt, um die zunehmend zwischenstaatlich motivierte Zusammenarbeit in der Europäischen Gemeinschaft in den 70er und 80er Jahren zu erklären.
Neben diesen großen Schulen existieren noch viele andere. Der Föderalismus ist hier zu nennen, der in der europäischen Integration den Prozess einer Schaffung eines föderalen Staates als Ziel sieht. Die Interdependenztheorie führt Integration auf die gegenseitige Abhängigkeit der einzelnen Staaten zurück. Andere Theorien beschäftigen sich mit Teilaspekten der Integration, wie zum Beispiel juristische Ansätze, die in der gesetzlichen Basis der EG/EU einen fruchtbaren Untersuchungsgegenstand ausgemacht haben, aber auch die Institution des Europäischen Gerichtshofes und seine Rolle im Integrationsprozess untersuchen. Auch in den 90er Jahren hat die theoretische Entwicklung nicht halt gemacht. Gerade der Ansatz des liberalen Intergouvernementalismus von Moravcsik (Moravcsik 1998), trägt, durch Kombination dreier analytischer Ansätze, ein großes Erklärungspotential in sich.

In der folgenden Untersuchung werden der Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus einander gegenüber gestellt. Es wird sich auf diese beiden Theorien beschränkt, da der Umfang der Arbeit keine umfassendere theoretische Diskussion und deren empirische Überprüfung erlaubt. Der Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus erscheinen durch ihre Verschiedenheit vielversprechend zur Erstellung konkurrierender Hypothesen. Diese werden dann an empirischen Fakten überprüft.
Die Materiallage für den theoretischen Bereich ist mannigfach und warf das Problem der begründeten Auswahl auf. Anzumerken ist lediglich, daß die renommierteren Theorien älteren Datums sind und sich neuere Ansätze noch nicht so durchgesetzt haben wie etwa der Neofunktionalismus oder der Intergounernementalismus. Anders hingegen gestaltete sich die Materiallage die jeweiligen Präferenzstrukturen der Einzelstaaten betreffend. Hier war es nicht einfach relevante Informationen aus der Fülle herauszufiltern. Aus diesem Grund beschränkt sich die Darstellung der Verhandlungspositionen in dieser Arbeit hauptsächlich auf die Situation zur Aushandlung des Amsterdamer Vertrages.

Im theoretischen Bereich der vorliegenden Arbeit findet zunächst die Erstellung einer Arbeitsdefinition des Begriffes "Integration" statt, mit der nachfolgend gearbeitet wird. Ausgehend von der Darstellung der Theorien des Funktionalismus/Neofunktionalismus und des Intergouvernementalismus erfolgt dann die Aufstellung zweier konkurrierender Hypothesen zur Integration des Politikfeldes Asyl in der EU, welche im weiteren Verlauf auf die empirischen Fakten angewandt werden.
Die Situation der Asylgewährung in der Bundesrepublik Deutschland, der V. Französischen Republik und des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland ist Gegenstand des zweiten Punktes. Hierzu werden jeweils immer die Entwicklung der Asylgewährung bis heute, die (rechtliche) Basis auf der Asyl gewährt wird, das Asylverfahren, die rechtliche und soziale Stellung der Asylbewerber im jeweiligen Land, sowie Prinzipien und Praxis der Staatsangehörigkeit und Einbürgerung dargestellt. Ein Vergleich der Situation dieser drei EU-Staaten beschließt diesen Punkt.
Der dritte Teil zeichnet die Entwicklung und die aktuelle Situation der Asylpolitik auf EU-Ebene nach. Eine kritische Bewertung führt die Ergebnisse am Ende dieses Teiles zusammen.
Die theoretische Ebene findet im vierten Punkt Anwendung auf die empirische Faktenlage. Die Hypothesen des Neofunktionalismus und Intergouvernementalismus überprüfen die Situation der Asylpolitik auf EU-Ebene seit Amsterdam nach deren jeweiligen theoretischen Prämissen. Nach der nochmaligen Hypothesennennung schließt sich die Vorstellung der Handlungspräferenzen der wichtigsten Verhandlungspartner in Amsterdam an. Die zum Vertrag von Amsterdam führenden Spill-over werden dargestellt. Hierauf erfolgt die Erklärung des Integrationsprozesses nach den beiden theoretischen Ansätzen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse erfahren, in einem weiteren Schritt, eine kritische Beleuchtung.
Die Problembereiche der theoretischen Erklärungskraft des Neofunktionalismus und des Intergouvernementalismus finden sich im letzten Punkt in einer kritischen Reflexion wieder. Mögliche Lösungen dieser Probleme, und vielversprechende weitere Ansätze für die theoretische Diskussion der Integration, werden danach aufgezeigt.
Eine abschließende Bewertung führt die Ergebnisse der vorherigen Teile in einer knappen Darstellung zusammen. Erweiterung erfährt diese Bewertung durch meine persönliche Stellungnahme.

II Hauptteil

1. Integrationstheorien

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