Universität Konstanz – Fachbereich
Politik- und Verwaltungswissenschaften
Proseminar: Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung im Wandel
2. Semester

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - Erfolgsbedingungen

von: Steffen Heritsch

1. Einleitung – Fragestellung 3

2. Regelungen in Baden-Württemberg, Bayern und NRW 4

3. Erfolgsbedingungen und Wirkungen 6

3.1 Bürgerbegehren 6

3.1.1 Gemeindegröße 7
3.1.2 Themenausschluss 9
3.1.3 Zeit nach Einführung 11

3.2 Bürgerentscheid 12

3.2.1 Gemeindegröße 13
3.2.2 Zustimmungsquorum 15

4. Zusammenfassung und Ausblick 19

5. Literaturverzeichnis 21

1. Einleitung - Fragestellung

Während bundesweit direktdemokratische Elemente kaum ein Rolle spielen, sind diese auf kommunaler Ebene deutlich stärker ausgeprägt. Jedoch lassen sich im Ländervergleich große Unterschiede in der Anzahl und den Erfolgsquoten von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden feststellen. Im folgenden soll nun die Frage geklärt werden, inwiefern sich die verschiedenen institutionellen Regelungen auf Nutzung und Erfolg von Bügerbegehren und –entscheiden auswirken. In dieser Hausarbeit werden die Erfolgsbedingungen anhand der statistischen Daten von Baden- Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen dargestellt. Unter Erfolgsbedingungen sind hier in der ersten Stufe die Auswirkungen der institutionellen Arrangements auf die Anzahl der gestarteten Begehren, in der zweiten Stufe auf die Erzwingung eines Bürgerentscheids und letztlich auf den Erfolg des Entscheids im Sinne des Initiators zu verstehen. Außerdem werden auch die Gemeindegröße, die Zeit nach Einführung von Bürgerbegehren und die Abstimmungsbeteiligung in die Betrachtung der Erfolgsbedingungen einfließen.

Als problematisch stellt sich dabei dar, dass keine offiziellen Statistiken zum Thema und auch keine Meldepflicht der Gemeinden gegenüber den Satistischen Landesämtern bzw. Innenministerien besteht. Die – im übrigen nur interne – Statistik des badenwürttembergischen Innenministeriums ist aus diesem Grund nach telefonischer Auskunft auch „bei Weitem nicht vollständig“. In der Arbeit werden darum soweit möglich die weitaus umfangreicheren und präziseren Daten des Vereins „Mehr Demokratie e.V.“, der Konrad-Adenauer-Stiftung sowie der Forschungsstelle Direkte Demokratie verwendet und nur in Notfällen auf andere Quellen zurückgegriffen. Die für diese Hausarbeit vorliegende Literatur beschäftigt sich in erster Linie mit der Darlegung der verschiedenen Regelungen zur Durchführung von Plebisziten auf kommunaler Ebene in den einzelnen Bundesländern, zum anderen auch teilweise mit der Auswertung von Daten zu Erfolg und Nutzung von direktdemokratischen Elementen. Im folgenden sollen beide Aspekte miteinander verknüpft werden und somit eine Verbindung zwischen den institutionellen Arrangements und anderen Erfolgsbedingungen und den vorliegenden Daten hergestellt werden. Als erstes werde ich die aktuellen Regelungen der drei in den Vergleich einbezogenen Bundesländer darstellen und die wichtigsten Unterschiede herausarbeiten. Aus der verwendeten Literatur werden dann Hypothesen abgeleitet, formuliert und begründet, die danach anhand der statistischen Daten der drei Bundesländer überprüft werden. Hierbei werde ich auf die länderspezifischen Unterschiede, der in der Hypothese genannten Regelungen nochmals detailliert eingehen und versuchen Kausalzusammenhänge zu den entsprechenden Daten herzustellen. Im abschließenden Teil werde ich die gewonnenen Erkenntnisse nochmals zusammenfassen und auf Probleme und eventuell offene Fragen hinweisen.

2. Regelungen in Baden-Württemberg, Bayern und NRW

Zuerst möchte ich die verschiedenen gesetzlichen Regelungen der drei Länder vergleichend darstellen. Es existiert umfangreiche Literatur diesbezüglich, allerdings sind die aktuellsten Übersichten in den Publikationen von „Mehr-Demokratie e.V.“ zu finden. Da diese jedoch nicht sehr detailliert sind, wird bei der späteren Überprüfung der Hypothesen teils auch auf etwas weniger aktuelle Literatur zurückgegriffen.

Bezüglich direkter Demokratie auf kommunaler Ebene wird Bayern gerne als Musterland innerhalb der BRD bezeichnet. Die Entwicklung hierzu war allerdings keineswegs politisch gewollt, sie ist im Gegenteil durch einen Volksentscheid gegen den Willen der Landesregierung zustande gekommen. Am 1.10.1995 setzte sich die Trägerinitiative „Mehr Demokratie in Bayern e.V.“ mit 57.8 Prozent der Stimmen für ihren Entwurf gegen den Vorschlag des Landtags (37,5 Prozent) durch. Aufgrund eines Verfassungsgerichtsurteils wurde das bis dato sehr offene Verfahren ab dem 01.04.1999 durch die Ergänzung um ein Zustimmungsquorum etwas eingeschränkt.¹ Für das Bürgerbegehren gelten in Bayern gestaffelte Unterschriftenquoren, deren Höhe mit zunehmender Gemeindegröße abnimmt. So sind für ein erfolgreiches Bürgerbegehren in einer Gemeinde bis 10.000 Einwohnern von 10 Prozent der Bürger Unterschriften notwendig, bei Städten zwischen 100.000 und 500.000 Einwohnern nur noch 5 Prozent. Der Themenausschluss erfolgt über einen relativ kleinen Negativkatalog, also einer Auflistung von Bereichen in denen ein Bürgerbegehren unzulässig ist (Übersicht s.Tab. 2.1 ). Eine Besonderheit der bayerischen Bestimmungen ist zudem, dass für die Einreichung eines Bürgerbegehrens kein Kostendeckungsvorschlag notwendig ist, wie sonst in allen anderen Bundesländern. Ist ein Bürgerbegehren zum Bürgerentscheid gelangt, schreibt Bayern ebenfalls gestaffelte Zustimmungsquoren vor. Je nach Gemeindegröße müssen zwischen 10 Prozent und 20 Prozent der insgesamt wahlberechtigten Bürger und Bürgerinnen mit „Ja“ stimmen, zusätzlich zur notwendigen Mehrheit der tatsächlich abgegebenen Stimmen.²

Von den drei Ländern im Vergleich kann Baden-Württemberg auf die längste Tradition direktdemokratischer Elemente auf kommunaler Ebene zurückblicken. Seit 1956 kennt die Kommunalverfassung hier Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, jedoch wurden die Regelungen in der Zwischenzeit mehrfach reformiert. Aktuell gilt im Grundsatz eine Unterstützungserfordernis von mindestens 10 Prozent der Bürger, bei Gemeinden über 25.000 Einwohnern gelten prozentual niedriger ausfallende Staffelungen, so sind bei Gemeinden zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern beispielsweise 5000 Unterschriften nötig. ³

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1 Deppe 2002, S. 2

2 Kost 2005, S. 52-53

3 Herbel 2003, S.81