Ludwig-Maximilian-Universität München
- Munich School of Management -
Department für Betriebswirtschaft
Freie wissenschaftliche Arbeit
zur Erlangung des Grades einer Diplomhandelslehrerin

Das Berufsbildungsreformgesetz 2005 –
Politische Hintergründe und möglicher Beitrag zur Bewältigung aktueller Probleme
der beruflichen Bildung in Deutschland

eingereicht von:
Monika Urlberger

August 2005

INHALTSVERZEICHNIS

DARSTELLUNGSVERZEICHNIS ... I
ANHANGSVERZEICHNIS ... II
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ... III

1 Problemstellung, themenbezogene Definitionen und Untersuchungsplan ... 1
1.1 Hinführung zur Thematik und Begriffsklärungen ... 1
1.2 Untersuchungsplan ... 5
1.2.1 Grundlagen der Dokumentenanalyse  ... 5
1.2.2 Untersuchungsvorgehen  ... 6
1.2.3 Kriterien zur berufspädagogischen Würdigung der Gesetzesmaßnahmen ... 7

2 Der Rechtsrahmen der beruflichen Bildung in Deutschland  ... 9
2.1 Das Berufsbildungsgesetz von 1969  ... 9
2.1.1 Ursachen der Notwendigkeit einer rechtlichen Neuordnung der beruflichen Bildung in Deutschland vor 1969 ... 9
2.1.2 Rechtliche Situation der Berufsbildung in Deutschland vor 1969  ... 10
2.1.3 Gesetzgebungsprozess  ... 11
2.1.4 Geltungs- und Regelungsbereich  ... 12
2.2 Reformansätze von 1970 bis heute ... 13
2.2.1 Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz von 1976 ... 13
2.2.2 Das Berufsbildungsförderungsgesetz von 1981 ... 15
2.2.3 Anpassungen des Berufsbildungsgesetzes von 1982 bis 1998  ... 16
2.2.4 Reformbemühungen von 1998 bis heute  ... 16
2.2.5 Die Entstehung des Berufsbildungsreformgesetzes 2005  ... 18

3 Geplante Gesetzesänderungen, Stellungnahmen der an der Berufsbildungspolitik beteiligten politischen Parteien und Interessengruppen, endgültige Gesetzesfassung und berufspädagogische Würdigung  ... 19
3.1 Zulassung vollzeitschulischer Ausbildungsgänge zur Kammerprüfung ... 19
3.1.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 19
3.1.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP ... 20
3.1.3 Stellungnahmen der Lehrerinnen- und Lehrerverbände ... 20
3.1.4 Stellungnahmen der Gewerkschaften  ... 21
3.1.5 Stellungnahmen der Arbeitgeberverbände  ... 21
3.1.6 Endgültige Gesetzesfassung  ... 23
3.1.7 Berufspädagogische Würdigung  ... 23
3.2 Gesetzliche Verankerung der Stufenausbildung  ... 26
3.2.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 26
3.2.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP ... 28
3.2.3 Stellungnahmen der Lehrerinnen- und Lehrerverbände ... 28
3.2.4 Stellungnahmen der Gewerkschaften  ... 28
3.2.5 Stellungnahmen der Arbeitgeberverbände  ... 29
3.2.6 Endgültige Gesetzesfassung  ... 30
3.2.7 Berufspädagogische Würdigung  ... 30
3.3 Veränderungen beim Bundesinstitut für Berufsbildung  ... 32
3.3.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 32
3.3.2 Stellungnahmen der Lehrerinnen- und Lehrerverbände ... 33
3.3.3 Stellungnahmen der Gewerkschaften  ... 34
3.3.4 Stellungnahmen der Arbeitgeberverbände  ... 34
3.3.5 Endgültige Gesetzesfassung  ... 35
3.3.6 Berufspädagogische Würdigung  ... 36
3.4 Reform des Prüfungswesens  ... 37
3.4.1 Modell der gestreckten Abschlussprüfung ... 37
3.4.1.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung ... 37
3.4.1.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP, Stellungnahmen der Interessengruppen sowie endgültige Gesetzesfassung  ... 38
3.4.1.3 Berufspädagogische Würdigung ... 39
3.4.2 Stellungnahme Dritter zur Bewertung von Prüfungsleistungen  ... 39
3.4.2.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung ... 39
3.4.2.2 Stellungnahmen der Interessengruppen sowie endgültige Gesetzes- Fassung ... 40
3.4.2.3 Berufspädagogische Würdigung ... 40
3.4.3 Delegation von Aufgaben bei der Bewertung von Abschlussprüfungen  ... 41
3.4.4 Anrechnung von Zusatzqualifikationen  ... 42
3.4.5 Zulassung zur Abschlussprüfung in besonderen Fällen ... 43
3.4.6 Neuausrichtung der Prüfungsgegenstands zur beruflichen Handlungsfähigkeit ... 44
3.5 Internationalisierung der Berufsausbildung  ... 45
3.5.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 45
3.5.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP, Stellungnahmen der Interessengruppen sowie endgültige Gesetzesfassung  ... 46
3.5.3 Berufspädagogische Würdigung  ... 47
3.6 Stärkung der Verbundausbildung  ... 48
3.6.1 Gesetzentwürfe der Bundesregierung und der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP sowie Stellungnahmen der Interessengruppen ... 48
3.6.2 Endgültige Gesetzesfassung  ... 49
3.6.3 Berufspädagogische Würdigung  ... 49
3.7 Schaffung regionaler Berufsbildungskonferenzen ... 50
3.7.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 50
3.7.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP sowie Stellungnahmen der Interessengruppen ... 52
3.7.3 Endgültige Gesetzesfassung  ... 53
3.7.4 Berufspädagogische Würdigung  ... 53
3.8 Verbesserung der Lernortkooperation ... 54
3.8.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung und Stellungnahmen der Interessengruppen ... 54
3.8.2 Endgültige Gesetzesfassung  ... 54
3.8.3 Berufspädagogische Würdigung  ... 55
3.9 Stimmrechte der Lehrerinnen und Lehrer in den Berufsbildungsausschüssen  ... 56
3.9.1 Gesetzentwurf der Bundesregierung  ... 56
3.9.2 Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/ CSU und FDP sowie Stellungnahmen der Interessengruppen ... 57
3.9.3 Endgültige Gesetzesfassung und berufspädagogische Würdigung ... 57
3.10 Weitere Neuerungen im Berufsbildungsgesetz  ... 58
3.10.1 Verlängerung der Probezeit ... 58
3.10.2 Abschlusszeugnis ... 59
3.10.3 Erweiterung der Ermächtigungsgrundlage für Erprobungsverordnungen ... 60
3.10.4 Statistische Grundlagen  ... 61
3.10.5 Qualitätssicherung der beruflichen Bildung  ... 61

4 Fazit und Ausblick ... 62

LITERATURVERZEICHNIS ... 65
QUELLENVERZEICHNIS  ... 72
ANHANG  ... 76

1 Problemstellung, themenbezogene Definitionen und Untersuchungsplan
1.1 Hinführung zur Thematik und Begriffsklärungen

Das 1969 in Kraft getretene Berufsbildungsgesetz (BBiG) stellt die rechtliche Grundlage beruflicher Bildung¹ in Deutschland dar. Angesichts der derzeit schwierigen Lage auf dem Arbeitsmarkt in Deutschland mit hohen Arbeitslosenzahlen, einer seit Mitte der 90er Jahre zurückgehenden Zahl an neu geschlossenen Ausbildungsverträgen² und einer mangelnden Ausbildungsbereitschaft der Betriebe³ wurden in den letzten Jahren die Rufe nach neuen Konzepten zur Entspannung der Situation immer lauter. Dazu gehören auch die berufliche Bildung, insbesondere die Ausbildung betreffende Konzepte und Reformen. Gewerkschaften stellten im Vorjahr erneut ihre altbekannten Forderungen nach einer gesetzlich geregelten Abgabe-Umlagefinanzierung durch die Betriebe während Arbeitgeberverbände verstärkt die Einführung verkürzter oder gestufter Ausbildungsgänge als Qualifizierungschance für leistungsschwächere Jugendliche forderten. Im Frühjahr 2004 legten schließlich die Koalitionsfraktionen dem Deutschen Bundestag einen Entwurf eines Finanzierungsgesetzes⁴ vor, der jedoch durch den Bundesrat und aufgrund des Abschlusses eines Ausbildungspaktes⁵ nicht weiter verfolgt wurde.⁶ Nachdem seit Inkrafttreten des BBiG im Jahre 1969 mehrere Reformanläufe unternommen wurden, gelang es nun der rot-grünen Bundesregierung in Kooperation mit dem unionsgeführten Bundesrat, einen Kompromiss in Form des Berufsbildungsreformgesetzes (BerBiRefG) umzusetzen.

Das neue BBiG trat ohne große Öffentlichkeitswirkung zum 1. April 2005 in Kraft. Auch wenn einige Gesetzesänderungen bereits wieder kritisiert werden, sind die Erwartungen, durch das Gesetz einen Beitrag zur Weiterentwicklung und Modernisierung des deutschen Berufsbildungssystems zu leisten, hoch. Bevor in Kapitel 3 auf die Gesetzesänderungen im Einzelnen eingegangen wird, sollen nun einige Begriffe geklärt und das BBiG in seinen ordnungspolitischen Zusammenhang eingeordnet werden. Berufliche Bildung wie sie in dieser Arbeit verstanden wird, umfasst – wie in § 1 Abs. 2 BBiG n.F.⁷ festgeschrieben – sowohl die Berufsausbildung, die berufliche Fortbildung, die berufliche Umschulung als auch die Berufsausbildungsvorbereitung. Der Schwerpunkt in dieser Arbeit liegt eindeutig auf der Berufsausbildung, da die im Rahmen der Novellierung des BBiG beschlossenen Gesetzesänderungen in erster Linie die Berufsausbildung betreffen. In Deutschland gibt es wie in Anhang III ersichtlich, drei Grundformen der Berufsausbildung: das duale System mit den Lernorten Betrieb und Teilzeitberufsschule, die Vollzeitberufsschulen und die außerbetrieblichen Ausbildungsstätten, wobei die duale Ausbildung mit ca. 66% aller derzeit in Ausbildung befindlichen Jugendlichen den weitaus größten Teil umfasst. In Deutschland baut die berufliche Bildung nicht auf der Vermittlung einzelner Kenntnisse oder Fähigkeiten auf, sondern vielmehr auf dem Berufskonzept.⁸ So fragt man einen Kollegen meist nicht „Was kannst Du?“ sondern „Welchen Beruf hast Du erlernt?“. Wenn dieser beispielsweise antwortet „Ich bin Industriekaufmann/-frau“ assoziiert man damit automatisch bestimmte Tätigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen, die dieser Kollege beherrscht. In Deutschland existieren ca. 30.000 solcher Berufsbezeichnungen, die auf den derzeit ca. 350 staatlich anerkannten Ausbildungsberufen aufbauen.⁹

Das Berufsprinzip geht von der lebensbegleitenden Ausübung eines einmal erlernten Berufs aus und ist in dieser Festlegung als Lebensberuf nicht mehr haltbar.¹⁰ Während das Berufskonzept aufgrund des Wandels von der Industrie- zur Informationsgesellschaft, der Globalisierung und Internationalisierung von Arbeits- und Organisationsstrukturen für die spätere Berufstätigkeit immer mehr an Bedeutung verliert, wird es für die erste, grundlegende Berufsbildung immer wichtiger, da in dieser Phase neben berufs- und fachübergreifenden Qualifikationen auch die berufliche Sozialisation, die Fähigkeit zu lebenslangem Lernen und beruflicher Weiterbildung sowie Flexibilität und Mobilität vermittelt werden.¹¹

Das duale System der Berufsausbildung¹² beruht auf den beiden Säulen Betrieb und Schule. Die Dualität zeigt sich jedoch auch in vielen anderen Bereichen, wie in Anhang IV ersichtlich. Neben dem unmittelbaren Einfluss des Staates auf den schulischen Teil der Berufsausbildung als Träger der Berufsschulen nimmt dieser auch auf die Betriebe durch das Setzen von Rahmenbedingungen und Festlegung von Vorschriften im BBiG mittelbaren Einfluss. Daher spricht man beim dualen System auch von einem staatlich gesteuerten Modell der Berufsausbildung. Aufgrund des verfassungsrechtlichen Dualismus, der dem Bund die Kompetenz für die Berufsbildung und den Ländern die Kompetenz für die Berufsschulen überträgt, bedarf es der Abstimmung und Kooperation der Ausbildungsaktivitäten zwischen Berufsschule und Ausbildungsbetrieb.¹³ Da die Zuständigkeit für die Durchführung der Berufsbildung in Deutschland bei der Wirtschaft liegt, ist ein zentrales Merkmal der Gestaltung und Steuerung der beruflichen Bildungspraxis im Rahmen des dualen Systems die Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern – also den Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern.

So findet – wie in Darstellung 1 ersichtlich – die Berufsausbildung in Deutschland in erster Linie in Ausbildungsbetrieben und Berufsschulen statt, während die zuständigen Stellen als öffentlich- rechtliche Selbstverwaltungsorgane der Wirtschaft ebenfalls wichtige Aufgaben bei der Durchführung und Überwachung der Berufsausbildung wahrnehmen. Rechtlich basieren staatlich anerkannte Ausbildungsberufe auf betrieblicher Seite auf Ausbildungsordnungen, die seit 1969 auf der bundeseinheitlichen Grundlage des BBiG stehen. Diese werden vom zuständigen Fachministerium oder dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) erlassen. Auf der anderen Seite erlassen Länderminister mit den Ausbildungsordnungen abgestimmte Rahmenlehrpläne für die Berufsschulen. Eine weitere wichtige Institution im dualen System ist das Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB), das Forschungsprojekte durchführt und durch Förderung, Entwicklung und Beratung an der Weiterentwicklung der außerschulischen beruflichen Bildung mitwirkt. Auch die Bundesagentur für Arbeit hat ihre Aufgabe im institutionellen Rahmen der beruflichen Bildung, indem sie Jugendliche berät und Ausbildungsstellen vermittelt.¹⁴

Aus Darstellungsgründen sind Abbildungen nur in der Kaufversion enthalten.

Darstellung 1:¹⁵ Institutioneller Rahmen der beruflichen Bildung

Im Gesetzgebungsprozess und in Reformvorhaben partizipieren neben politischen Parteien auch verschiedene soziale Gruppierungen wie Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände oder Lehrerinnen- und Lehrerverbände¹⁶. Auch diese Interessengruppen haben somit die Chance, aktiv an politischen Entscheidungsprozessen teilzunehmen und diese mitzugestalten. Positiv daran ist, dass dadurch viele unterschiedliche Ansichten und Meinungen in den Gesetzgebungsprozess einfließen. Diese Partizipationsmöglichkeit kann – negativ betrachtet – aber auch als Lobbyismus betrachtet werden. Durch den Einfluss von starken Gruppierungen verzögern sich unter Umständen Gesetzesvorhaben und es besteht die Gefahr einer Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners.¹⁷ Beim BBiG handelt es sich um ein sogenanntes zustimmungspflichtiges Gesetz, d.h. dass für eine Änderung des BBiG ein Mehrheitsbeschluss im Bundestag nicht ausreichend ist, sondern dass der Bundesrat dem Gesetz zustimmen muss. Aufgrund der derzeitigen politischen Lage müssen folglich bildungspolitische Entscheidungen stets auf einem Kompromiss zwischen dem rot-grün dominierten Bundestag und dem unionsgeführten Bundesrat aufbauen. Dies führt in vielen Bereichen der Politik – wie auch in der Berufsbildungspolitik¹⁸ – dazu, dass Innovationen oft schwierig werden und tiefgreifende Reformen nur mühsam durchzusetzen sind. Ob dies auch bei der Novellierung des BBiG im Jahr 2005 der Fall war, wird in Kapitel 3 dieser Arbeit verdeutlicht, wenn die Meinungen verschiedener Gruppierungen zu den einzelnen Gesetzesänderungen vorgestellt werden.

[...]

1 Der Begriff berufliche Bildung wird im Folgenden dem Begriff Berufsbildung gleichgesetzt.

2 Vgl. Anhang I.

3 Vgl. Anhang II.

4 Vgl. BT-Drs. 15/2820 vom 30.03.2004.

5 Vgl. Nationaler Pakt für Ausbildung und Fachkräftenachwuchs in Deutschland vom 16. Juni 2004.

6 Vgl. Kath 2005, S. 5 f.

7 Unter dem BBiG n.F. wird das Berufsbildungsgesetz vom 23. März 2005 verstanden.

8 Gem. der Dualität des Berufskonzepts besteht der Beruf aus einer objektiven und einer subjektiven Seite. Einerseits umfasst er alle typischen Handlungssituationen, die einen beruflichen Wirkungsraum bestimmen und andererseits „das subjektive Vermögen (Handlungskompetenz) eines Menschen, diesen Wirkungsraum (…) sachlich und sittlich richtig bewältigen zu können“ (Sloane/ Twardy/ Buschfeld 1998, S. 268).

9 Vgl. Sloane/ Twardy/ Buschfeld 1998, S. 119.

10 Vgl. Dehnbostel 1997, S. 162.

11 Vgl. Pütz 2005, S. 4 und Dehnbostel 1997, S. 162.

12 Aus lerntheoretischer und berufspädagogischer Sicht ist das duale System ein plurales System, da weder die Betriebe noch die Berufsschulen uniforme Lernorte, sondern Träger unterschiedlicher Lernorte wie z.B. Klassenzimmer, Arbeitsplatz, Lehrwerkstätten, Labore usw. sind (vgl. Münch 1994, S. 37 und 41).

13 Vgl. Münch 1994, S. 36.

14 Vgl. Bundesinstitut für Berufsbildung 2005, Schaubild 9.3.

15 Darstellung in Anlehnung an Bundesinstitut für Berufsbildung 2005, Schaubild 9.3.

16 Im weiteren Verlauf dieser Arbeit werden unter Gruppierungen insbesondere Lehrerinnen- und Lehrerverbände, Gewerkschaften sowie Arbeitgeberverbände verstanden.

17 Vgl. Sloane/ Twardy/ Buschfeld 1998, S. 212 f.

18 Unter Berufsbildungspolitik versteht man die „direkte und indirekte staatlich organisierte Gestaltungsmöglichkeit zur Weiterentwicklung des beruflichen Bildungsprozesses“ (vgl. Heimann 1995, S. 149).