Universität Hamburg, Institut für Politische Wissenschaft
Hauptseminar zur Regierungslehre „Policy Analyse: Europäische Umweltpolitik“
Wintersemester 2004/ 05, Fachsemester 3

Kompromissfindung auf dem Weg –
Fallstudie zur Richtlinie 2003/87/EG

von: Björn Dransfeld

INHALT

1. EINLEITUNG 4

2. REGELUNGSGEGENSTAND  5

2.1. Emissionshandel 5
2.2. Problemdefinition - Klimawandel auf der internationalen Politikagenda  6
2.3. Problemdefinition - über Rio nach Kyoto  6
2.4. Problemdefinition - das Kyoto-Protokoll  7

3. DER ENTSCHEIDUNGSPROZESS 9

3.1. Agendasetting - von Kyoto nach Europa 9
3.2. Programmformulierung - vom Grünbuch zum Richtlinienvorschlag  10
3.3. Programmformulierung - das Europäische Programm zur Klimaänderung 10
3.4. Programmformulierung - das Grünbuch der Kommission 11
3.5. Programmformulierung - der Richtlinienvorschlag der Kommission 13
3.6. Gesetzgebungsverfahren - vom Richtlinienvorschlag zur Richtlinie  13

4. DIE POSITIONEN DER AKTEURE 16

4.1. Nationale Ebene - Wirtschaft  16
4.2. Nationale Ebene - Nichtregierungsorganisationen 18
4.3. Nationale Ebene - Mitgliedstaaten  18
4.4. Supranationale Ebene - die EU-Kommission 21
4.5. Intergouvernementale Ebene - das europäische Parlament  21
4.6. Intergouvernementale Ebene - der Ministerrat  22

5. DIE EMISSIONSRICHTLINIE 2003/87/EG  22

5.1. Resultat  22
5.2. Die Akteure  23
5.3. Die Emissions-Zertifikate 24
5.4. Nationaler Allokationsplan (NAP)  24
5.5. Überwachung, Berichterstattung und Sanktionen 25
5.6. Register  25
5.7. Die flexiblen Kyotomechanismen im EU-EHS 26

6. SCHLUSSBETRACHTUNG 27

7. REFERENZEN

8. ANHANG

 

1. EINLEITUNG

Mit der Verabschiedung der Richtlinie 2003/87/EG entscheidet die EU sich für die Installation eines Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten. Dahinter verbirgt sich ein modernes ökonomisches Instrument, mit welchem die Europäische Union den Gefahren des globalen Klimawandels entgegentritt. Dieses ist nach einem zähen Prozess seit dem 01. Januar 2005 in Betrieb. Ziel ist die langfristige Senkung der Treibhausgasemissionen der EU-Staaten in Anlehnung an die vereinbarten Ziele des Kyoto- Protokolls. Das Handelssystem stellt hierfür die wirtschaftlichste und kosteneffizienteste Lösung dar.

In der vorliegenden Fallstudie werden Regelungsgegenstand, Entstehungsprozess sowie Positionen der beteiligten Akteure der so genannten „Emissionsrichtlinie“ untersucht. Vom Erlass der Richtlinie im Oktober 2003 bis zum Start des Systems im Januar 2005 sind unter anderem mit Erlass der so genannten „Linking-Directive“¹ weitere feinjustierende Schritte vollzogen worden, welche den Prozess jedoch nicht grundlegend umgekehrt haben, gleichwohl für die Implementation des Systems aber von Bedeutung sind. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird auf diese Folgerichtlinien und Entscheidungen nicht eingegangen. Der Autor verweist vor diesem Hintergrund auf die vorhandene Literatur. Zunächst stellt Kapitel 2 das Instrument Emissionshandel (2.1.) vor, um danach auf den politischen Entwicklungsprozess der internationalen Klimapolitik seit Anfang der 1990er Jahre und somit die Problemdefinition einzugehen (2.2. - 2.4.). Dies ist notwendig, um den Diskurs um die Errichtung eines europäischen Emissionshandelssystems nachvollziehen zu können. In Kapitel 3 wird der Weg der auf internationaler Ebene getroffenen Vereinbarungen auf die Agenda der EU begleitet (3.1.). Anschließend wird der Policy-Zyklus vom Agendasetting (3.2.) bis zum Gesetzgebungsverfahren (3.6.) dargestellt. Die Phase der Implementation wird aus oben genannten Gründen nicht behandelt; die Phase der Evaluation kann derweil noch nicht untersucht werden - sie ist für April 2006 angesetzt. Das Kapitel 4 beschäftigt sich mit den Akteuren des Prozesses. Trotz der Arena „Mehrebenensystem Europa“ steht die Bundesrepublik Deutschland hierbei im Blickpunkt der Untersuchung. Abschnitt 4.1. beschreibt die Position der Wirtschaftlobby, Abschnitt 4.2. die der Nichtregierungsorganisationen. Der nationale Konflikt innerhalb der Bundesrepublik wird von Abschnitt 4.3. wiedergegeben - die Standpunkte der Mitgliedstaaten werden hingegen nur angerissen. Die supranationale und intergouvernementale Ebene finden in den Abschnitten 4.4. bis 4.6. Berücksichtigung. Das Kapitel 5 stellt dann das Ergebnis des Prozesses vor - die Richtlinie 2003/87/EG. Unter 5.1. bis 5.7. werden kurz die fundamentalen Bestandteile der Richtlinie erläutert.

2. REGELUNGSGEGENSTAND

2.1. Emissionshandel

Der Emissionshandel² ist kein Instrument zur direkten Verbesserung der Umwelt. Vielmehr ermöglicht er die kosteneffiziente Umsetzung umweltpolitischer Ziele durch die Regulierung der sich auf dem Markt befindliche Menge an Emissionen. Damit nimmt die EU auf umweltpolitischer Ebene Abstand von ordnungspolitischen und wendet sich marktorientierten Instrumenten zu. Die Idee ist, die gesamt zulässige Menge an Emissionen zu begrenzen und Lizenzen für die Berechtigung zur Treibhausemission einer bestimmten Menge auszugeben. Ein solches System wird auch cap-and-trade System genannt, wobei cap den Deckel der Emissionsmenge bezeichnet, also die Obergrenze der zulässigen Gesamtemissionen. (Lafeld 2003, S. 44ff sowie Kerr 2000, S. 12ff). Mit dem Erwerb einer Lizenz erwirbt der Käufer das Recht, eine Einheit des bestimmten Emissionsgases zu emittieren. Durch den Handel der Lizenzen wird ein Markt geschaffen, auf dem sich ein Preis für die Lizenzen bildet. Somit erhält der Faktor Emission einen Wert und ein triftiger Grund für die Verschmutzung der Umwelt fällt weg. Mit der Privatisierung des Gutes Umwelt entfällt zudem der öffentliche Charakter, was zwangsläufig zu Verknappungseffekten führt. Diese werden zudem durch die fortschreitende Verknappung der gesamt zulässigen Emissionsmenge erreicht. Daraus resultierende Preiserhöhungen sind ein Anreiz für die Investition in kosteneffiziente Technologie, von deren Einsatz die Umwelt profitiert. Der Handel bietet generell diverse Vorteile, welche wie über die Effizienzkriterien hinausgehen. Von der politischen Warte aus betrachtet bietet der Handel den Vorteil, dass die zwischenstaatlichen Verhandlungen um Emissionsreduktionsziele und der effizienteste Weg zur Erreichung dieser getrennt angegangen werden können. Denn: Handelsplätze mit Erfolg versprechendem Reduktionspotential sind nicht gleichbedeutend mit erfolgreicher Finanzierung und Implementation.

Insgesamt stellt die Nutzung von Handel, insbesondere auf rechtlich legitimierter Basis, eine Verbreiterung der direkt am Prozess beteiligten Akteure dar. Letztlich wird dadurch die Anstrengung zur erfolgreichen Umsetzung der Ziele durch eine Vielzahl von Teilhabern verbessert (Information, Innovation, Unternehmerenergie). Auch werden diese bei eigener Anstrengung ein Auge auf das Engagement der anderen Marktteilnehmer haben - somit zur Überwachung des Systems beitragen. (Kerr 2000, S 17.) Dieses wird zudem durch ein Sanktionsregime reguliert. Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) und das internationale Emissionshandelssystem unter Kyoto arbeiten nach diesem Schema.

2.2. Problemdefinition - Klimawandel auf der internationalen Politikagenda

Die klimapolitischen Probleme sind nicht neu, wohl aber in ihrer Dimension in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts stark angeschwollen. Folgen des anthropogenen ³ Klimawandels sind unter anderem dem stetigen Anstieg der atmosphärischen Konzentration von Treibhausgasen (THGs) geschuldet. Forscher des IPCC⁴ kommen Anfang der 1990er Jahre zu dem Schluss, dass bei konstanter THG-Emissionsmenge Ende des 21. Jahrhunderts neben einer Temperaturerhöhung zwischen 1,5° - 4,5° C ein Anstieg des Meeresspiegels um 70-100 cm zu verzeichnen wäre. (vgl. IPCC 1990 sowie Dutschke / Michaelowa 1998)

2.3. Problemdefinition - über Rio nach Kyoto

[...]

1 Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004, veröffentlicht in ABL L 2004/338 S. 18

2 Eine ausführliche Behandlung des Themas Emissionshandel findet sich bei Lafeld 2003.

3 In der Dekade 1980-1990 stieg der globale Treibhausgas -Ausstoß allein um 15% an. Daraus resultierende Folgen für das globale Klima sowie weitere Angaben zum Klimawandel und seinen Folgen sind detailliert aufgeführt bei „Der kontinuierliche Temperaturanstieg innerhalb der letzten 50 Jahre lässt sich sehr wahrscheinlich auf den vom Menschen verursachten Ausstoß verschiedener Treibhausgase zurückführen.“ (Lafeld 2003, S. 5)

4 Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ist ein Ausschuss aller bedeutenden Wissenschaftler im Bereich der Klimaforschung. Nähere Informationen sind erhältlich unter www.IPPC.ch