Westfälische Wilhelms-Universität
Institut für Politikwissenschaft
Sommersemster 2000
Hauptseminar: ,,Zustand und Zukunft des Föderalismus"
Prof. Dr. Rainer Frey

Der Bundesrat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Zielsetzung der Arbeit __________________________________________ 3
2 Die Entstehung des Bundesrats __________________________________ 5
2.1 Das Senatsmodell __________________________________________ 5
2.2 Die klassische Bundesratslösung _____________________________ 6
2.3 Die abgeschwächte Bundesratslösung _________________________ 6
3 Organisation und Arbeitsweise des Bundesrates _____________________ 8
3.1 Der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren ____________________ 9
3.1.1 Zustimmungsbedürftige Gesetze___________________________ 11
3.1.2 Einspruchsgesetze ______________________________________ 13
3.2 Der Vermittlungsausschuss_________________________________ 14
4 Der Bundesrat im politischen System_____________________________ 15
4.1 Parteipolitische Instrumentalisierung des Bundesrates__________ 16
4.2 Die Gemeinschaftsaufgaben ________________________________ 19
4.3 Die Kooperation auf der Dritten Ebene_______________________ 21
5 Schlussfolgerungen___________________________________________ 22
6 Literatur____________________________________________________ 24

1 Zielsetzung der Arbeit
Im Sommer 2000 war der Bundesrat das Thema in den Medien und damit auch in der Öffentlichkeit. Die Tatsache, dass die Steuerreform der Bundesregierung ungehindert den Bundesrat passieren konnte, erregte vor allem deswegen Aufsehen, weil dort die oppositionsgeführten Länder die Mehrheit hatten und mithin die Steuerreform hätten zum Scheitern bringen können. Der Umstand, dass die Ländervertreter nicht dem politischen Votum des Oppositionsführers im Bundestag folgten, wurde von den Oppositionsparteien kritisiert und von der Öffentlichkeit verwundert zur Kenntnis genommen. Es wurde kolportiert, die Ländervertreter hätten sich ihre Zustimmung durch finanzielle Zugeständnisse seitens des Bundes abkaufen lassen.¹ Als Grund für das Abweichen der Ländervertreter von der offiziellen Linie der Partei wurden gewissermaßen unlautere Ziele unterstellt. Das führte sogar so weit, dass die Oppositionspartei CDU in eine Krise gestürzt wurde.² In diesem Fall ist der sonst gegen den Bundesrat ins Felde geführte Vorwurf, er werde als Blockadeinstrument missbraucht, gewissermaßen in sein Gegenteil verkehrt worden.
Blockadeinstrument zu sein ist allerdings ein Vorwurf, der empirisch schwer zu belegen ist. Bislang sind etwa 90 Prozent aller Gesetze mehr oder minder problemlos durch den Bundesrat gegangen.³ Freilich lässt sich die Frage, welche Motivation in diesem Fall zum Abstimmungsverhalten der Länder im Bundesrat geführt hat, nur schwierig beantworten - oder würde sich im Bereich der Spekulation bewegen. Allein die Tatsache, dass das unterschiedliche Abstimmungsverhalten der Länder so kurios erscheint, muss eigentlich verwundern; schließlich sollen im Bundesrat nicht zuletzt Länderinteressen vertreten werden, obwohl das Grundgesetz die Landesregierungen nicht auf die reine Interessenvertretung im Bundesrat reduziert.

Im Rahmen dieser Arbeit soll nun der Versuch unternommen werden, den Bundesrat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland genauer zu verorten. In den ersten Jahren der Bundesrepublik geriet der Bundesrat nur selten in den öffentlichen Fokus, weil bis 1969 in Bundestag und Bundesrat die gleichen Mehrheitsverhältnisse herrschten.⁴ Gleichwohl hat Konrad HESSE schon 1962 sich verstärkende Unitarisierungsprozesse ausgemacht.⁵ Dies verändert freilich auch die Bedeutung des Bundesrates im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Denn mit der Diagnose eines unitarischen Bundesstaates impliziert HESSE, dass der Bundesrat realiter immer weniger reine Länderinteressen vertreten kann und somit der Bundesstaat immer größerer Zentralisierung ausgesetzt wird.
Es gilt, die Einflusskräfte und politischen Prozesse, die die Stellung des Bundesrates beeinflussen, zu skizzieren. Dabei kann es nicht darum gehen, eine konkrete Positionsbestimmung zu leisten. Schließlich ist die Aufteilung der Kompetenzen im Bundesstaat auch in Art. 74 Grundgesetz (GG) durch den Parlamentarischen Rat weitgehend offen gelassen worden.⁶ Offen blieb damit auch, wie die Länder ihren Einfluss im Bundesrat ausüben sollen.

In einem ersten Schritt soll kurz die Entstehung, Organisation und Arbeitsweise des Bundesrates dargestellt werden; schließlich wurden schon im Parlamentarischen Rat die Grundlagen gelegt, die den Charakter des Bundesrates bis heute bestimmen. Im Anschluss wird es um die wichtigste Mitwirkungsmöglichkeit des Bundesrates gehen: die Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Positionierung des Bundesrates im politischen System von besonderer Bedeutung ist. In all diesen Bereichen geht es nicht in erster Linie um eine vollständige Darstellung der formellen Organisations- und Arbeitsregeln des Bundesrates. Vielmehr stehen die Bereiche im Blickpunkt, die relevant für die Rolle des Bundesrates im politischen System sind.

¹ Vergl. Herz, Wilfried: Der nächste Kuhhandel, bitte! In: Die Zeit. Nr. 30 vom 20.7.00. S. 15.
² Vergl. Lölhöffel, Helmut: Steuerreform stürzt CDU in Krise. In: Frankfurter Rundschau vom 15.7.00. S. 1.
³ Vergl. Schneider, Hans-Peter: Nehmen ist seliger als Geben. Oder: Wieviel ,,Förderalismus" verträgt der Bundesstaat? In: NJW 1998. S. 3757 - 3759. Hier: S. 3759.
⁴ Vergl. Hanickel, Andreas (1991): Die Organisation des Bundesrates. Rheinfelden und Berlin. S. 4.
⁵ Vergl. Hesse, Konrad (1962): Der unitarische Bundesstaat. Karlsruhe. S.14.
⁶ Vergl. Dolzer, Rudolf/Michael Sachs (1999): Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat - Entwicklungsstand und Reformbedarf. Berlin und New York. S. 12.