Universität Bielefeld
Fakultät für Soziologie

Das Persönliche Budget - Ein Instrument zur Erweiterung der Selbstbestimmungsmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung?

Joachim Schmidt

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung ... 3

2. Theoretische Erklärungsansätze ... 4

2.1 Individualisierungstheorie nach Beck ... 6
2.1.1 Die Grundzüge der Individualisierungstheorie ... 7
2.1.2 Niveauverschiebungen ... 11
2.1.2.1 Einkommen ... 11
2.1.2.2 Sozialstaatliche Sicherungs- und Steuerungssysteme ... 13
2.1.2.3 Bildung ... 14
2.1.2.4 Sonstige Niveauverschiebungen ... 15
2.2 Wohlfahrtspluralismus nach Evers/Olk ... 16
2.2.1 Die vier Sektoren der Wohlfahrtsproduktion ... 17
2.2.1.1 Markt-Sektor ... 17
2.2.1.2 Staats-Sektor ... 17
2.2.1.3 Informeller Sektor ... 18
2.2.1.4 Nonprofit-Sektor/Intermediärer Bereich ... 19

3. Das Persönliche Budget ... 20

3.1 Kurze Einführung in das Persönliche Budget ... 21
3.2 Entstehungskontext des Persönlichen Budgets ... 23
3.2.1 Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik ... 23
3.2.2 Erklärungsansätze zum Paradigmenwechsel und Persönlichen Budget ... 25

4. Das Bielefelder Bundesmodellprojekt ... 29

4.1 Rechtliche Grundlagen des Bundesmodellprojekts ... 30
4.2 Potentiell budgetfähige Leistungen ... 32
4.3 Umsetzung des Bielefelder Modellprojekts ... 34
4.4 Potenzielle Fallbeispiele ... 39

5. Erweiterte Selbstbestimmungsmöglichkeiten? ... 44

5.1 Vom klassischen Leistungsdreieck zum Persönlichen Budget ... 46
5.1.1 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Sachleistungsbezug ... 46
5.1.2 Die Stellung des Leistungsberechtigten beim Persönlichen Budget ... 49
5.2 Neue Spielräume gegenüber den Leistungserbringern ... 52
5.2.1 Die Verpflichtung zum zweckentsprechenden Budgetmitteleinsatz ... 52
5.2.2 Direkte Teilhabeleistungen ... 54
5.2.3 Die Ausweitung der Handlungslogik des Marktes ... 56
5.2.4 Beauftragung von Leistungserbringern ohne Anerkennung ... 58
5.2.5 Der Leistungsberechtigte als Kunde ... 62
5.2.5.1 Kundenorientierung ... 63
5.2.5.2 Handlungseffizienz versus Kundenorientierung ... 67
5.2.6 Informeller Sektor und Persönliches Budget ... 72
5.3 Das neue Verhältnis zum Leistungsträger ... 74
5.3.1 Durchsetzung von Leistungsansprüchen ... 75
5.3.2 Neue Formen der sozialen Kontrolle durch den Leistungsträger ... 79
5.4 Anforderungen an den Budgetnehmer ... 85
5.4.1 Erforderliche Kompetenzen ... 86
5.4.2 Budgetberatung und -unterstützung ... 90

6. Fazit ... 91

7. Literaturverzeichnis ... 97

Einleitung

Das Persönliche Budget dürfte die in der Bundesrepublik Deutschland zurzeit am meisten diskutierte Innovation in der Behindertenhilfe und –politik darstellen (Kastl/Metzler 2005: S. 9). Beim Persönlichen Budget handelt es sich um eine Geldleistung, die ein behinderter Mensch anstatt der bisher üblichen durch einen anerkannten Träger der Wohlfahrtspflege erbrachten Sachleistung erhält. Mit dieser Geldleistung kann er sich dann eine entsprechende Unterstützungsleistung auf dem sozialen Dienstleistungsmarkt einkaufen oder auf andere Weise selbst organisieren. Das Persönliche Budget, so die überwiegend in der fachlichen und sozialpolitischen Diskussion zum Ausdruck gebrachte Erwartung, stellt zumindest von seiner Grundkonstruktion her ein geeignetes Instrument zur Erweiterung der Selbstbestimmungsmöglichkeiten von Menschen mit Behinderung dar. Dabei erscheint das Persönliche Budget als Inbegriff eines Paradigmenwechsels in der Behindertenpolitik von „fremdbestimmter Fürsorge“ zu „Selbstbestimmung“, der formal-sozialrechtlich zum ersten Mal im Jahre 2001 im „Gesetz zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen“ (Sozialgesetzbuch IX)¹ seinen Ausdruck gefunden hat (Kastl/Metzler 2005: S. 9; Haack 2003; Bundesregierung 2004: S. 24).

In meiner Arbeit setzte ich mich mit der Frage auseinander, ob das Persönliche Budget tatsächlich die Erwartung erweiterter Selbstbestimmungsmöglichkeiten für Menschen mit Behinderung einzulösen vermag. Dabei interpretiere ich diese im Sinne einer Erwartung sich erweiternder Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume im Vergleich zum bisher üblichen Sachleistungsprinzip. Umgekehrt muss aber auch danach gefragt werden, welche neuen Zwänge und Einschränkungen von Entscheidungs- und Gestaltungsspielräumen möglicherweise mit dem Persönlichen Budget verbunden sein könnten. Meine Fragestellung erörtere ich dabei am Beispiel des Bundesmodellprojekts zum Persönlichen Budget in Bielefeld. Weitere bundesdeutsche Modellprojekte beziehe ich nur ganz am Rande mit ein (Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung 2004). Wegen unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen, regionaler Besonderheiten und jeweils spezifischer Umsetzungsregelungen würde durch deren Einbeziehung schnell ein Grad an Komplexität erreicht, der im Rahmen meiner Arbeit auf Kosten der Bearbeitung der eigentlichen Fragestellung gehen würde. Ähnliches gilt für die Einbeziehung von Erfahrungen mit dem Persönlichen Budget in europäischen Nachbarländern wie den Niederlanden, Großbritannien und Schweden, wo im Unterschied zu Deutschland bereits seit vielen Jahren das Persönliche Budget umgesetzt wird (Wacker u.a. 2005: S. 43 ff.). Da sich diese Modelle des Persönlichen Budgets selbst und die diesen zugrunde liegenden sozialen Sicherungssysteme von ihrer Struktur her erheblich von denen in Deutschland und zugleich auch untereinander unterscheiden, ergäben sich hier ebenfalls den Rahmen meiner Arbeit sprengende Komplexitätsgrade. Gab es zu Beginn meiner Recherchen praktisch keine Budgetnehmer im Bielefelder Modellprojekt, sind es jetzt 17 Budgetnehmer. Über das Bundesmodellprojekt zum Persönlichen Budget in Bielefeld liegen bisher keinerlei Auswertungsberichte vor. Neben der von mir verwendeten soziologischen Literatur war ich für meine Arbeit also auf die bisher veröffentlichen Konzepte der Projektträger und Veröffentlichungen im Rahmen anderer Modellversuche angewiesen.

Im folgenden Kapitel stelle ich mit der Individualisierungstheorie von Beck und dem Wohlfahrtspluralismusansatz von Evers und Olk zwei theoretische Modelle vor, die dazu geeignet sind, den gesellschaftlichen und institutionellen Kontext des Persönlichen Budgets zu beschreiben. Im dritten Kapitel führe ich kurz in das Persönliche Budget ein, um mich dann mit dessen Entstehungskontext auseinanderzusetzen. Das Bielefelder Modellprojekt zum Persönlichen Budget steht im Mittelpunkt des Vierten Kapitels, einen Schwerpunkt bilden dabei dessen rechtliche Grundlagen und zwei potenzielle Fallbeispiele. Im fünften Kapitel setzte ich mich schließlich ausführlich mit der eigentlichen Fragestellung meiner Arbeit nach den erweiterten Selbstbestimmungsmöglichkeiten durch das Persönliche Budget auseinander. Im sechsten und letzten Kapitel ziehe ich ein abschließendes Fazit.

Wenn ich in dieser Arbeit von „Menschen mit Behinderung“ oder - um der flüssigeren Formulierung willen - von „behinderten Menschen“ schreibe, hebe ich in der Regel auf einen sozialrechtlichen Begriff von Behinderung ab und meine damit Menschen, die aufgrund ihrer Behinderung einen Anspruch auf Teilhabeleistungen nach dem SGB IX haben und damit potentiell für das Persönliche Budget in Frage kommen.

1 Theoretische Erklärungsansätze

Das Persönliche Budget soll Menschen mit Behinderung ermöglichen, „in eigener Verantwortung ein möglichst selbstbestimmtes Leben“ zu führen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 SGB IX). Der im SGB IX vollzogene Paradigmenwechsel von der Fürsorge zur Selbstbestimmung, so in einem Bericht der Bundesregierung, habe auch Ausdruck in der neu geschaffenen Möglichkeit gefunden, Leistungen zur Teilhabe in Form des Persönlichen Budgets zu erbringen. Der Vorteil für die Menschen mit Behinderung liege darin, dass sie so einen „Zuwachs an Entscheidungsmöglichkeiten für die von ihnen gewünschte Lebensform und über die Erbringung der notwendigen Hilfen erhalten“ (Bundesregierung 2004).

Der Begriff der Selbstbestimmung aber, so konsensfähig und sich selbst erklärend er auf den ersten Blick zu erscheinen vermag, kann dabei auf keine eindeutige wissenschaftliche Definition zurückgreifen. Als Schlüsselbegriff der Gegenwart und weithin akzeptiertes gesellschaftliches Ideal ist er ausgehend von der Selbstbestimmt- Leben-Bewegung seit Beginn der 80er Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts mehr und mehr auch zu einem Leitbegriff der Behindertenhilfe und –politik geworden (Waldschmidt 1999: S. 7; Waldschmidt 2003: S. 18; Heusinger/Klünder 2005: S. 18 ). Der Begriff der Selbstbestimmung scheint dabei offensichtlich aus sich heraus eindeutig verständlich und wird dabei „in Alltagssprache und wissenschaftlichen Zusammenhängen immer wieder benutzt, ohne einer ausführlichen Explikation für würdig befunden zu werden“ (Waldschmidt 1999: S. 7 Anmerkung 1; ähnlich Heusinger/Klünder 2005: S. 18; Deutscher Caritasverband o.D.). Selbstbestimmung bezeichnet zunächst einmal das Gegenteil von Fremdbestimmung, also der Abhängigkeit von den Entscheidungen anderer (Heusinger/Klünder 2005: S. 18). Als Gegenbegriff zu dieser Abhängigkeit wird häufig auch der aus dem Griechischem stammende Begriff der Autonomie benutzt, ein Wort das ursprünglich „nach eigenen Gesetzen lebend“ bedeutet und damit auf den Tatbestand der Selbstgesetzgebung verweist (Waldschmidt 1999: S. 14; Heusinger/Klünder 2005: S. 18). Begriffe wie Freiheit und Emanzipation stammen ebenfalls aus demselben Konnotationsfeld, auch wenn sie sich in Nuancen durchaus unterscheiden. Freiheit impliziert den Gegensatz zu Sklaverei, Emanzipation bedeutet die Freiheit aus oder den Kampf gegen Abhängigkeitsverhältnisse und Entmündigung. Der Begriff der Selbstbestimmung scheint dagegen „neben der Selbstgesetzgebung noch die Selbstherrschaft zu meinen“ (Waldschmidt 1999: S. 15). Selbstbestimmung impliziert aber nicht nur die Befreiung aus unterdrückerischen Beziehungen, sondern auch die Utopie eines guten Lebens nach dem Emanzipationskampf (Waldschmidt 1999: S. 14 f.). Selbstbestimmung gilt in der späten Moderne des ausgehenden zwanzigsten und beginnenden einundzwanzigsten Jahrhunderts als Grundrecht des Menschen (Waldschmidt 1999: S. 7). Dabei scheint es sich nicht um ein präzise definiertes Grundrecht zu handeln, sondern eher um ein formales Konstrukt, das „offen für sehr unterschiedliche, ja widersprüchliche Inhalte, Deutungen und Praktiken“ ist (Waldschmidt 1999: S. 10). Die mit dem Begriff der Selbstbestimmung eng verbundene Vorstellung, „der einzelne sei ein autonomes Subjekt, ein Wesen, das losgelöst von Tradition, Erziehung und Sozialstruktur, unabhängig von der Zeit, Biographie und Historie persönliche Identität entwickelt und ausgehend von den eigenen Interessen tatkräftig sein Leben gestaltet“ scheint zu suggerieren, „als regierten nur noch die einzelnen, und der äußere soziale Zwang, von Emile Durkheim zum Ende des letzten Jahrhunderts noch als Charakteristikum des Gesellschaftlichen ausgemacht, könne dem Individuum nichts mehr anhaben“ (Waldschmidt 1999: S. 7).

[...]

1 Im Folgenden verwende ich anstatt „Sozialgesetzbuch“ die allgemein übliche Abkürzung „SGB“.