Universität Hamburg, Institut für Politische Wissenschaft
Hauptseminar: Die politische Rolle der UNO
Wintersemester 2003/04

Brauchen wir eine Weltökodiktatur? Regimetheoretische
Untersuchung zur Effektivität globaler Umweltpolitik
am Beispiel des Biodiversitätsschutzes

von: Katja Schmitz-Dräger und Heike Edam

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 1

1.1. Problematik globaler Umweltpolitik 1
1.2. Gang der Untersuchung 3
1.3. Stand der Forschung 4

2. Was sind internationale Regime? 5

2.1. Bausteine eines Regimes 6

2.1.1. Prinzipien 6
2.1.2. Normen 7
2.1.3. Regeln 8
2.1.4. Verfahren 8
2.1.5. Exogene Faktoren 9

2.2. Effektivität 10

2.2.1. Output 11
2.2.2. Outcome 12
2.2.3. Impact 12

3. Beispiel: Schutz der Biodiversität 13

3.1. Das Problem des Biodiversitätsverlustes 13

3.1.1. Begriffsbestimmung Biodiversität 13
3.1.2. Ausmaß des Artensterbens 14
3.1.3. Ursachen des Artensterbens 15
3.1.4. Funktionen der Biodiversität 16

3.2. Entwicklungsprozess des Regimes 16
3.3. Biodiversitätskonvention 19

3.3.1. Prinzipien 19
3.3.2. Normen 21
3.3.3. Regeln 21
3.3.4. Verfahren 23

3.4. Effektivität 25

3.4.1. Politische Effektivität (Output, Outcome) 25
3.4.2. Ökologische Effektivität (Impact) 26

4. Auswertung: Probleme globaler Umweltpolitik 28

4.1. Regimeimmanente Probleme 28

4.1.1. Wissensdefizite 28
4.1.2. Schwerfälligkeit von Regimen 29
4.1.3. Implementierung 30

4.2. Probleme der Einzelstaaten 32

4.2.1. Politische und gesellschaftliche Verhältnisse 32
4.2.2. Wirtschaftliche und administrative Situation 33

4.3. Zwischenstaatliche Probleme 33

4.3.1. Souveränität 34
4.3.2. Nord-Süd-Differenzen 35
4.3.3. Global Public Goods 37

5. Schlussbetrachtung 39

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

CBD = Convention on Biological Diversity
CHM = Clearing House Mechanism
CITES = Convention on International Trade in Endangered Species
GEF = Global Environmental Facility
IUCN = International Union for the Conservation of Nature - The World Conservation Union
NGO = Non Governmental Organisation
SBSTTA = Subsidiary Body on Scientific Technical and Technological Advice
UNCED = United Nations Conference on Environment and Development
UNDP = United Nations Development Programme
UNEP = United Nations Environmental Programme
UNO = United Nations Organisation
VSK = Vertragsstaatenkonferenz
WBGU = Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung für Globale Umweltveränderungen
WRI = World Ressource Institute
WWF = World Wide Fund for Nature
 

1. Einleitung

„Eine geheime Studie des US-Verteidigungsministeriums kommt einem Pressebericht zufolge zu dem Schluss, dass Klimaveränderungen weitaus größere Gefahren bergen als der internationale Terrorismus“ meldet die Nachrichtenagentur AFP/London unter dem Titel ‚USA warnen vor Klimawandel’¹. Anarchie, weit verbreitete Kriege um Nahrungs-, Wasser- und Energiereserven sowie millionenstarke Migrationsbewegungen drohen laut der Studie durch die globale Umweltzerstörung. „Sofort“ sei dieses Problem ganz oben auf die politische Agenda zu setzen. – Nun, das Thema ist nicht völlig neu, und das plötzliche Pathos wirkt vor dem Hintergrund, dass die brisante Studie vier Monate lang durch das Pentagon geheim gehalten worden war, alles andere als glaubwürdig. Die hier Ausdruck findende Diskrepanz zwischen bedrückend akuter globaler Problematik und trotz allem immer noch dominierender nationalstaatlicher Interessen ist Grund für den Titel unserer Seminararbeit.

1.1. Problematik globaler Umweltpolitik

Klimaschutz, Erhalt der Ozonschicht oder auch der Artenvielfalt: Es bedarf nur einer geringen Auffassungsgabe, um zu begreifen, dass bei solch globalen Problemen nationalstaatliche umweltpolitische Alleingänge wenig ausrichten können. Schlagwort und Dilemma der weltweiten Umweltproblematik sind die so genannten global public goods, die definiert werden als Öffentliche Güter, die keinem bestimmten geografischen Gebiet zuzuordnen sind, um die (bzw. um deren Nutzung) nicht konkurriert wird, und von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann (vgl. Kaul et al. 1999: 7). Diese öffentlichen Güter sind nicht nur im geografischen Sinne ‚global’ zu nennen, sondern auch im zeitlichen. Sie sind also nicht nur für alle Teile der Erde von existenzieller Bedeutung sondern auch für kommende Generationen. Das Ergebnis dieser Erkenntnis ist die neue Zauberformel internationaler Umweltpolitik: Nachhaltige Entwicklung. Diese erfordert von den einzelnen Akteuren zielgerichtetes Handeln bezüglich der global public goods mit der Absicht der Nutzung ohne Übernutzung, denn letztere führt letztendlich zum Schaden für alle. Verlangt wird also vom Einzelnen rationales Verhalten im kollektiven Sinne. Das aber gestaltet sich schwierig:

Zum einen (a) herrscht eine Diskrepanz zwischen globaler Problemstellung und gleichzeitig weiterhin nationalstaatlichen Handlungskompetenzen, was zu einer Zuständigkeitslücke führt.

Zum anderen (b) neigen die Akteure zum rationalen Handeln im egoistischen Sinne. Das Handeln nach dem individuellen Eigeninteresse beinhaltet in der Logik der egoistisch kalkulierten Nutzenmaximierung zumindest kurzfristig einen höheren Anreiz für den Akteur, zumal es an Anreizausgleichen fehlt. Staaten werden zu wenig für Handeln im Sinne aller belohnt, so dass es nicht lohnend erscheint, den kurzfristigen Vorteil des egoistischen Handelns aufzugeben (Holtrup 1999:23. s. auch: Gareis/Varwick 2002:245).

Abbildung 1: Gefangenendilemma (Spieltheorie)² [Abbildung in der Downloaddatei vorhanden]

Das Gefangenendilemma illustriert die aus einer individuellen Rationalität erwachsende mangelnde Kooperationsbereitschaft. Es zeigt aber auch, dass im Effekt dieser Handlungsmaxime alle Seiten Nachteile hinnehmen müssen: Dieses Verhalten ist im kollektiven Sinne irrational.

Selbst wenn nun aber ein ökologisches Problem erkannt und die Notwendigkeit, es in kollektiver Anstrengung zu lösen, weitgehend konsensfähig wird, kann dieser Ansatz durch das Verhalten Einzelner sabotiert werden. Ein wesentliches Problem globaler (wie nationalstaatlicher) Umweltpolitik sind die so genannten free riders: Akteure, die von den gemeinsamen Bemühungen der anderen Betroffenen zur Problemlösung profitieren, ohne selbst etwas dazu beizutragen. Dieses Phänomen tritt oft in der Folge gemeinsamer Anstrengungen im Umweltbereich auf und ist in der Häufung fatal. Das Handeln der Mehrheit kommt auch dem free rider zu Gute, doch er schadet durch sein Verhalten sich selbst ebenso wie allen anderen, „wobei auf Grund der Synergie vieler Einzelaktivitäten eine Katastrophe produziert wird, die eigentlich niemand will, die von einem bestimmten Zeitpunkt ab aber auch niemand mehr verhindern kann“ (Wöhlcke 1992: 8). Die Notwendigkeit globaler Umweltpolitik wird zumindest in Europa inzwischen verstärkt thematisiert und scheint allgemein anerkannt. Doch was bedeutet das für das Handeln der einzelnen Staaten auf internationaler umweltpolitischer Ebene? – Die Bilanz der siebten Vertragsstaatenkonferenz zum Schutz der Artenvielfalt fällt düster aus. „Täglich sterben 130 Tier- und Pflanzenarten aus, zehntausende Gattungen sind bedroht, und die Menschheit ist nicht in der Lage, etwas für den Erhalt der Ökosysteme zu tun“ (Kessler 2004 in der SZ vom 21./22.02.: 1). Viele der 187 Unterzeichner der UN-Konvention über die biologische Vielfalt haben die eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt – und obwohl es vor allem die aufstrebenden asiatischen Nationen sind, die wenig für die Umsetzung tun, gilt Gleiches auch für Norwegen, Island und Australien. Die USA haben die Konvention ohnehin bis heute gar nicht erst ratifiziert. Es mangelt nicht an Absichtserklärungen, aber am politischen Willen, das nötige Geld für konkrete Schritte zur Verfügung zu stellen – und das auch in den wohlhabenden Industrienationen. Aber: Alle scheinen darin übereinzustimmen, dass die derzeitige Form globaler Umweltpolitik eine ökologische Katastrophe nicht abwenden kann. Das stößt uns auf unsere Leitfragen:

Was verhindert ausreichende Anstrengungen zum Schutz der Biodiversität und anderer global public goods, und sabotiert so den Erfolg der Vorhaben? Worin liegt die Schwäche der aktuellen Umweltregime (besonders der der UN)? Und ist es der kooperative Ansatz, der die Implementierung von Beschlüssen scheitern lässt? Ist eine effektive globale Umweltpolitik mit internationalen Regimen überhaupt möglich oder wäre – ökologisch betrachtet – eine Ökodiktatur zum Schutz der Natur notwendig?

1.2. Gang der Untersuchung

In der vorliegenden Arbeit beschäftigen wir uns mit der aktuellen globalen Umweltpolitik der Vereinten Nationen. Da diese sich zum großen Teil in Form von Umweltregimen konkretisiert, verfolgen wir einen regimetheoretischen Ansatz, an Hand dessen wir die Effektivität globaler ökologischer Problemlösungsansätze untersuchen werden. Auf Grund der Relevanz des Themas und als Analysegegenstand haben wir das Beispiel des Biodiversitätsschutzes gewählt. Wie zu erwarten wird der Schwerpunkt auf der Biodiversitätskonvention von 1992 liegen. Dennoch wird auch der umweltpolitische Kontext bis dahin und seitdem ausdrücklich berücksichtigt.

Zunächst wird in den folgenden Abschnitten die Grundproblematik globaler Umweltpolitik angerissen, bevor wir den theoretischen Analyserahmen zur Bewertung des Biodiversitätsregimes abstecken. Hierzu bedienen wir uns der gängigen regimetheoretischen Literatur, v. a. Müller, Krasner, Oberthür, Gehring. Anschließend wenden wir uns dem Biodiversitätsschutz zu. Hier werden zunächst Definition und Problemaufriss geliefert, die wir an Hand einschlägiger Publikationen – Statistiken, Sekundärliteratur, naturwissenschaftliche Veröffentlichungen – erarbeiten. Dann gehen wir zum politikwissenschaftlichen Teil über. In diesem wird die ausgeübte Herangehensweise behandelt, Lösungsmöglichkeiten für das umweltpolitische Problem zu finden und besonders, sie zu verhandeln. Der Schwerpunkt bei der Bewertung liegt hier – wie in der gesamten Arbeit – auf dem Faktor Effektivität. Die Grundlage für die Debatte liefern u.a. Holtrup, Wettestad und Skearseth.

In Kapitel 4 werden die Ergebnisse aus dieser Untersuchung auf globale Umweltpolitik insgesamt bezogen. Wir prüfen die Übertragbarkeit und erarbeiten eine allgemeine systematische Darstellung der Problempunkte globaler Umweltpolitik. Insgesamt liegt der Arbeit Forschungsliteratur zu globaler Politik im Allgemeinen und Umweltpolitik im Besonderen zu Grunde. Sofern empirische Daten erhältlich waren (UNEP, GEF etc.), wurden auch diese mit einbezogen.

1.3. Stand der Forschung

[...]

1 Süddeutsche Zeitung: Jg. 60/Nr. 45; 24.02.2004. S. 9

2 Quelle: Chammah/Rapoport 1965.