Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht und fachaufsichtliche Weisungen

von: Mahdi Daneshzadeh Tabrizi

Wintersemester 2006/2007

Inhaltsverzeichnis

A. Vorwort  1

B. Aufgaben der Gemeinde und Beaufsichtigung durch den Staat 1

I. Aufgaben der Gemeinde 1

1. Selbstverwaltungsaufgaben 2
2. Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung 2
3. Auftragsangelegenheiten 3

II. Begriff der Kommunalaufsicht 3

1. Inhalt und Entwicklung  3
2. Arten und Umfang der Aufsicht 6

a) Rechtsaufsicht  7

aa) Kommunalaufsicht im engeren Sinne  7
bb) Sonderaufsicht  8

b) Fachaufsicht  9

3. Aufsichtsmittel  9

a) Mittel der präventiven Aufsicht  9
b) Mittel der repressiven Aufsicht  10

aa) Informative Mittel  10
bb) Beanstandung  10
cc) Anweisung und Ersatzvornahme 11
dd) Bestellung eines Beauftragten und Auflösung der Gemeindevertretung 12

4. Aufsichtsbehörden 13

C. Rechtsschutz der Gemeinden gegen Aufsichtsmaßnahmen 13

I. Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Rechtsaufsicht  14

1. Klage der Gemeinden 14

a) Einzelprobleme 14
b) Klagegegner  15
c) Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen  15
d) Materielle Gesichtspunkte 16

aa) Opportunitätsgrundsatz  16
bb) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 17
cc) Grundsatz der Subsidiarität  17

2. Vorläufiger Rechtsschutz  19

II. Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Fachaufsicht  20

1. Klage der Gemeinden 20

a) Statthafte Klageart 20

aa) Keine VA-Qualität mangels fehlender Außenwirkung 20
bb) Außenwirkung auch bei fachaufsichtlichen Maßnahmen  21
cc) Stellungnahme 21

b) Klagebefugnis 22

2. Formlose Rechtsbehelfe  23

III. Sekundärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen 23

Literaturverzeichnis
 

A. Vorwort

Die vorliegende Bearbeitung befasst sich mit der Frage des Rechtsschutzes der Gemeinden gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht und fachaufsichtlicher Weisungen. Der Inhalt soll sich zwar besonders an den problematischen Punkten des eingelegten gemeindlichen Rechtsmittels orientieren, aber auch über die typischen Prüfungsproblematiken hinaus, den Hintergrund, sowie die Entwicklung aufsichtsrechtlicher Strukturen darlegen. Intendiert ist die Darstellung des Gesamtgefüges in welchem sich die Gemeinde befindet, sowie den eingesetzten Instrumenten und der Funktionsweise der staatlichen Aufsicht. Dies erfordert zunächst deren Darstellung. Darauf aufbauend, soll dann auf die Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeinde eingegangen werden.

B. Aufgaben der Gemeinde und Beaufsichtigung durch den Staat

I. Aufgaben der Gemeinde

Der Bestand der Gemeinden als Rechtssubjekte im staatsorganisatorischen Aufbau, ist ein grundgesetzlich verankertes Faktum.¹ Die von den Gemeinden im Bundesgebiet wahrgenommenen und wahrzunehmenden Aufgabenfelder differieren jedoch strukturell teilweise in den einzelnen Bundesländern. So muss man sich zunächst mit dem Begriff der dualistischen und der monistischen Aufgabenstruktur auseinandersetzen, um dann Klarheit über die gemeindlichen Aufgaben zu erlangen. Unter dem dualistischen Aufgabenbegriff ist die Separation kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben und staatlicher Auftragsangelegenheiten zu verstehen, der auf die „im 19. Jahrhundert herrschende Anschauung eines Gegensatzes von Staat und Gesellschaft, sowie von Staat und Kommune“² zurückgeht. Dem steht der monistische Aufgabenbegriff gegenüber, der nicht mehr zwischen staatlichen und gemeindlichen Aufgaben unterscheidet, sondern vom Begriff der einheitlichen „öffentlichen Aufgabe“ ausgeht.³ Folge dieser Sichtweise ist, dass die Gemeinde „kompetenziell nicht nur Träger spezifischer kommunaler Aufgaben [ist], sondern sie auch sämtliche staatlichen Aufgaben auf der Gemeindeebene erledigt“⁴. Dem Weinheimer Entwurf und somit der monistischen Aufgabenstruktur haben sich die Bundesländer Hessen, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein angeschlossen.⁵

1. Selbstverwaltungsaufgaben

Zu der ersten Aufgabengruppe der Gemeinden zählen die Selbstverwaltungsaufgaben. Der Staat gewährt den Gemeinden im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG u.a. das Recht „…alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Darunter fallen alle Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zu ihr haben.⁶ Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts wird durch die Gemeindehoheiten konkretisiert. Im Einzelnen sind dies: Planungs-, Organisations-, Personal-, Finanz-, Satzungs-, Kultur- und Gebietshoheit.⁷ Beispiele für Aufgaben, die die Gemeinde aufgrund dieses Rechts wahrnimmt sind die Bauleitplanung, die Abfallbeseitigung oder die Aufstellung von Denkmälern etc.

2. Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung

Ein weiteres Aufgabengebiet stellen die Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung dar. Hierunter sind Aufgabenfelder i.S.d. § 4 Abs. 1 HGO zu verstehen, die der Gemeinde übertragen werden. Der Gemeinde kann dadurch ein Tätigkeitsfeld aufgetragen werden, ihr bleibt aber die Einzelausführung offen, wie dem § 4 Abs. 1 S. 2 HGO zu entnehmen ist. Hierunter fallen z.B. die Aufgaben der Bauaufsicht, der Gefahrenabwehr oder der Naturschutzbehörden.⁸ Streitig ist die rechtliche Einordnung dieses Aufgabentypus. So wird teilweise für die Einordnung als Selbstverwaltungsaufgabe votiert⁹, ebenso jedoch auch für eine Einordnung als Auftragsangelegenheit¹⁰ oder als Mischtypus eigener Art¹¹. Da das Gesetz die Weisungsbefugnisse der jeweiligen Aufsichtsbehörde festlegt, ist die praktische Bedeutung dieser Streitfrage gering. Eine kurze Stellungnahme soll dennoch erfolgen. Gegen die Einordnung als Selbstverwaltungsaufgabe muss die fehlende selbstständige Entscheidungsbefugnis der Gemeinde angeführt werden. Sie unterliegt bei Aufgaben nach § 4 Abs. 1 HGO de facto den Weisungen der Aufsichtsbehörde, auch wenn sich diese nicht auf die Einzelausführung beziehen sollen.¹² Interessant, aber nach m.E. unbrauchbar, erscheint die Einordnung als Mischtypus. Zwar findet dadurch eine Klassifizierung der Aufgaben statt, es fehlt jedoch an einer rechtlichen Konsequenz die es rechtfertigen würde eine weitere Aufgabenklasse zu schaffen. Einleuchtender erscheint es dagegen, die Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung den Auftragsangelegenheiten zuzuweisen. Der Unterschied läge darin, dass bei Letzteren eine umfassende Weisungsbefugnis der Aufsichtsbehörde bestünde und nicht nur eine allgemeine.

3. Auftragsangelegenheiten

Als letzte Aufgabengruppe sind Auftragsangelegenheiten zu nennen. Inhaltlich handelt es sich bei diesen Aufgaben um staatliche Tätigkeiten, die der Bund und die Länder den Gemeinden zur Ausführung übertragen.¹³ Seit dem 01.04.2005 regelt § 4 Abs. 2 HGO explizit die Übertragung von Auftragsangelegenheiten auch an Oberbürgermeister (OBM) und Bürgermeister (BM). Zuvor fand sich die Legitimation für die Übertragung solcher Aufgaben an den BM oder den OBM im (jetzt aufgehobenen) § 146a HGO. Hierunter fallen z.B. Ausbildungsförderung und der Katastrophenschutz.¹⁴

II. Begriff der Kommunalaufsicht

1. Inhalt und Entwicklung

[...]

1 Vgl. v. Münch/Löwer, Art. 28 Rn. 41; v. Mangoldt/Tettinger, Art. 28 Rn. 155.

2 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

3 Vgl. Lange in FS-Ridder, S. 66; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 541 f.; Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

4 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

5 Vgl. § 2 HGO; § 2 I GemO BaWü; § 2 GemO NRW; § 2 I 1 GemO SH.

6 Vgl. Meyer/Stolleis, StVRH, S. 182.

7 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 84 ff.

8 Vgl. § 53 II HBO; § 84 HSOG; § 30 Abs. 4 HENatG.

9 Vgl. Jesch in DÖV 1960, S. 739; Peters in DÖV 1964, S. 754.

10 Vgl. Borchmann/Breithaupt/Kaiser, Kommunalrecht, S. 71; Berkenhoff in DVBl. 1955, S. 347; Schweer in DVBl. 1956, S. 703; Schmidt/Kneip, HGO-Komm, § 4, Rn. 1.

11 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 182 m.w.N.; OVG Lüneburg in DVBl. 1958, S. 803.

12 Vgl. Lange in FS-Ridder, S. 67.

13 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 183.

14 § 39 BaföG; §§ 2, 10 KatSchG.