Fachhochschule Osnabrück
Institut für Öffentliches Management
Weiterbildungsstudiengang Verwaltungsmanagement

Chancen des Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement der Kommunalverwaltung

Pia-Maria Gietz

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung ... 1

2 Controlling in der Privatwirtschaft und der Verwaltung ... 3

2.1 Begriff ... 3
2.2 Controlling / -philosophie in Privatunternehmen ... 6
2.3 Controlling in der öffentlichen Verwaltung ... 12
2.3.1 Bundes- und Landesverwaltung ... 14
2.3.2 Kommunalverwaltung ... 15
2.4 Besonderheiten und Notwendigkeit des Controlling in der Kommunalverwaltung ... 21

3 Controlling als wesentliches Element der Neuen Steuerung ... 25

3.1 Controlling im Kontext der Neuen Steuerung ... 25
3.1.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung ... 28
3.1.2 Budgetierung ... 28
3.1.3 Das Kontraktmanagement ... 29
3.1.4 Die technikunterstützte Informationsverarbeitung (TUI) ... 29
3.1.5 Die Qualitätssicherung ... 29
3.1.6 Personalentwicklung und –fortbildung ... 29
3.1.7 Produkte ... 30
3.1.8 Dezentrale Strukturen ... 30
3.2 Der KGSt-Ansatz für Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell ... 31
3.2.1 Verwaltungscontrolling bei Produktplanung und -kontrolle ... 33
3.2.2 Budgetaufstellung und -vollzug ... 34
3.2.3 Zielfindung und -erreichung ... 36
3.2.4 Langfristperspektive ... 39
3.2.5 Ziele und Nutzen von Controlling ... 39
3.2.5.1 Finanzcontrolling ... 40
3.3 Veränderung der kommunalen Rahmenbedingungen ... 43
3.3.1 Zielvorgaben und Outputmessung ... 44
3.3.2 Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen ... 45
3.3.2.1 Das klassische Haushalts- und Rechnungswesen oder auch Kameralistik ... 47
3.3.3 Verhaltensbezogene Aspekte ... 54
3.3.3.1 Politische Entscheidungsgremien ... 55
3.3.3.2 Verwaltungsführung ... 59
3.3.3.3 Mitarbeiter ... 60
3.3.3.4 Bürger ... 61

4 Handlungsebenen, Instrumente und Aufgaben des Controlling ... 63

4.1 Strategisches und operatives Controlling als Handlungsebenen ... 63
4.1.1 Strategisches Controlling als Informations- und Frühwarnsystem ... 65
4.1.1.1 Unterstützung der strategischen Planung ... 67
4.1.1.2 Umsetzung der strategischen in die operative Planung ... 68
4.1.1.3 Aufbau und Durchführung der strategischen Kontrolle ... 69
4.1.2 Operatives Controlling ... 70
4.1.2.1 Operatives Controlling zur Steuerung und Kontrolle der Zielerreichung ... 72
4.1.2.2 Wirtschaftlichkeit ... 72
4.1.2.3 Leistungsqualität ... 73
4.1.3 Operatives Controlling zur Beschaffung von entscheidungsrelevanten Daten und deren Analyse ... 74
4.1.3.1 Kosten- und Leistungsrechnung als wichtigstes Instrument des operativen Controlling ... 75
4.1.3.1.1 Kostenartenrechung ... 76
4.1.3.1.2 Kostenstellenrechnung ... 77
4.1.3.1.3 Kostenträger ... 77
4.1.3.1.4 Istkosten versus Plankosten ... 78
4.1.3.1.5 Vollkostenrechnung versus Teilkostenrechnung ... 79
4.1.3.1.6 Prozesskostenrechnung ... 81
4.1.3.1.7 Auswertung der Kostenrechnung ... 81
4.2 Berichtswesen ... 83

5 Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement ... 87

5.1 Neues Kommunales Finanzmanagement ... 87
5.1.1 Begriff, Entwicklung und derzeitiger Stand des Neuen Kommunalen Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen ... 88
5.1.2 Aktuelle Reformlandschaft ... 96
5.2 Neue Anforderungen an das Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement ... 98
5.3 Die konzeptionelle Schwäche der betriebswirtschaftlichen Steuerung im bisherigen NKF-Konzept ... 101

6 Implementierung, Chancen und Anforderungen an das Controlling im Neuen Kommunalen Finanzmanagement ... 107

6.1 Strategien zur Implementierung ... 107
6.2 Organisatorische Einbindung des Controlling in die Organisation der Kommunalverwaltung ... 111
6.2.1 Hierarchische Positionierung ... 111
6.2.2 Ausführung der Controllingaufgaben ... 116
6.3 Qualitäts- und Qualifikationsanforderungen an den Controller im Neuen Kommunalen Finanzmanagement ... 120

7 Das Controllingystem und seine Anforderungen an die DV-Unterstützung im NKF ... 124

7.1 Anforderungen an die DV-Unterstützung ... 125
7.1.1 Betriebswirtschaftliche Anforderungen ... 125
7.1.2 Informationstechnische Anforderungen ... 128
7.1.3 Personelle Anforderungen ... 128
7.2 Controlling auf der Basis des Data Warehouse ... 129
7.2.1 Das Data-Warehouse ... 129
7.2.2 Komponenten des Data Warehouse ... 130
7.2.2.1 Die Datenbasis ... 131
7.2.2.2 Transformationsprogramme ... 132
7.2.2.3 Archivierungssystem ... 135
7.2.2.4 Metadatenbanken ... 135
7.2.3 Organisationsformen ... 136
7.2.4 Auswertung des Datenbestandes ... 137
7.2.5 Nutzenpotentiale ... 138
7.3 Die Datenbasis des Data Warehouse als Grundlage für das Controlling ... 139
7.4 Auswertungs- und Präsentationsmöglichkeiten ... 142
7.5 DV-Unterstützung für die Durchführung der Controlling Aufgaben ... 143
7.6 Moderne Standardsoftware auch für die öffentliche Verwaltung? ... 144
7.6.1 Kostenartenrechnung ... 145
7.6.2 Kostenstellenrechnung ... 146
7.6.3 Kostenträgerrechnung ... 146
7.7 Nutzen des Data Warehouse für das Controlling ... 148

8 Schlussbetrachtung ... 151

Literaturverzeichnis ... 153

Zusammenfassung

Die schlechte Finanzsituation der öffentlichen Verwaltungen hat mittlerweile Ausmaße angenommen, die durch punktuelle Sparmaßnahmen nicht mehr zu bewerkstelligen sind. Die Verwaltungen sind daher bestrebt, ihre wirtschaftliche Situation zu verbessern. Das „Allheilmittel“ zur Bewältigung dieser Misere wird in einer breit angelegten Reformierung und Modernisierung der Verwaltung gesehen. Die verschiedenen Ansätze und Methoden der Verwaltungsreform gehen im wesentlichen auf die Bestrebungen des in den 90iger Jahren von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) entwickelten Konzepts des „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM) zurück. Ein wesentlicher Bestandteil der „Neuen Steuerung“ ist das Controlling. Die Frage ist, ob Controlling der Schlüssel zur Lösung dieser Probleme sein kann.

In der Privatwirtschaft ist Controlling ein betriebswirtschaftlich anerkanntes Konzept zur Unterstützung des unternehmerischen Entscheidungs- und Führungsprozesses, mit dem Ergebnis, dass sich durch die Implementierung des Controllings eine Verbesserung des Unternehmenserfolges einstellte. Insofern wird den öffentlichen Verwaltungen die Anbindung an die Erfahrungen der Wirtschaftsunternehmen empfohlen und die unternehmerische Führung von Behörden immer mehr in den Vordergrund gestellt. Dies hat zur Folge, dass als wesentlicher Beitrag zur Modernisierung der kommunalen Verwaltung auch eine grundlegende Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen gefordert wird. Kernstück dieser Reform ist ein kommunales Haushaltsrecht auf Basis der kaufmännischen Buchführung, dass die Verwaltungsteuerung verbessern soll. In Nordrhein-Westfalen wurde Anfang 1999 ein Modellprojekt des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zur Erarbeitung eines entsprechenden Konzepts initiiert. Seit 30. Juni diesen Jahres liegt der Abschlussbericht der sieben Modellkommunen zum Thema „Neues Kommunales Finanzmanagement“ mit dem Ergebnis vor, dass die Doppik das richtige betriebswirtschaftliche „Betriebssystem“ für eine moderne, leistungsfähige Kommunalverwaltung ist.

Ausgehend von den bestehenden Unterschieden zwischen öffentlicher Verwaltung und privatem Sektor beschäftigt sich die vorliegende Arbeit daher mit den Rahmenbedingungen, unter denen sich ein Controlling in der Kommunalverwaltung als wesentliches Element der Neuen Steuerung etablieren kann. Dargestellt werden operative und strategische Steuerungsinstrumente, die sich für ein Controlling eigenen. Ein weiterer Teil der Arbeit befasst sich mit den Perspektiven des Controllings im Neuen Kommunalen Finanzmanagement, Implementationsstrategien, Organisationskonzepten und den Anforderungen an die DV-Unterstützung.

1 Einleitung

In den letzten Jahren hat die schlechte Finanzsituation der öffentlichen Verwaltung in der gesellschaftlichen Diskussion einen immer breiteren Raum eingenommen. Gerade in jüngster Zeit häufen sich wieder Meldungen über den finanziellen Kollaps von Bund, Ländern und Gemeinden, wie beispielsweise die Kommunen stehen vor dem Bankrott, die Verwaltung ist insolvent, die Regierung in Berlin führt kontroverse Diskussionen zur Steuerpolitik, Reduzierung der Ausgaben oder Erhöhung der Einnahmen indem zusätzliche Kredite aufgenommen werden.
Die Krise der öffentlichen Finanzen hat inzwischen Ausmaße angenommen, die mit punktuellen Sparmaßnahmen an bestimmten Einzelbudgets nicht mehr zu bewältigen sind. So erlebt Deutschland wohl seit Beginn der 90er Jahre die stärkste Rezession seit dem zweiten Weltkrieg. Aufgrund der drastisch geschmälerten Gewinne der erwerbswirtschaftlichen Unternehmen sind zweifelsohne die Kommunalverwaltungen diejenigen, die durch den Wegbruch der Gewerbesteuereinnahmen, die die wichtigste finanzielle Stütze für ihre Arbeit waren und sind und von der daraus resultierenden Knappheit der finanziellen Mittel, am stärksten betroffen. Gleichzeitig müssen sich die Kommunen mit steigenden Kosten im sozialen Bereich auseinandersetzen. Folglich wird sich die Kommunalverwaltung um eine Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation bemühen müssen, d. h. sie ist von grundlegender existentieller Bedeutung.
Wen wundert es daher, dass in der Bundesrepublik Deutschland zahlreiche Kommunen mit einer breit angelegten Reformierung und Modernisierung ihrer Verwaltungen begonnen haben. Die verschiedenen Ansätze und Methoden der Verwaltungsreform gehen im wesentlichen auf das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) entwickelte „Neue Steuerungsmodell (NSM)“ zurück.
Oberste Zielsetzung des Reformprozesses ist neben der Kunden- bzw. Bürgerorientierung vor allem die Verbesserung der Effektivität und der Effizienz des Verwaltungshandelns. Um dies zu erreichen, wird den Gemeinden die Anbindung an die Erfahrungen der Wirtschaftsunternehmen empfohlen.
Als ein Element zur Verbesserung des Unternehmenserfolges hat sich in der privaten Wirtschaft die Implementierung eines Controlling herausgestellt, mit der Folge, dass nunmehr die Anwendbarkeit des Controlling für die öffentliche Verwaltung, die sich zum Dienstleistungsunternehmen entwickeln möchte, als eine unentbehrliche Komponente auf dem Weg zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation gesehen und diskutiert wird.

[...]

1 KGSt-Bericht Nr. 15/1994: Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, Köln 1994, S. 11
2 ebenda