Universität Konstanz
Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft

Seminar: Mikropolitik – Machtprozesse in Organisationen

Verwaltungsmodernisierung aus der Machtperspektive

Christian Vögtlin

04.10.05

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 1

2. New Public Management und das Neue Steuerungsmodell 2
2.1 Managerialisums 3
2.2 Public Choice-Ansatz 3
2.3 Reform in Deutschland 4

3. Verwaltungsreform aus der Machtperspektive 5
3.1 Mikropolitik und Macht – die strategische Organisationsanalyse 5

4. Rekonstruktion der Verwaltungsmodernisierung als Machtspiel nach Bogumil und Kißler 8
4.1 Analyse des Reformprozesses 8
4.2 Ergebnisse der Studie in drei Kommunalverwaltungen 10
4.2.1 Routinespiele 10
4.2.2 Innovationsspiele 11
4.3 Kritische Betrachtung der Studie von Bogumil/ Kißler 13

5. Vernachlässigung der strategischen Organisationsanalyse bei der Einführung des NPM 14
5.1 Berücksichtung mikropolitischer Prozesse bei zukünftigen Reformen 14
5.2 Übertragen der Handlungslogiken auf die supra- organisationale Ebene 15
5.3 Zusammenfassung 16

6. Literaturverzeichnis 17

1. Einleitung

Verkrustete bürokratische Strukturen und der ineffiziente Aufbau der öffentlichen Verwaltung machten eine Reform in vielen Industriestaaten nötig. Die Verwaltungsmodernisierung ist mittlerweile in den meisten Ländern weit fortgeschritten und nun folgen wissenschaftliche Analysen, die die Reformen und ihre Umsetzung bewerten und theoretische Modelle zur Erklärung bereitstellen.

Vor dem Hintergrund des Seminarthemas: „Mikropolitik – Machtprozesse in Organisationen“ wurde die Verwaltungsreform aus mikropolitischer Perspektive betrachtet. Mithilfe der strategischen Organisationsanalyse sind in einer Studie von Bogumil und Kißler¹ die Machtprozesse während des Modernisierungsprozesses dargestellt worden. Von dieser Studie ausgehend versucht der vorliegende Bericht zu zeigen, welche Implikationen sich aus der Vernachlässigung mikropolitischer Machtprozesse für die Umsetzung der New Public Management-Reformen ergeben haben. An die Analyse der Umsetzungsprobleme schließt sich eine Handlungsempfehlung für zukünftige Reformen und der Hinweis auf die Beachtung der strategischen Organisationsanalyse bei supra-organisationalen Reformen an.

Der Bericht ist wie folgt gegliedert: zu Beginn wird das Konzept des New Public Management erläutert und auf seine spezifische Ausgestaltung in Deutschland, in Form des Neuen Steuerungsmodells, eingegangen (Kapitel 2). Anschließend wird die Verwaltungsreform unter machtpolitischen Aspekten betrachtet und dabei die Grundbegriffe der strategischen Organisationsanalyse dargestellt (Kapitel 3). Im Mittelpunkt des 4. Kapitels steht die Studie von Bogumil und Kißler. Dabei werden die verwendeten Begriffe definiert, der Reformprozess aus der Sicht der Autoren analysiert und ihre Ergebnisse dargestellt. Im letzten Abschnitt (Kapitel 5) wird auf die Vernachlässigung der strategischen Organisationsanalyse bei der Einführung des New Public Management eingegangen.

2. New Public Management und das Neue Steuerungsmodell

Zum Konzept der Verwaltungsmodernisierung gehört vor allen Dingen die internationale Bewegung des New Public Management (NPM). Mit ihrer Ausgestaltung als Neues Steuerungsmodell (NSM) hat sich diese Reformbewegung auch in Deutschland durchgesetzt.

Gründe für die seit Anfang der 80er Jahre in den Industriestaaten stattfindende Umstrukturierung der Verwaltung sind die starren und dsyfunktionalen bürokratischen Systeme. Die immer größeren Staatsapparate mit ihren immer vielfältigeren Aufgaben erfordern eine der sich stetig ändernden Umwelt angepasste Struktur. Die daraufhin eingeleiteten Reformbewegungen in den verschiedenen Ländern wurden unter dem Oberbegriff des New Public Managements zusammengefasst. Ziele der Umstrukturierung waren vor allem die Einführung marktähnlicher Strukturen, die zu mehr Wettbewerb und Senkung der Kosten führen sollten. Der Wandel der starren, bürokratischen Systeme zu wirtschaftlichen, kundenfreundlichen Dienstleistungsunternehmen wurde durch contracting out, Abflachung der Hierarchien und mehr Autonomie für die Manager der Verwaltung vorangetrieben (Borins/ Grüning 1998:14f).

Das NPM ist kein einheitlicher Entwurf einer Theorie. Es ist eine Bewegung, die aus der Praxis entstanden ist und viele unterschiedliche Ausprägungen aufweist. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die Reformen in verschiedenen Ländern durchgeführt worden sind und sich dort regionale Unterschiede und eine unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Maßnahmen ergeben haben.

Es sind jedoch zwei grundlegende Theoriestränge auszumachen, die allen Ansätzen des NPM gemeinsam sind und eine Grundtendenz zu mehr Flexibilität und Wettbewerbsorientierung darstellen.

Die beiden Theorien stammen aus der neuen Institutionenökonomie. Zum einen handelt es sich dabei um den Public Choice-Ansatz, zum anderen um den sogenannten „Managerialismus“ (Borins/ Grüning 1998:15)².

2.1 Managerialisums

Der Begriff des Managerialismus umfasst verschiedene Management-Ansätze zur Reform des öffentlichen Sektors. Hierarchieabbau, job enlargment und job enrichment räumen den Managern größere Handlungsspielräume und mehr Eigenverantwortlichkeit ein. Ein höheres Maß an Autonomie, klare Ziele und Strategien und eine verstärkte Kundenorientierung sollen zu mehr Effizienz und Effektivität führen (Borins/ Grüning 1998:19ff).

2.2 Public Choice-Ansatz

[...]

¹ Die hier angedeutete Studie ist Bogumil/ Kißler 1998a, Bogumil/ Kißler 1998b und Bogumil/ Schmid 2001 entnommen. Auch im weitern Verlauf des Berichtes bezieht sich die genannte Studie stets auf diese Textquellen.

² Vgl. auch die gängige Kurzformel: „NPM ist Public Choice-Theorie plus Managerialismus“ (Borins/ Grüning 1998:11).