Fachhochschule Osnabrück
Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Weiterbildungsstudiengang Verwaltungsmanagement

Aspekte und Instrumente der Baulandbereitstellung sowie Möglichkeiten der Umsetzung außerhalb des kommunalen Haushalts

Claudia Broxtermann

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung ... 1

1.1 Ziel der Arbeit ... 2
1.2 Aufbau der Arbeit ... 2

2. Aspekte und Rahmenbedingungen der Baulandbereitstellung ... 4

2.1 Kommunale Innen- und Außenentwicklung ... 4
2.2 Bevölkerungsentwicklung und Wandel der privaten Haushalte ... 5
2.3 Baulandbereitstellung und Siedlungsentwicklung ... 9

3. Instrumente der Baulandbereitstellung nach dem allgemeinen und besonderen Städtebaurecht ... 11

3.1 Die klassische Angebotsplanung ... 11
3.2 Der kommunale Zwischenerwerb ... 11
3.3 Das Umlegungsverfahren ... 13
3.4 Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen ... 15

4. Baulandbereitstellung durch Dritte ... 17

4.1 Private und Landgesellschaften ... 17
4.2 Kommunale Unternehmen ... 19
4.2.1 Der Eigenbetrieb ... 20
4.2.2 Die GmbH ... 22
4.2.3 Die GmbH & Co KG ... 24
4.2.4 Die Aktiengesellschaft ... 25
4.2.5 Die Anstalt öffentlichen Rechts ... 27

5. Finanzierung der Baulandbereitstellung innerhalb und außerhalb des kommunalen Haushalts ... 30

5.1 Umsetzung der Baulandbereitstellung im kommunalen Haushalt ... 30
5.2 Finanzierung durch Dritte außerhalb des kommunalen Haushalts ... 32
5.3 Unterstützende Instrumente der Baulandbereitstellung ... 33
5.3.1 Vertragliche Instrumente ... 33
5.3.1.1 Der städtebauliche Vertrag ... 33
5.3.1.2 Der Durchführungsvertrag ... 34
5.3.1.3 Der Erschließungsvertrag ... 35
5.3.2 Finanzierungsmodalitäten ... 36
5.3.2.1 Das Zahlungs- und Verfügungsmodell ... 36
5.3.2.2 Das Vollmachtsmodell ... 37
5.3.2.3 Das Optionsmodell ... 37
5.3.2.4 Steuerliche Modellformen ... 38

6. Entscheidungshilfen zur Umsetzung der unterschiedlichen Möglichkeiten der Baulandbereitstellung ... 41

6.1 Entscheidungskriterien für Ämterverwaltung oder Unternehmensgründung ... 41
6.2 Entscheidungshilfen für eine kommunale Unternehmensform ... 43
6.3 Die Wirtschaftlichkeitsberechnung als Entscheidungshilfe für unterschiedliche Entwicklungsalternativen ... 45
6.3.1 Die städtebaulichen Kalkulation ... 46
6.3.2 Typen der städtebaulichen Kalkulation ... 47
6.3.3 Ausgabe- und Eingabeposten der Kalkulation ... 50

7. Handlungsempfehlungen für eine nachhaltige Baulandbereitstellung ... 53

7.1 Strategische Handlungsempfehlungen ... 54
7.1 Operative Handlungsempfehlungen ... 60

8. Schluss ... 64

9. Literaturverzeichnis ... 65

1. Einleitung

Kommunale Baulandbereitstellung ist trotz rückläufiger Bevölkerungszahlen bzw. verlangsamtem Bevölkerungswachstum weiter notwendig. Dieses gilt sowohl für die Bereitstellung von Wohnbauflächen als auch für die Schaffung von Gewerbeflächen. Dabei ist die Baulandbereitstellung nicht mehr allein auf quantitative Kriterien ausgerichtet. Die qualitativen Aspekte, d.h. die Wohnwünsche, gewinnen zunehmend an Bedeutung. Außerdem steht bei der Baulandbereitstellung durch veränderte Lebensgewohnheiten nicht mehr allein die „klassische“ Familie im Vordergrund der Wohnungsnachfrage.
Die Baulandnachfrage wird sich aufgrund unterschiedlicher Potentiale regional stärker ausdifferenzieren. Der Grund für wachsende und schrumpfende Regionen liegt in den veränderten sozialen und wirtschaftlichen Strukturen sowie den Nachfragestrukturen; die Menschen werden älter und kommen aus verschiedenen Ländern mit unterschiedlichen Kulturen. Der Anteil der über 60–jährigen an der Gesamtbevölkerung wird beispielsweise von 24,7 % im Jahr 2005 auf 29,1 % im Jahr 2020 ansteigen¹. Hinzu kommt ein steigender Wohnflächenbedarf pro Haushalt. Auch dieses wirkt sich als quantitativ erhöhender Faktor auf die Nachfrage aus.
Angesichts der kritischen finanziellen Situation vieler Kommunen ist in Zukunft keine nachhaltige Entspannung zu erwarten. Daher müssen sich Baulandbereitstellungen mehr denn je rechnen. Durch Alternativen wird versucht die öffentlichen Haushalte zu entlasten. Es werden neue Betriebsformen wie Eigengesellschaften und Eigenbetriebe gegründet, die Aufgaben von der öffentlichen Hand übernehmen. Außerdem gehen Kommunen Kooperationen mit privaten Dritte ein.
Auch für die Baulandbereitstellung werden immer häufiger Überlegungen angestellt, wie die „Baulandproduktion“ effektiver und wirtschaftlicher organisiert werden kann. Diese Fragen rücken für die Kommunen daher neben der hoheitlichen Aufgabe der Bauleitplanung immer mehr in den Vordergrund.

1.1 Ziel der Arbeit

Das Ziel der Arbeit besteht darin, neben den klassischen Instrumenten der Baulandbereitstellung, alternative Möglichkeiten und Umsetzungsformen darzustellen, die den kommunalen Haushalt entlasten.
Hierzu werden Organisationsformen kommunaler Unternehmen und die Kooperation mit Investoren sowie privaten Trägern vorgestellt. Durch verschiedene Vertragsmodelle und Finanzierungsformen soll gezeigt werden, dass vertragliche Gestaltungen dem Ziel der Haushaltsentlastung Rechnung tragen können.
Des Weiteren verfolgt die Arbeit das Ziel, für Kommunen Entscheidungshilfen und Handlungsempfehlungen auszugeben, um ein nachhaltiges Baulandmanagement zu entwickeln, das dauerhaft einen Weg der Baulandbereitstellung aufzeigt, der für die jeweilige Kommune auf Grund der gegebenen örtlichen Rahmenbedingungen und angestrebten Ziele optimal ist.

1.2 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit stellt einleitend zunächst die Entwicklungen dar, die die Baulandentwicklung derzeit beeinflussen und zukünftig beeinflussen werden. Neben der Bevölkerungsentwicklung, der allgemeinen Wohnsituation und Wohnbedarfsentwicklung wird in diesem Abschnitt herausgestellt, dass Bauland nach wie vor bereitzustellen ist. Anhand der Geschichte des Städtebaurechts wird aufgezeigt, dass es im Laufe der Jahre immer eine Ambivalenz zwischen Außen- und Innenentwicklung gegeben hat und beide Bereiche unabdingbar für eine ganzheitliche Stadtentwicklung erforderlich sind. Auch unterschiedliche regionale Strukturen führen dazu, dass nicht alle Regionen gleich stark oder schwach von Veränderungen betroffen sind und je nach Standort und örtlichen Gegebenheiten mehr auf die Außen- oder Innenentwicklung ausgerichtet sind.
Es gibt z.B. Kommunen, die stark auf Entwicklung in den Außenbereich ausgerichtet sind, da sie einen Nachfragezuwachs verzeichnen, der nur über zusätzliche Wohnbauflächen gedeckt werden kann. Auch der Wunsch nach dem bezahlbaren Einfamilienhaus „im Grünen“ lässt sich im Innenbereich nicht immer verwirklichen.
Diese Arbeit befasst sich insgesamt mehr mit der Entwicklung in den Außenbereich, da die zu überplanende Fläche, in der Regel landwirtschaftliche Nutzfläche, bei allen Kommunen ähnlich ist. Hinsichtlich der Innenentwicklung spielen in der Regel insgesamt die örtlichen Gegebenheiten und Bedingungen eine größere Rolle (z.B. Brachflächen und Altlasten, Nachverdichtung und Grundstücksgrößen, Wohnungsrückbau und Bewohner bzw. Eigentümeranzahl und –verhältnis etc.).
In den weiteren Abschnitten werden verschiedene Instrumente des Städtebaurechts zur Baulandbereitstellung aufgezeigt.
Auf Grund der angespannten Haushaltssituation rücken finanzielle Gesichtspunkte und alternative Umsetzungsmöglichkeiten, die den kommunalen Haushalt nicht belasten, immer mehr in den Vordergrund. In diesem Zusammenhang werden im weiteren Verlauf dieser Arbeit Organisationsformen kommunaler Unternehmen sowie die Zusammenarbeit mit Privaten beschrieben, die die Aufgaben der Baulandentwicklung übernehmen. Es werden die organisatorischen sowie rechtlichen Aspekte der verschiedenen Finanzierungs- und Organisationsformen behandelt und die einzelnen Merkmale herausgearbeitet und dargestellt.
Da Kosten und Einnahmen der Baulandentwicklung im Sinne der Transparenz und Akzeptanz immer mehr an Bedeutung gewinnen, werden in einem weiteren Abschnitt Entscheidungskriterien erläutert, die zu einer optimalen Baulandentwicklung beitragen können. Des Weiteren werden Entscheidungshilfen für eine Umsetzung innerhalb der Verwaltung oder für eine Baulandentwicklung durch Unternehmensgründung ausgegeben.
Ein weiterer Abschnitt befasst sich mit Handlungsempfehlungen für eine optimale nachfragorientierte Baulandbereitstellung, die die zukünftigen Entwicklungen und örtlichen Gegebenheiten berücksichtigen und einer kommunalen Haushaltsentlastung Rechnung tragen können.
Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass sich in dieser Arbeit Gesetzesgrundlagen im Sinne der Einheitlichkeit auf das Land Nordrhein – Westfalen beziehen.

[...]

1 Vgl. BMVBS, Tiefensee: Demographischer Wandel erfordert Realitätssinn und strategisches Denken, 13.10.2006 und Bertelsmann Stiftung, 2006, S. 18.