Absolute Parlamentssouveränität im Mehrebenensystem?
Eine Analyse der Besonderheiten des britischen Parlaments
im nationalen und im europäischen Kontext

von: Christoph Müller

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 3

2. Absolute Parlamentssouveränität und supranationale Herrschaft - Ein Versuch der Quadratur des Kreises? 6

2.1 Besonderheiten und Probleme - Großbritanniens bei der Europäischen Integration 6
2.2 Macht statt Meinungsbildung - Eine Aufforderung zur Kritiklosigkeit der Bürger gegenüber ihren gewählten Vertretern 8
2.3 Menschen- und Grundrechte in der britischen Demokratie - Neuer Ausdruck des Misstrauens in das Parlament? 10

3. Europäische Themen im britischen Parlament 13

3.1 Die Europa-Ausschüsse im Unter- und Oberhaus 13
3.2 Strukturelle Merkmale des Unter- und Oberhauses und deren Auswirkung auf Meinungsbildung und Entscheidungsfindung 16

4. Deliberation statt Fraktionszwang im Oberhaus - Hindernis oder Chance für mehr Demokratie? 18

4.1 Wodurch erhält das Oberhaus seine Legitimation? 18
4.2 Eine Frage des Maßstabs - Das Westminster-Modell inner- und außerhalb des britischen Kontexts 21

5. Fazit 23

6. Literaturverzeichnis 26

Dokumente 26
Wissenschaftliche Literatur 26
Lexika 26

1. Einleitung

Großbritannien liegt nicht nur geographisch auf einer Insel. Im Zuge der europäischen Integration wurden und werden immer wieder Schwierigkeiten deutlich, die in Großbritannien im Vergleich zu kontinentaleuropäischen Staaten besonders ausgeprägt sind. Ein Beispiel sind die zähen Verhandlungen auf der Regierungskonferenz von Maastricht 1992 sowie die Diskussionen in Großbritannien um die Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion. Will man die Gründe für das Auftretung dieser Probleme verstehen, bietet es sich an sich die von der kontinentalen Tradition unabhängige Entwicklung des Rechtswesens und des politischen Systems in Großbritannien zu vergegenwärtigen. Der Grundsatz der absoluten Parlamentssouveränität ist dabei als zentraler Aspekt anzusehen, der insbesondere die Kontinuität der britischen Haltung auf EU-Ebene erschwert.
Kommt die Übertragung von Souveränitätsrechten auf von der nationalstaatlichen auf die EU-Ebene im Fall Großbritanniens dem Versuch einer Quadratur des Kreises gleich? Mit anderen Worten: Ist das politische System Großbritanniens aufgrund seiner starken, an die britische Nation gebundenen Stellung des Parlaments als alleinigem Souverän überhaupt in der Lage, sich in ein Mehrebenensystem wie das der Europäischen Union zu integrieren? Diesen Fragen wird in der vorliegenden Arbeit insbesondere mit Blick auf Struktur und Arbeitsweise in den beiden Kammern des Parlaments und auf deren Einfluss auf das Regierungshandeln nachgegangen. Das Zweiparteiensystem, das Mehrheitswahlrecht und die Praxis des britischen Unterhauses, Machtdemonstrationen der beiden großen Parteien einer differenzierten Deliberation vorzuziehen, stellen dabei einen Ansatzpunkt dar.
Ein kurzer Exkurs in die politische Theorie von Thomas Hobbes soll eine Möglichkeit aufzeigen, den Absolutheitsanspruch des britischen Parlaments philosophisch zu erklären und gleichzeitig nach den Grenzen der Absolutheit - bei aller vermeintlichen Paradoxie dieser These - zu fragen. Es wird die These aufgestellt, dass ein Menschen- und Grundrechtskatalog in der britischen Verfassungstradition unter anderem auch deshalb fehlt, weil dadurch die Möglichkeit des Misstrauens und der Kritik gegenüber dem Parlament staatlich garantiert wäre. Dass eine solche Möglichkeit in der britischen Verfassungstradition nicht vorgesehen ist, zeigt unter anderem schon das Fehlen eines Verfassungsgerichts, das über die Kompetenz verfügt, Gesetze des Parlaments zu überprüfen und somit in Frage zu stellen.
Im dritten Kapitel wird kurz darauf eingegangen, welche Reformen sowohl das Unterhaus als auch das Oberhaus unternommen haben, um ihren Einfluss speziell auf die Europapolitik der britischen Regierung zu verstärken. Je komplexer ein politisches System aufgebaut ist, desto wichtiger ist als Grundlage für die Entscheidungsfindung und schließlich die Gesetzgebung eine detaillierte Kenntnis über die Funktionsweise des Systems und seiner Teilbereiche. Aufgrund der Vielzahl der im Unterhaus zu prüfenden Dokumente betreffend europapolitische Gesetzesvorschläge sowie der stark parteipolitisch geprägten Debatten scheint eine unabhängige Meinungsbildung der Abgeordneten allenfalls eingeschränkt möglich zu sein. Im Oberhaus hingegen ist die Anzahl der europapolitisch relevanten Dokumente, die geprüft werden, zum einen geringer. Zum anderen kann dort mehr Zeit für ein Dokument und dessen Diskussion verwandt werden. Ebenso bestehen Parteibindungen der Peers allenfalls in schwacher und zumindest für deren Arbeit im „House of Lords” kaum relevanter Form.
Es stellt sich daher die Frage, ob nicht aufgrund der Komplexität des europäischen Mehrebenensystems und damit auch der dieses System betreffenden Themen das Oberhaus Chancen zu mehr Demokratie im Sinne von mehr Deliberation birgt. Dieser Aspekt wird in der wissenschaftlichen Diskussion oft nur am Rande berücksichtigt. Eine Betrachtung der Arbeitsweise der EU-Kommission sowie die Berücksichtigung von deren Weißbuch „Europäisches Regieren 2001” sollen zeigen, dass eine bestmögliche Informiertheit von Politikern in dieser zentralen Institution der EU als unerlässlich zur verantwortlichen Steuerung der weiteren Entwicklung der Europäischen Union angesehen wird. Ob sich aus der Eigenschaft einer hohen deliberativen Kompetenz eine Legitimation des britischen Oberhauses ableiten lässt, soll eine Untersuchung der Arbeitsweise dieser Kammer zeigen. Dabei wird nicht zuletzt die Frage nach dem Einfluss der Kammer auf Gesetzesentscheidungen und somit nach der politischen Effektivität eine Rolle spielen.
Die von der auf dem europäischen Kontinent verschiedene politische und rechtliche Entwicklung Großbritanniens legt die Überlegung nahe, ob es möglich ist, die Maßstäbe der kontinentaleuropäischen Staaten unverändert auf Großbritannien zu übertragen. Es wird die These aufgestellt, dass Politik und vorallem Parlamentarismus als mehr oder weniger stark kontextabhängige Begriffe anzusehen sind. Dies gilt umso mehr, wenn sie auf ihre Legitimität hinterfragt werden. Problematisch wird die europäische Integration des Westminster-Parlaments nicht zuletzt dadurch, dass es kein vergleichbares Parlament in anderen Mitgliedsstaaten der EU gibt. Nach eine getrennten Analyse beider Kammern, bei der der Schwerpunkt auf dem „House of Lords” liegen wird, wird erörtert, ob nicht die Kombination beider Kammern - schließlich ist das Westminster-Parlament ja als Einheit konzipiert - sowohl den Aspekt der Repräsentation wie den der Deliberation vereint und auf diese Weise eine höhere Legitimation britischer Politik bewirkt als durch den Aspekt der Repräsentation allein. Dahinter steckt vorallem die Frage, ob es sich beim „House of Lords” nur noch um „alte Zöpfe” handelt, die abgeschnitten werden könnten, ohne das System ins Wanken zu bringen, oder ob das Zusammenspiel beider Kammern des Westminster-Parlaments ein mehr oder weniger austariertes Gleichgewicht herstellt, das den heutigen Anforderungen an den Parlamentarismus, insbesondere angesichts der fortschreitenden Integration in das komplexe Mehrebenensystem der EU, Rechnung trägt.

2. Absolute Parlamentssouveränität und supranationale Herrschaft - Ein Versuch der Quadratur des Kreises?

2.1 Besonderheiten und Probleme - Großbritanniens bei der Europäischen Integration

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