Freie Universität Berlin
Otto-Suhr-Institut

Verbraucherschutzkonflikte in den transatlantischen Beziehungen. 
Risikoperzeption und Risikopolitik-Prinzipien dies- und jenseits des Atlantiks

Diplomarbeit

von

Ansgar Baums

13.08.2001

Inhaltsverzeichnis

Abstract ... 2
Abkürzungsverzeichnis ... 3

1 Einleitung ... 4

2 Der Konflikt im Überblick ... 13
    2.1 Die Positionen der Akteure ... 13
        2.1.1 Vorüberlegungen zu den Konfliktlinien ... 13
        2.1.2 Die Positionen und Argumente der Akteure ... 15
    2.2 Überblick über die Regulierungsverfahren ... 19
    2.3 Konkurrierende Erklärungsmodelle ... 23

3 Theoretischer Rahmen ... 28
    3.1 Risiko und Risikoperzeption ... 28
    3.2 Risiko und Ideen: Die reflexive Risikotheorie ... 32
        3.2.1 Die Risikoperzeption im reflexiven Ansatz ... 32
        3.2.2 Die Risikopolitik im reflexiven Ansatz ... 36
    3.3 Zusammenfassung und Präzisierung der Hypothese ... 38

4 Operationalisierung ... 39
    4.1 Zur Rekonstruktion der Verbraucherschutzparadigmen ... 39
    4.2 Methodik: Zur Analyse der Risikodiskurse ... 41

5 Empirische Analyse ... 44
    5.1 Risikoperzeption in der EU und den USA ... 44
        5.1.1 Die grundlegenden Unterschiede im Überblick ... 44
        5.1.2 Risikoperzeptionen in der EU: "Discourse of 
        Natural Perfection" ... 45
            5.1.2.1 Die Risikoperzeption in der EU im Hormonfleisch-Fall ... 45
            5.1.2.2 Die Risikoperzeption in der EU im GMO-Fall ... 50
            5.1.2.3 Die Risikoperzeption in der EU im Rohmilchkäse-Fall ... 56
        5.1.3 Risikoperzeptionen in den USA: "Discourse of Deficiency" ... 59
            5.1.3.1 Die Risikoperzeption in den USA im Hormonfleisch-Fall ... 59
            5.1.3.2 Die Risikoperzeption in den USA im GMO-Fall ... 62
            5.1.3.3 Die Risikoperzeption in den USA im Rohmilchkäse-Fall ... 67
    5.2 Risikopolitik-Prinzipien in der EU und den USA ... 70
        5.2.1 Die grundlegenden Unterschiede im Überblick ... 70
        5.2.2 Die Risikopolitik-Prinzipien in der EU: Politisierung als Prinzip ... 70
        5.2.3 Die Risikopolitik-Prinzipien in den USA: "Sound Science" ... 77

6 Zusammenfassung ... 80

7 Quellen- und Literaturverzeichnis ... 94
    7.1 Quellen zur EU-Politik ... 94
    7.2 Quellen zur US-Politik ... 99
    7.3 Internationale Organisationen und Abkommen ... 103
    7.4 Sonstige Quellen ... 104
    7.5 Sekundärliteratur ... 105

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Das positivistische Risikomodell ... 30
Abb. 2: Das reflexive Risikomodell ... 37
Abb. 3: Risikoperzeption und Risikopolitik-Prinzipien der Akteure im Überblick ... 82

ABSTRACT
Konflikte im Bereich des Verbraucherschutzes wie die Auseinandersetzung über hormonbehandeltes Fleisch, genmanipulierte Organismen und Rohmilchkäse belasten die transatlantischen Beziehungen seit fast 20 Jahren. Ursache des Konfliktes sind unterschiedliche Risikoperzeptionen und Risikopolitik-Prinzipien in den USA und der EU. Während sich die Risikoperzeption der EU auf die Manipulation eines natürlichen, an sich risikoarmen Zustandes konzentriert und deswegen GMOs und hormonbehandeltes Fleisch als Bedrohung perzipiert werden, Rohmilchkäse hingegen nicht, ist es in den USA die Unvollkommenheit jenes natürlichen Urzustandes, die zur Perzeption von hohen Risiken beim Rohmilchkäse führt, aber nicht bei hormonbehandeltem Fleisch oder GMOs. Letztere Technologien gelten in dieser Perspektive als Verbesserung eines Mangelzustandes. Darüber hinaus verfolgen die Akteure unterschiedliche Prinzipien in der Risikopolitik. Während in den USA das Ideal einer verwissenschaftlichten Regulierungspolitik dominant ist, orientiert sich die EU an einer Politisierung der Risikopolitik. Auf theoretischer Ebene knüpft die Arbeit angesichts der Erklärungsdefizite konventioneller IB-Theorien an eine konstruktivistische Risikotheorie an. Risiko wird hier in einem reflexiven Sinne verstanden, d.h. die Wahrnehmung von Risiken und die Risikopolitik-Prinzipien eines Akteurs werden nicht vom Objekt, sondern von den Ideen des Akteurs bestimmt.

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
[...]

1 EINLEITUNG
Im Sommer 1999 veranstaltete das American Institute for Contemporary German Studies (AICGS) in Washington eine Konferenz zum Thema "Die Transatlantischen Beziehungen und Verbraucherschutzkonflikte". Genmanipulierte Organismen (GMOs) in Lebensmitteln oder hormonbehandeltes Fleisch ("Hormonfleisch") beschäftigten seit einiger Zeit Entscheidungsträger und Wissenschaftler dies- und jenseits des Atlantiks. Die Diskussion über das scheinbar harmlose Thema - man könnte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für unterbeschäftigte Politikwissenschaftler vermuten - wurde grundsätzlich: Ein ums andere Mal wurden "Werte", "Ideale" und "Ethik" bemüht, um die eigene Position zu verteidigen. Europäische Teilnehmer bezichtigten die USA eines "Kulturimperialismus", die angegriffene Seite reagierte mit der Feststellung, die europäische Position könne in Kontinuität mit der Wissenschaftsfeindlichkeit des Mittelalters gesehen werden. Die Wahl des Vokabulars entsprach also nicht unbedingt diplomatischer contenance. So warf die Konferenz mehr Fragen auf, als sie löste. Was haben (genmanipulierte) Cornflakes mit abendländischen Werten zu tun?

Obwohl das Politikfeld Verbraucherschutz von IB-Analysten bisher weitgehend unbeachtet blieb, ist es wichtiger Teil der transatlantischen Agenda und führte immer wieder zu intensiven Auseinandersetzungen. Als Fallbeispiele für dieses Konfliktfeld dienen in dieser Arbeit der Streit um hormonbehandeltes Fleisch, genmanipulierte Lebensmittel und Rohmilchkäse. Ein kurzer Überblick über den Verlauf der Konflikte zeigt, dass deren Bedeutung größer ist als der Reiz, den sie auf Politikwissenschaftler ausüben.

Der Streit um hormonbehandeltes Fleisch belastet seit fast zwei Dekaden die transatlantischen Beziehungen. Ausgehend von Zeitungsberichten über die negativen Auswirkungen der Verwendung von Hormonen in der italienischen Rindfleischproduktion und dem DES-Skandal in den USA, entbrannte erstmals Anfang der 80er Jahre eine innereuropäische Diskussion über hormonbehandeltes Fleisch. Im Zentrum der Debatte stand die Krebsgefahr der Präparate und die Auswirkungen auf den menschlichen Hormonhaushalt - wenige Jahre zuvor wurde das Hormon DES nach der Feststellung dessen Karzinogenität in den USA verboten. Im Zuge der europaweiten Harmonisierung der Hormonzulassungen konnten sich 1985 die Befürworter eines umfassenden Banns durchsetzen. Im Dezember des gleichen Jahres verbot die EG sowohl den innereuropäischen Handel als auch alle Importe der fünf Hormonsorten mit Geltung ab dem 1. Januar 1989. Das Importverbot traf vor allem die USA als größten Fleischimporteur mit einem Exportvolumen von 120 Mio. US-Dollar pro Jahr und einer Hormonfleischquote von ca. 60%. Als Antwort erließen die USA Strafzölle in Höhe von 100% auf europäische Agrarexporte im Wert von 100 Mio. US-Dollar unter Verweis auf die unwissenschaftliche Basis eines solchen Verbotes. Sowohl bilaterale Verhandlungen als auch der Versuch, den Fall unter dem Standards Code des GATT zu verhandeln (September 1986), scheiterten am Veto der EG. Um die parallel laufenden GATT-Verhandlungen der Uruguay-Runde nicht zusätzlich zu erschweren, einigte sich im Mai 1989 eine amerikanisch-europäische Task Force auf ein Interimsabkommen, das die Öffnung des europäischen Marktes für hormonunbehandeltes US-Fleisch vorsah. Nach erfolgreicher Beendigung der Uruguay-Runde trugen die USA den Streit 1995 vor die gerade neu gegründete WTO und ihr Dispute Settlement Body (DSB), während das Europäische Parlament am 18. Januar 1996 mit 366 zu 0 Stimmen und der Ministerrat mit 14 zu 1 Stimmen für eine Aufrechterhaltung des Banns votierten. Der WTO-DSB entschied 1997/98 - mit dem Hinweis auf die fehlende wissenschaftliche Begründung des Banns - zugunsten der USA. Nachdem die EU die 15-monatige Frist für Anpassungsmaßnahmen bis Mai 1999 ohne Zugeständnisse an die USA verstreichen ließ, erlaubte die WTO den Vereinigten Staaten die Erhebung von Strafzöllen in Höhe von 116.8 Mio. US-Dollar. Am 17. Mai 1999 machten die USA von dieser Autorisierung Gebrauch und erhoben einen 100%-Wertzoll u.a. auf Dijon-Senf und Rocquefort-Käse, der am 29. September 1999 in Kraft trat. Eine Einigung in diesem Konflikt wurde bis heute nicht erzielt, die Europäer kündigten aber neue wissenschaftliche Untersuchungen an, die den Bann auch vor der WTO rechtfertigten. Die USA lehnen dies ebenso wie die von der EU angebotenen Entschädigungszahlungen ab. Der U.S. Trade and Development Act des Jahres 2000 führte erstmals ein "retaliation carousel" ein, das alle 180 Tage die von Strafzöllen betroffene Produktpalette bis zur Aufhebung des Banns verändert.

Im Gegensatz zum Hormonfall gelangte der Konflikt um GMOs bisher nicht vor die WTO-Streitschlichtungsgremien, obwohl das Streitpotential wesentlich höher ist. Anlass des Konflikts ist die seit März 1998 bestehende Zulassungssperre für Produkte, die GMOs enthalten oder in deren Herstellungsprozess GMOs verwendet wurden. Der Bann auf GMOs ist insofern außergewöhnlich, als dass er nicht auf einem Verbotserlass, sondern auf dem Vetorecht von Mitgliedsstaaten im Zulassungsprozess beruht. Dieses de facto-Moratorium führte schließlich zum Konflikt mit den USA, da vor allem die amerikanische Landwirtschaft vom Importverbot betroffen ist. Im Gegensatz zur restriktiven Zulassungspolitik der EU - bis zum Moratorium waren nur 18 GMO-Sorten zugelassen worden - verwendet die amerikanische Landwirtschaft GMOs in großem Umfang: Ende 1999 waren 57% der angebauten Sojabohnen, 50% der Baumwolle und 40% des Mais GMO-Varietäten. Die Anbaufläche für GMOs erhöhte sich von 1996 bis 1998 um das fünfzehnfache. Schätzungen gehen davon aus, dass Ende 1999 60% aller in den USA verarbeiteten Lebensmittel GMOs enthielten. 1998 hatten die Sojaexporte der USA in die EU einen Gesamtwert von 1.5 Mrd. US-Dollar und waren damit mehr als zehnmal höher als die vom Hormonbann betroffenen Exporte. Für die Sojaexporte in die EU wird aufgrund der europäischen Gesetzgebung bis 2002 ein Niedergang um 40% befürchtet. Da sowohl die amerikanischen Gesetze als auch das Ernte- und Handelssystem nicht zwischen GMOs und konventionellen Sorten unterscheiden, würde die Absonderung der GMOs und deren Kennzeichnung (wie es die europäische Gesetzgebung vorsieht) sehr hohe Kosten verursachen. Die USA interpretieren diese Kennzeichnungspflicht als nichttarifäres Handelshemmnis. Im Sommer 1999 drohte der US-Botschafter bei der EU, Richard Morningstar, im Falle der Aufrechterhaltung des Moratoriums mit einem Handelskrieg in einer Größenordnung von 1 Mrd. US-Dollar. Dementsprechend gehörte das GMO-Thema während der Vorbereitungen auf die Millenium-Runde der WTO zu den "heißen Eisen", von einer Beilegung des Disputs sind die beiden Akteure allerdings weit entfernt.

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