Die Ökonomisierung der sozialen Arbeit

Eine erziehungswissenschaftliche Analyse

Diplomarbeit

im Ergänzungsstudiengang Erziehungswissenschaften
- Planung und Beratung im Sozialwesen -
der Universität GH Duisburg-Essen

vorgelegt von: 

Klaus Bäcker

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... XI

1 Einführende Darstellung der Thematik  ... 12
1.1 Relevanz der Thematik  ... 12
1.2 Erziehungswissenschaftlicher Bezug  ... 16
1.2.1 Die Geschichte der Pädagogik als Entwicklungsgeschichte der Erziehungswissenschaft  ... 16
1.2.2 Erziehungswissenschaftliche Schwerpunkte  ... 24
1.2.3 Methoden der Erziehungswissenschaft  ... 29
1.2.3.1 Hermeneutisches Verstehen  ... 29
1.2.3.2 Empirische Methoden  ... 31
1.2.3.3 Qualitative Forschungsmethoden  ... 35
1.3 Themen- und Problembereiche einer Ökonomik für die Soziale Arbeit  ... 40

2 Methodische Überlegungen  ... 43
2.1 Methode der Arbeit  ... 43
2.1.1 Formal-methodische Vorgehensweise  ... 48
2.1.2 Recherche des zu analysierenden Datenmaterials  ... 49
2.1.3 Analyse des Datenmaterials  ... 50
2.2 Zielsetzung der Arbeit  ... 60
2.3 Aufbau der Arbeit  ... 61

3 Begriffliche und theoretische Grundlagen  ... 63
3.1 Ökonomisch-wirtschaftliche Grundbegriffe  ... 63
3.1.1 Ökonomie bzw. Ökonomik  ... 63
3.1.2 Wirtschaft(en)  ... 64
3.1.3 Ökonomisierung  ... 65
3.1.4 Bedürfnisse, Bedürfnisbefriedigung und Bedarf  ... 67
3.1.4.1 Bedürfnisse und Bedarf  ... 67
3.1.4.2 Klassifikation von Bedürfnissen  ... 68
3.1.5 Der Markt als Treffpunkt von Angebot und Nachfrage  ... 70
3.1.5.1 Angebot und Nachfrage  ... 70
3.1.5.2 Markt- oder Preismechanismus  ... 71
3.1.5.3 Käufer- und Verkäufermarkt  ... 73
3.1.6 Güter und Dienstleistungen  ... 74
3.1.6.1 Freie Güter und Wirtschaftsgüter  ... 74
3.1.6.2 Sachgüter und Dienstleistungen  ... 75
3.1.6.3 Private, öffentliche u. meritorische Güter u. Dienstleistungen  ... 77
3.1.6.4 Allokations- und Distributionssysteme von Gütern und Dienstleistungen  ... 79
3.2 Grundprinzipien des Wirtschaftens ...  82
3.2.1 Rationalitätsprinzip und die Verwendung knapper Ressourcen  ... 82
3.2.2 Organisation des Wirtschaftsgeschehens  ... 84
3.2.2.1 Planwirtschaft  ... 85
3.2.2.2 Freie Marktwirtschaft ...  86
3.2.2.3 Soziale Marktwirtschaft als "dritter" Weg  ... 87
3.3 Grundbegriffe der Sozialen Arbeit  ... 88
3.3.1 Geschichte und Gegenwart der Sozialen Arbeit  ... 88
3.3.1.1 Inhalte und Funktion der Sozialen Arbeit  ... 91
3.3.1.2 Gesellschaftlicher Auftrag der Sozialen Arbeit  ... 93
3.3.2 Professionalisierungsdebatte und Diskurs um eine eigenständige Sozialarbeitswissenschaft  ... 94
3.3.2.1 Soziale Arbeit als Profession  ... 95
3.3.2.2 Bestrebungen um eine eigenständige Sozialarbeitswissenschaft  ... 96
3.3.3 Herausforderungen für die Soziale Arbeit  ... 97
3.3.4 Soziale Arbeit als personenbezogene professionelle Dienstleistung  ... 99
3.4 Wirtschaftliches Denken und Soziale Arbeit  ... 102
3.4.1 Sozialökonomie  ... 103
3.4.2 Sozialmanagement  ... 105
3.4.3 Sozialwirtschaft  ... 107
3.4.4 Profit-Organisationen versus Non-Profit-Organisationen  ... 108
3.4.4.1 Profit-Organisationen  ... 109
3.4.4.2 Non-Profit-Organisationen  ... 109
3.4.5 Non-Profit-Organisationen aus ökonomischer Perspektive  ... 113
3.4.5.1 Non-Profit-Organisationen - eine Reaktion auf Marktversagen  ... 113
3.4.5.2 Non-Profit-Organisationen - eine Reaktion auf Staatsversagen  ... 116
3.4.5.3 Non-Profit-Organisationen und Stakteholder-Ansatz  ... 118
3.4.5.4 Non-Profit-Organisationen und sozio-ökonomische Rationalität  ... 118
3.4.6 Besonderheiten sozialwirtschaftlicher Dienstleistungsunternehmen im Non-Profit-Bereich  ... 122
3.5 Schlüsselbegriffe und Module der Ökonomik in der Sozialen Arbeit  ... 124
3.5.1 Ausgewählte Managementansätze für Non-Profit-Organisationen  ... 124
3.5.1.1 Das Freiburger Management-Modell  ... 125
3.5.1.2 Lean Management  ... 126
3.5.1.3 Kosten-, Leistungsrechnung und Controlling  ... 131
3.5.1.4 Organisations- und Personalentwicklung  ... 133
3.5.1.5 Qualitätsmanagement  ... 136
3.5.1.6 Kontraktmanagement  ... 138
3.5.1.7 Risikomanagement  ... 139
3.5.1.8 Balanced Scorecard  ... 140

4 Indikatoren und Kennziffern zur Erfolgsmessung in der Sozialen Arbeit  ... 145
4.1 Effizienz und Effektivität in der Sozialen Arbeit  ... 147
4.1.1 Effizienz  ... 147
4.1.2 Effektivität  ... 148
4.1.3 Zusammenhang zwischen Effizienz, Effektivität, Input, Output und Outcome  ... 149
4.2 Probleme bei der Beurteilung von Effizienz, Effektivität und Qualität der Sozialen Arbeit  ... 150
4.2.1 Outputdefinition und -messung ...  151
4.2.2 Qualitätsdimensionierung und -sicherung  ... 153
4.3 Soziale Arbeit und Wohlfahrtsproduktion  ... 157
4.3.1 Volkswirtschaftliche Erfassung der Güter- und Dienstleistungsproduktion  ... 158
4.3.1.1 Modell des Wirtschaftskreislaufes  ... 158
4.3.1.2 Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung  ... 159
4.3.2 Sozialprodukt und Volkseinkommen  ... 159
4.3.2.1 Sozialprodukt  ... 159
4.3.2.2 Volkseinkommen  ... 160
4.3.2.3 Sozialprodukt bzw. Volkseinkommen als Indikator für Wohlstand und Verteilung?  ... 161
4.3.3 Aktueller Forschungsstand: das Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Projekt  ... 163
4.3.4 Allokative Effizienz Sozialer Arbeit  ... 166
4.4 Wirtschaftlichkeit versus Qualität  ... 168
4.5 Messkonzepte in der Sozialen Arbeit - ökonomische Legitimation des Ressourceneinsatzes  ... 170
4.5.1 Kosten-Nutzen-Analyse ...  171
4.5.2 Kosten-Effektivitäts-Analyse  ... 172
4.5.3 Praxisbeispiel zur Kosten-Nutzen- und Kosten-Effektivitäts-Analyse im Bereich der kommunalen Beschäftigungsförderung der Stadt Düsseldorf  ... 173
4.5.4 Nutzwert-Analyse ...  175
4.5.5 Soziale Rechenschaftslegung  ... 176

5 Veränderte gesellschaftliche, sozialpolitische und gesetzliche Rahmenbedingungen  ... 178
5.1 Gesamtgesellschaftliche Entwicklungen  ... 178
5.2 Demographische Situation  ... 178
5.3 Soziale Dienstleistungen, Freie Wohlfahrtspflege und politische Entwicklungen in Europa  ... 180
5.4 Sonderstellung der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Veränderung  ... 182
5.5 Sozialpolitische Entwicklungen in Deutschland  ... 183
5.6 Politischen Entwicklungen in Europa und ihre Auswirkungen  ... 185

6 Implementierungsversuche ökonomischer Ansätze in der Praxis an ausgewählten Beispielen  ... 186
6.1 Die Trägerstruktur der Sozialen Arbeit  ... 186
6.2 Freie Träger der Wohlfahrtspflege  ... 188
6.2.1 Die Finanzierung  ... 188
6.2.2 Wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeutung der Freien Träger  ... 189
6.2.3 Strategisches Management in Freien Trägern der Wohlfahrtspflege auf der Grundlage des Balanced Scorecard Ansatzes  ... 193
6.2.3.1 Modifikation der Balanced Scorecard für Non-Profit-Organisationen  ... 193
6.2.3.2 Praktische Umsetzung der Balanced Scorecard exemplarisch dargestellt am Beispiel einer Werkstatt für behinderte Menschen  ... 194
6.2.4 Experteninterview zum strategischen Management  ... 204
6.3 Qualitätsmanagement  ... 210
6.3.1 Das EFQM-Modell für Excellence - ein TQM-Ansatz für die Soziale Arbeit  ... 211
6.3.1.1 Grundstruktur des EFQM-Modells für Excellence  ... 211
6.3.1.2 Die einzelnen Elemente des Modells im Überblick  ... 213
6.3.1.3 Selbstbewertung als Beobachtungsinstrumentarium  ... 215
6.3.2 Qualitätsmanagement nach DIN ISO 9000:2000 ff.  ... 217
6.3.3 Praktische Erfahrungen mit der Anwendung des EFQM-Modells für Excellence bei einem Träger des Beschäftigungs- und Qualifizierungsförderung ...  220
6.3.3.1 Entscheidung für die Implementierung des EFQM-Modells  ... 220
6.3.3.2 Anwendung des EFQM-Modells  ... 221
6.3.3.3 Erste Ergebnisse  ... 222
6.3.4 Die BSC und das EFQM-Modell für Excellence  ... 223
6.3.5 Die BSC und ISO 9000:2000  ... 225
6.3.6 Gemeinsamer Einsatz des EFQM-Modells für Excellence als Bewertungsinstrument, ISO 9000: 2000 und Balanced Scorecard  ... 225
6.3.7 Experteninterview zum Qualitätsmanagement  ... 227
6.4 Kommunale Träger: Neues Steuerungsmodell ...  233
6.4.1 Reformbedarf in der öffentlichen Verwaltung  ... 233
6.4.1.1 Veränderte Rahmenbedingungen und Steuerungsmängel  ... 233
6.4.1.2 Finanzkrise der Kommunen: die Reform kommt in Bewegung  ... 235
6.4.2 Kernziel der Restrukturierungsmaßnahmen  ... 236
6.4.3 Das Neue Steuerungsmodell (NSM)  ... 237
6.4.3.1 Entstehung und Einordnung  ... 237
6.4.3.2 Elemente des Neuen Steuerungsmodells  ... 239
6.4.3.2.1 Definition und Beschreibung von Produkten als outputorientierte Steuerung  ... 239
6.4.3.2.2 Budgetierung als haushaltstechnisches Steuerungsinstrument ... 240
6.4.3.2.3 Kontraktmanagement: Steuerung über Leistungsvereinbarungen und Verträge  ... 241
6.4.3.2.4 Controlling und Berichtswesen  ... 242
6.4.3.2.5 Dezentralisierung und Delegation von Verantwortung  ... 244
6.4.3.3 Aktivierung durch Wettbewerb  ... 245
6.4.4 Experteninterview zum Neuen Steuerungsmodell  ... 246

7 Problemanalyse und Praxisbeurteilung ...  249
7.1 Kommunale Träger: Neues Steuerungsmodell  ... 249
7.1.1 Umsetzungsstand und kritische Betrachtung  ... 249
7.1.1.1 Schwierigkeiten bei der Umsetzung institutioneller Veränderungen  ... 250
7.1.1.2 Veränderungen im Verwaltungshandeln  ... 255
7.1.1.3 Nicht-intendierte Effekte  ... 258
7.2 Freie Träger der Wohlfahrtspflege  ... 260
7.3 Qualitätsmanagement  ... 261
7.4 Allgemeines und Zusammenfassung ...  263

8 Persönliche Stellungnahme - Vision  ... 268

Anhang CCLXXXIII
Anhangverzeichnis CCLXXXIV
Literaturverzeichnis CCCVI

1 Einführende Darstellung der Thematik

1.1 Relevanz der Thematik

Tiefgreifende Veränderungen ökonomischer, struktureller, technologischer und gesellschaftlicher Art charakterisieren die gegenwärtige Zeit. Angefangen bei der Globalisierung und Internationalisierung der Märkte können beispielhaft die steigende Innovationsdynamik, Ausgliederungen, Privatisierungen, das Entstehen von Käufermärkten und Änderungen im Werte- und Anspruchsverhalten der Menschen genannt werden (vgl. KOLB 1992, S. 38, SCHULZ 2000, S. 1). Unternehmen, die unter den verschärften Wettbewerbsbedingungen erfolgreich am Markt agieren wollen, müssen durch Geschwindigkeit, Anpassungs- und Innovationsfähigkeit den gewandelten und durch „neue Unübersichtlichkeiten“ (HABERMAS 1985) gekennzeichneten Anforderungen gerecht werden. Hierbei ist es ebenso wichtig wie notwendig das intellektuelle Kapital ihrer Mitarbeiter¹ als so genannte Humanressourcen zu erkennen, zu nutzen und zielorientiert einzusetzen. Mit diesen ungewissheitsbelasteten Rahmenbedingungen und vorhandenen sozialen Problemen sehen sich sowohl erwerbswirtschaftliche Unternehmen als auch zunehmend Non-Profit-Organisationen (NPO) der Freien Wohlfahrtspflege² sowie öffentliche Träger von Bund, Ländern und Kommunen konfrontiert.

Der Themenbereich Ökonomie gewinnt in der Sozialen Arbeit und der Sozialpolitik immer mehr an Bedeutung. Forciert durch die neoliberal gekennzeichnete Entwicklung zu mehr Markt und Wettbewerb in Europa steigt die Notwendigkeit, dass sich NPO´s verstärkt als „Partner der Wirtschaft“ verstehen und dementsprechend „marktorientiert“ agieren³. Dies setzt Verständnis wirtschaftspolitischer Zusammenhänge und Kenntnisse über Grundlagen wirtschaftlichen Denkens und ökonomisch-unternehmerischen Handelns voraus, welche zunehmend auch von den Mitarbeitern sozialer Dienstleister eingefordert werden. Wissen über Aspekte der Wirksamkeit, der Messbarkeit, der kausalen Wirkungszusammenhänge, der Prognose von Wahrscheinlichkeiten von Fallverläufen und des sozialpädagogischen Grenznutzens sind demnach unverzichtbar für sozialwirtschaftlich agierende Organisationen. „Das Ökonomische darf keine Tabuzone für die Sozialarbeit sein oder bleiben.“ (GRÜNDGER 1988) Nur durch den kontinuierlichen Dialog zwischen Wirtschaft und Sozialer Arbeit wird es möglich sein, sich dem zunehmenden Konflikt zwischen ökonomischer Notwendigkeit und sozialstaatlicher Verantwortung zu stellen (vgl. SCHWARZ 2001, S. 60). Die Diskussion über Effektivität, Effizienz und diesbezüglich über Sozialmanagement muss offensiv durch Vertreter der Sozialarbeit diskutiert werden, um nicht von falsch geführten Kosten-Argumenten überfahren werden zu können (vgl. GEHRMANN/MÜLLER 1999, S. 16). Der wirtschaftliche Ressourceneinsatz in der Sozialen Arbeit bedeutet formal rational zu handeln, das heißt das Ökonomische Prinzip auf den zu erfüllenden sozialen Auftrag anzuwenden. Es geht also nicht darum, Gewinnmaximierung im Sinne der Erreichung von Rentabilitätszielen zu betreiben. Auch das Interesse sozialer Dienstleistungsanbieter muss notwendigerweise dahin gehen, ihren sozialen Auftrag ressourcenschonend umzusetzen. Thema von Effizienz in der Sozialen Arbeit kann daher weder Gewinnmaximierung noch Rentabilität sein, vielmehr geht es um Wirtschaftlichkeit. „Eine soziale Ökonomie (vgl. ETZIONI/LAWRENCE 1991; BÜRGERMEIER 1994) ist auf ein unreduziert breites Verständnis von Wirtschaften in allen Lebensbereichen angewiesen. Danach schließt auch die Sozialarbeitswissenschaft von vornherein die Erörterung ökonomischer Fragen ein, denn ihr Thema ist das individuelle und gemeinsame Zurechtkommen im Leben heutzutage.“ (WENDT 2000, S. 60)

Die Ökonomik der Sozialen Arbeit hat demnach einen anderen Charakter als die 1:1 Ökonomisierung Sozialer Arbeit durch Betriebswirtschaftslehre und Volkswirtschaftslehre. Vielmehr will die Ökonomik die Effizienz (Wirtschaftlichkeit) mit der Effektivität (Wirksamkeit) Sozialer Arbeit verbinden, z. B. durch die Verbesserung der Sozialen Arbeit mit Managementmethoden oder den verstärkten Einbezug von Nutzerinteressen. Gelingt es der Sozialen Arbeit nämlich, ihre Wohlfahrtsproduktion⁴ ökonomisch darzulegen, könnte darin eine Gegenstrategie zu einer fremdbestimmten Ökonomisierung Sozialer Arbeit bestehen.

In diesem Sinne plädieren auch STAIBER und KUHN für mehr Menschlichkeit durch Soziales Unternehmertum. Je mehr und je besser sich die Soziale Arbeit auf eine rationelle, nachfrageorientierte und qualitätskontrollierte Leistungserbringung versteht, desto mehr und besser wird sie ihrem humanen bzw. sozialen Auftrag gerecht (vgl. STAIBER/KUHN 2000, S. 68 ff.).

Neue Steuerung, New Public Management, Effizienz, Effektivität, Kundenorientierung, dezentrale Ressourcenverantwortung, outputorientierte Steuerung, Controlling und Budgetierung sind Schlagworte, welche die aktuelle Diskussion über die Bedeutung betriebswirtschaftlichen Denkens und Handelns in der Sozialen Arbeit, in sozialen Unternehmen und in öffentlichen Verwaltungen charakterisieren.

[....]

1 Zur besseren Lesbarkeit wurde auf die Nennung der weiblichen und männlichen Form verzichtet. Es sind immer beide Geschlechter gemeint.

2 Die Bezeichnungen „soziale Organisationen“, „Wohlfahrtsorganisationen“, „soziale“ oder „sozialwirtschaftliche Unternehmen“ werden im Rahmen dieser Arbeit synonym verwendet.

3 Der Diskurs zwischen Anhängern Keynes und Monetaristen, Neoliberalen ist derzeit zugunsten der letztgenannten Positionen entschieden worden. Fast alle Staaten als auch die Schwellenländer sowie der IWF folgen den monetaristischen Umbaumodellen der Sozialstaatsreduktion.

4 Wohlfahrtsproduktion heißt, ein gutes Ergehen von Menschen (Lebensqualität) durch sich selbst sowie durch soziale Unterstützung, durch Dienste und Einrichtungen zustande zu bringen. Unterscheiden lassen sich hierbei gemeinwesenbezogene und personenbezogene Ansätze der Wohlfahrtsproduktion.