Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Breisgau, Seminar für Wissenschaftliche Politik
HS: Reform ohne Ende? Föderalismus im Systemvergleich
Wintersemester 2006/2007

Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland
und die Politikverflechtungsfalle nach Fritz W. SCHARPF -
Ist die Bundesrepublik Deutschland in der Politikverflechtungsfalle gefangen?

von

Henry Mayer

INHALT

1. VORWORT 2

2. DER DEUTSCHE FÖDERALISMUS 4

2.1 Die Grundlagen der deutschen Politikverflechtung 4
2.2 Vertikale Politikverflechtung 6
2.3 Horizontale Politikverflechtung 7
2.4 Die Verflechtung der Parteien 8
2.5 Die Finanzverfassungsreform von 1969 8

3. DIE THEORIE DER POLITIKVERFLECHTUNG 11

3.1 Die Untersuchungen von 1976 und deren Ergebnisse 11
3.2 Das Lähmungspotenzial der Politikverflechtung 12
3.3 Die Politikverflechtungsfalle 15
3.4 Lösungsansätze und genereller Nutzen von Politikverflechtung 17
3.5 Aktuelle Probleme: Wiedervereinigung und Europäisierung 20

4 IST DIE BUNDESREPUBLIK IN DER POLITIKVERFLECHTUNGSFALLE GEFANGEN? 22

4.1 Ergebnisse der Föderalismuskommission I 22
4.2 Interpretation der Ergebnisse 24
4.3 Ausstehende Probleme: Länderneugliederung und Länderfinanzausgleich 27

5 ZUSAMMENFASSUNG 30

LITERATUR 32

1. Vorwort

Im Jahr 1976 veröffentlichte Fritz W. SCHARPF in Zusammenarbeit mit Bernd REISSERT und Fritz SCHNABEL die Monographie „Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik“, in der sie die Ergebnisse eines Forschungsprojekts präsentierten. Gegenstand dieses Forschungsprojekts war die Finanzierungs- und Planungsverbindung zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland in den 60er und 70er Jahren in Form der „Gemeinschaftsaufgaben“ nach Art. 91a GG (alt) und der „Investitionshilfen“ nach Art. 104 GG (alt). SCHARPF et al. haben mit ihren Untersuchungen einen direkten Zusammenhang der genannten Politikverflechtungsgebiete auf den politischen Prozess nachweisen können, der sich in einer Vielzahl von Problemen äußert. Im schlimmsten Fall konkretisieren sich diese festgefahrenen Strukturen in einer „Politikverflechtungsfalle“ in Form von nicht aufzulösenden Blockaden.

Seit der Veröffentlichung von SCHARPFs Werk sind mehr als 25 Jahre vergangen, die Möglichkeiten der Politikverflechtung sind in dieser Zeit vielseitiger geworden, unter anderem durch den Prozess der deutschen Wiedervereinigung und den der Europäisierung. Mit Einsetzen der „Gemeinsamen Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ am 16. und 17. Oktober 2003 durch den Bundestag bzw. den Bundesrat, die gemeinhin „Föderalismuskommission“ genannt wird, sind die deutschen Probleme der Aufgabenverflechtung gezielt thematisiert worden. Das anfänglich zweimalige Scheitern der Kommission hat vor Augen geführt, wie tief die strukturellen Probleme der Politikverflechtung liegen und welch lähmendes Potential in dieser Aufgabenverschränkung liegt.¹

Die vorliegende Arbeit widmet sich dieser Problematik, in dem sie untersucht, in wie weit die Gefahr einer Politikverflechtungsfalle in der Bundesrepublik Deutschland in Zeiten vor der Föderalismuskommission I bestand und in wie weit die strukturellen Gegebenheiten durch die Reform verbessert wurden. Ist Deutschland durch seinen kooperativen Föderalismus in der Politikverflechtungsfalle gefangen? Dies soll die zentrale Frage dieser Arbeit sein, die durch die folgenden Schritte eine Klärung erfährt: In einem ersten, grundlegenden, Schritt werden dazu die Gegebenheiten des deutschen Föderalismus mit seinen zahlreichen Vernetzungen, ausgehend von den historischen Grundlagen, kurz vorgestellt. Im zweiten Schritt werden das theoretische Konzept der deutschen Politikverflechtung sowie das der Politikverflechtungsfalle nach SCHARPF et al. knapp umrissen und die Vor- und Nachteile für die Bundesrepublik zusammengefasst. In diesem Zusammenhang werden auch die bereits genannten „neuen“ Lähmungs-Strukturen der Wiedervereinigung und der Europäisierung in ihrem problemstiftenden Potenzial vorgestellt. In einem dritten Schritt werden dann die gesetzlichen und administrativen Gegebenheiten des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland daraufhin untersucht, in wie fern ein Lähmungspotenzial für den politischen Prozess gegeben ist. Dazu werden die Ergebnisse der Föderalismuskommission I kritisch beleuchtet sowie die aktuellen Gegebenheiten des Länderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II untersucht. In einem vierten und letzten Schritt wird dann eine Schlussfolgerung gezogen, ob die Bundesrepublik Deutschland (trotz der angegangenen Reform des Föderalismus) in der Politikverflechtungsfalle nach SCHARPF gefangen ist oder ob innerhalb der Gegebenheiten des deutschen kooperativen Föderalismus ein stringenter Politikprozess weiterhin möglich ist.

2. Der deutsche Föderalismus

Basis des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ist das Konzept des kooperativen Föderalismus, der durch die im Grundgesetz (GG) festgelegte Gewaltenteilung (Artikel 20 GG) bedingt ist und als intrastaatlicher Föderalismus bezeichnet wird. Dieser zeichnet sich durch ein Überwiegen kooperativer, auf Konsens und Koordination sowie Konfliktminimierung ausgerichteter Politikmechanismen aus. Er birgt damit die Tendenz zur Vereinheitlichung bereits in sich, da Konkurrenzmechanismen, aus denen Heterogenität überhaupt erst erwachsen kann, nicht so stark zum Zuge kommen.² Ausgehend von diesem Tatbestand lässt sich auch die in Deutschland beklagte „Verwischung der für den Bundesstaat traditionell als essentiell angesehenen Kompetenz- und Funktionsdifferenzierung“³ im deutschen Föderalismus erklären, deren Auswirkungen Gegenstand der Politikverflechtungstheorie nach SCHARPF et al. und der Analyse in Kapitel 4 dieser Arbeit sind. Nachfolgend werden die einzelnen Bereiche der Kooperation und die damit verbundene Verflechtung vorgestellt sowie deren Entstehung beleuchtet.

3.1 Die Grundlagen der deutschen Politikverflechtung

„Nie gab es aufgrund [der deutschen] Geschichte Tendenzen hin zu einem Zentralstaat und zu einer einheitsstaatlichen Ordnung“ stellte der ehemalige Ministerpräsident Baden-Württembergs, Erwin Teufel, in einem Vortrag über den „Föderalismus in Deutschland“ im Jahr 1998 fest.⁴ Im Hinblick darauf ist es zu erklären, dass mit dem Ziel der (Wieder-) Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse nach Ende des Zweiten Weltkriegs kein rein föderales Trennmodell nach Sachgebieten für die Bundesrepublik Deutschland entstand, sondern ein Föderalismusmodell, bei dem die Aufgaben nach Kompetenzarten bzw. Funktionen miteinander verschränkt sind.⁵ So ist zunächst der Bund hauptsächlich für die Legislative zuständig („Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes“, Art. 71 GG) und die Bundesländer führen vornehmlich in der Exekutiven die Gesetze und Verwaltungsvorschriften des Bundes aus (Art. 83 GG). Dabei ist es unter allen föderalen Staaten weltweit einzigartig, dass Gliedstaaten unmittelbar, durch den Bundesrat, an der Gesetzgebung des Bundes teilhaben können.⁶ Als Vertretung der Länder muss der Bundesrat den Gesetzen zustimmen, bei denen Länderinteressen behandelt werden; als Bundesorgan hat er Widerspruchsmöglichkeiten bei der generellen Bundesgesetzgebung. Er kann ein suspensives Veto gegen Gesetze einlegen („Einspruchsgesetze“), dieses kann jedoch vom Bundestag wieder überstimmt werden, oder mit einem absoluten Veto die Zustimmung gänzlich verweigern („Zustimmungsgesetze“), so dass das Gesetz gescheitert wäre. Die Gegenstände der Zustimmungsgesetze sind im Grundgesetz aufgeführt (Art. 76 und 77 GG). Durch das Anrufen des Vermittlungsausschusses hat der Bundesrat darüber hinaus die Möglichkeit, bei beiden Arten von Bundesgesetzen nach seinen Interessen mitzugestalten. Bei der Ausführung von einmal beschlossenen Bundesgesetzen ist die Eigenständigkeit der Länder jedoch wiederum erheblich eingeschränkt, da die Länder in diesem Fall lediglich einen „ausführenden“ Part haben, die Gesetze aber nicht mehr weiter nach ihren Vorstellungen gestalten können. SCHARPF hat diesen Tatbestand mit der Umschreibung, die Länder hätten „das Erstgeburtsrecht ihrer Autonomie für das Linsengericht der Mitbestimmung im Bund“ verkauft, kommentiert und so den Machtverlust der Landesparlamente bildlich verdeutlicht.⁷ Zwar haben auch die Länder im Bereich der „Konkurrierenden Gesetzgebung“ (Art. 72 GG) Gesetzgebungskompetenzen, jedoch nur „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“⁸
Erschwerend hinzu kommt die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 alt), durch welche den Ländern „Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung“⁹ gegeben werden, zum Beispiel im Hochschulbereich. Der Bund hat seine Kompetenzen in den beiden genannten Bereichen in der Zeit vor der Föderalismusreform „weitreichend“ wahrgenommen.¹⁰ (Zu den Konsequenzen siehe 4.1) Bei der Verwaltung, die mehrheitlich den Ländern obliegt, existiert neben dem landeseigenen Vollzug (Art. 84 GG) und der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG)¹¹ darüber hinaus auch eine „Bundeseigene Verwaltung“ (Art. 86 GG), so dass auch der administrative Bereich der Politikverflechtung unterliegt.
Die geschilderten Kompetenzverschränkungen bedingen eine enge Zusammenarbeit aller beteiligten Institutionen und haben zu einer weiteren Verflechtung innerhalb der bestehenden Aufgabenverteilung geführt. Zum einen existiert eine starke horizontale Vernetzung der einzelnen Politikressorts auf Bundesebene sowie eine vergleichbar starke Vernetzung der einzelnen Bundesländer untereinander. Gleichzeitig besteht zum anderen eine ebenso starke vertikale Vernetzung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden. Die Zusammenarbeit der Länder untereinander wird dabei als „Kooperation auf der dritten Ebene“, neben der vertikalen und der horizontalen Kooperation der einzelnen Politikressorts, bezeichnet.¹² Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von formellen, aber auch informellen, Ausschüssen bzw. Treffen, so dass sich das politische System Deutschlands zu einem „Mehrebenenmodell der Entscheidungsfindung“ entwickelt hat.¹³

2.1 Vertikale Politikverflechtung

[...]

1 Staatsministerium Baden-Württemberg (Hg.): Föderalismusreform, www-Dokument, http://www.stm.baden-wuerttemberg.de/de/Foederalismusreform/109232.html (5.03.2007).

2 Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik. Eine Einführung. Opladen 1996. S. 178. Der intrastaatliche Föderalismus grenzt sich zum Konzept eines interstaatlichen Föderalismus ab, der ein stärkeres Augenmerk auf der Wahrung der Individualität und des Wettbewerbs zwischen den einzelnen Gliedstaaten legt (vgl. USA, Schweiz).

3 Ebd.

4 Teufel, Erwin: Föderalismus in Deutschland. Vortrag anläßlich der Eröffnung des Wintersemesters 1998/99. Speyer, 17. November 1998. In: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hg.): Speyrer Vorträge Nr. 47. Speyer 1998. S. 12: Teufel hebt hierbei vor allem die Badische Revolution 1848/49 und die Weimarer Republik hervor, erwähnt aber auch den Nationalsozialismus sowie den Kommunismus als unrühmliche Ausnahmen.

5 Scharpf, Fritz W.: Föderale Politikverflechtung: Was muß man ertragen - was kann man ändern? MPIfG Working Paper 99/3. www-Dokument. http://www.mpifg.de/pu/workpap/ wp99-3/wp99-3.html (19.3.2007).

6 Ebd. Zu den Problemen dazu siehe 3.2.

7 Kühne, Hartmut: Föderalismusreform – Laufen oder Stolpern? In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Aus Politik und Zeitgeschichte 13-14/2005. S. 4.

8 Original Gesetzeswortlaut Art. 72 Abs. (1). Absatz (2) lautet: „Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“ Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Stand Juli 2002. Bonn 2004. S. 43.

9 Ebd. S. 45: Original Gesetzeswortlaut Art. 75 Abs. 1 GG (alt). Absatz 3 lautet: „Erläßt der Bund Rahmenvorschriften, so sind die Länder verpflichtet, innerhalb einer durch das Gesetz bestimmten angemessenen Frist, die erforderlichen Landesgesetze zu erlassen.“

10 Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra: Föderalismus. Eine Einführung. Baden-Baden 2005. S. 133.

11 Hier kann der Bund durch Verwaltungsvorschriften bei der landeseigenen Verwaltung mitwirken.

12 Münch, Ursula; Meerwaldt, Kerstin: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Informationen zur politischen Bildung Nr. 275. S.31.

13 Kilper/Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik. S.132: Einer Studie des Nordrhein-Westfälischen Landtags aus dem Jahr 1989 zur Folge bestanden allein in diesem Jahr 330 Bund-Länder- Kommissionen und 120-140 reine Länderkommissionen, an denen das Bundesland beteiligt war. Die Erhebung erfolgte vor der Dt. Wiedervereinigung, so dass man davon ausgehen kann, dass die Zahl der Kommissionen und Ausschüsse im Jahre 2007 um einiges höher liegt.