Benutzungsgebühren in öffentlichen Bibliotheken der
Bundesrepublik Deutschland

Entwicklung der Fachdiskussion seit dem Anfang der 80er Jahre

Diplomarbeit

zur Prüfung für den Studiengang
Öffentliches Bibliothekswesen

vorgelegt von
Andreas Lücke

Fachhochschule für Bibliotheks- und Dokumentationswesen Köln 1995

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung ... 1

2. Gebühren: Definition und Abgrenzung ... 4

2.1 Definition des Begriffs >Gebühren< ... 4

2.2 Verwaltungsgebühren ... 5

2.3 Benutzungsgebühren ... 6

3. Das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen ... 7

3.1 Die Kommune als Gebührennormgeber ... 7

3.2 Grundsätze der Gebührenbemessung ... 8

4. Benutzungsgebühren in öffentlichen Bibliotheken ... 10

5. Die Entwicklung der Fachdiskussion seit Anfang der 80er Jahre ... 12

5.1 Die Einführung von Benutzungsgebühren und ihre Ursachen ... 16

5.2 Die wirtschaftlichen und bibliothekspolitischen Aspekte ... 19
5.2.1 Wirtschaftlichkeit von Benutzungsgebühren ... 19
5.2.2 Zusätzlicher Personal- und Verwaltungsaufwand ... 20
5.2.3 Benutzer- und Ausleihrückgänge ... 22
5.2.4 Mißbrauch von Benutzungsausweisen und Verfälschung von statistischen Daten ... 25

5.3 Der Gesamtvertrag zur Bibliothekstantieme und der Sammelrevers als Argumente für die Benutzungsgebührenfreiheit ... 26

5.4 Die kultur-, bildungs- und gesellschaftspolitischen Aspekte ... 28
5.4.1 Die öffentliche Bibliothek als kulturelle Einrichtung ... 28
5.4.2 Grundrecht auf freien Informationszugang ... 30
5.4.3 Chancengleichheit ... 32
5.4.4 Leseförderung durch öffentliche Bibliotheken ... 36
5.4.5 Unterstützung der Aus-, Fort- und Weiterbildung ... 39

5.5 Einfluß elektronischer Informationsdienste auf die Gebührenfrage ... 40

6. Ein aktuelles Beispiel: Einführung von Benutzungsgebühren in der Stadtbibliothek Viersen (Nordrhein-Westfalen) ... 45

7. Schlußbetrachtung ... 49

Literaturverzeichnis

Anhänge:

Anhang 1: Schlitzkasse (Abbildung)

Anhang 2: Benutzerrückgänge Stadtbibliothek Viersen, Zweigstellen Dülken und Süchteln (Diagramme)

Anhang 3: Ausleihrückgang Stadtbibliothek Viersen,

Hauptstelle (Diagramm)

1. Einleitung

Im Jahre 1982 wurde in einigen Kommunen der Bundesrepublik Deutschland die Einführung bzw. die Wiedereinführung von Benutzungsgebühren für öffentliche Bibliotheken erwogen. Dies hatte eine überwiegend in bibliothekarischen Fachzeitschriften stattfindende Diskussion über die Auswirkungen von Benutzungsgebühren zur Folge.

Die Ursache für die Diskussion war die fortschreitende Finanzmisere der Länder infolge der rückläufigen Einnahmen bei der Gewerbesteuer und beim Anteil der Gemeinden an der Einkommenssteuer sowie ein Richtungswechsel der Länder hinsichtlich ihrer Finanzzuweisungspolitik.¹ Hinzu kam auf der Ausgabenseite eine starke Progression der Ausgaben für die sozialen Aufgabenbereiche.² Die Städte waren gezwungen nach Einsparungsmöglichkeiten zu suchen. Zum Ende der achtziger Jahre flachte die Diskussion wieder ab. Die Rückgänge der Benutzer und der Entleihungen führte dazu, daß in vielen Kommunen entschieden wurde, die Benutzungsgebühren wieder abzuschaffen.

Doch daß die Thematik nicht an Aktualität und insbesondere an bildungs- und gesellschaftspolitischer Brisanz verloren hatte, bewies das Wiederaufleben der zum Teil kontrovers und auch polemisch geführten Diskussion zu Beginn der neunziger Jahre. Mittlerweile war die Einheit Deutschlands verwirklicht worden. Die frühere DDR stand wirtschaftlich vor dem Bankrott. Um die wirtschaftlichen und sozialen Voraussetzungen der neuen Bundesländer für eine Integration in die Gesamtbundesrepublik zu schaffen, mußten Bund, Länder und somit auch die Gemeinden gemeinsam finanzielle Anstrengungen in Milliardenhöhe unternehmen. Die ohnehin schon durch die Rezession und die hohe Arbeitslosigkeit als eine ihrer Konsequenzen stark verschuldeten Gemeinden hatten nun zusätzlich die Lasten der deutschen Einheit mitzutragen. Die kommunalen Haushaltskassen leerten sich zunehmend.

Auch im Jahr 1995 überlegen die Verantwortlichen in den Kommunalverwaltungen, wie die Haushalte durch Einsparungsmaßnahmen saniert werden können. Die Rede ist von Einsparungen insbesondere im sozialen und kulturellen Bereich. Doch während die sozialen Einrichtungen und Leistungen sowie die Grund- und Hauptschulen zu den kommunalen Selbstverwaltungspflichtaufgaben gehören, wird der kulturelle Bereich, zu dem neben den kommunalen Theatern und Museen auch die öffentlichen Bibliotheken gehören, immer noch zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben gerechnet.³ Dies hat zur Konsequenz, daß allenthalben Kommunalpolitiker nicht nur restriktive Maßnahmen im Kulturbereich erwägen, sondern sie auch trotz der geäußerten Bedenken von bibliothekarischer Seite realisieren.

Für zahlreiche öffentliche Bibliotheken bedeutet dies: Schließungen ihrer Zweigstellen, Kürzungen ihrer Erwerbungsetats, Personaleinsparungen und die Einführung bzw. Wiedereinführung von Benutzungsgebühren. Wie diese Arbeit an späterer Stelle aufzeigen wird, sind die Kommunen als Gebührennormgeber durchaus legitimiert, Benutzungsgebühren auch für die von ihnen unterhaltenen und verwalteten öffentlichen Bibliotheken zu erheben.

Die häufig vertretene Meinung der bibliothekarischen Seite, die Kämmerer sähen zumeist nur den durch die Gebührenerhebung erwarteten Einnahmegewinn, ist sicher zu kurzsichtig. Dabei wird folgendes übersehen: Auf der einen Seite die Unterhaltung von Theatern, Museen und öffentlichen Bibliotheken, von öffentlichen Einrichtungen also, die für das kulturelle Leben der Stadt von großer Bedeutung sind; auf der anderen Seite die Unterhaltung von Kindergärten und Schulen sowie die Zahlung von Hilfe zum Lebensunterhalt, von öffentlichen Einrichtungen und Leistungen mithin, deren Notwendigkeit außer Zweifel steht.

Auch in jüngster Zeit wird im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung um die Benutzungsgebühren wieder von vielen Bibliothekaren die Verabschiedung eines Bibliotheksgesetzes gefordert.⁴ Außer Maßgaben für den Ausbau eines Bibliotheksnetzes und für Bestandsmindestgrößen wären in einem solchen Gesetz wahrscheinlich auch einheitliche Regelungen für die Gebührenerhebung bestimmt. Doch abgesehen von dem badenwürttembergischen >Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekswesens< in der Fassung vom 20. März 1980 mit Änderung vom 4. Juli 1983 ist derzeit kein Bibliotheksgesetz in Kraft. Hierin sind lediglich Förderungsgrundsätze des Landes Baden- Württemberg schriftlich fixiert, jedoch keine Gebührentatbestände.⁵

Die vorliegende Arbeit soll die Entwicklung der Fachdiskussion über die Erhebung von Benutzungsgebühren sowie die Auswirkungen auf die Benutzung aufzeigen. Die Beantwortung der Gebührenfrage ist von großer bildungs- und gesellschaftspolitischer Bedeutung. Denn keine andere öffentliche Einrichtung hat eine solche Breitenwirkung wie die öffentliche Bibliothek.⁶ Nach Art. 5 GG muß sie für jedermann zugänglich sein. Aus diesem Grund werden die bildungs- und gesellschaftspolitischen Aspekte in der vorliegenden Arbeit eingehend behandelt.

Die öffentliche Bibliothek ist im Wandel begriffen. Von der Stätte der Lesekultur, in der das Lesen als eine Kunst betrachtet wurde, entwickelt sie sich immer mehr zu einer Informationsvermittlungsstelle. Die elektronische Datenverarbeitung macht auch vor den Toren der öffentlichen Bibliothek nicht Halt. Immer weniger ist die Rede von Büchern: Informationen stehen im Vordergrund. Für die Vermittlung von Informationen werden von Informationsmaklern mittlerweile hohe Preise verlangt. Das heißt aber, daß Informationen nicht mehr als allgemeine Güter gelten. Sie sind Waren, die käuflich erworben werden können. Zwar dominieren in den meisten öffentlichen Bibliotheken noch die Printmedien, und der Benutzer kann nach wie vor in konventionellen Katalogen und Bibliographien nachschlagen. Doch gehen auch öffentliche Bibliotheken vermehrt dazu über, ihren „Kunden“ Informationswaren anzubieten. Dies wiederum hat zur Folge, daß die Gebührenfrage eine andere Gewichtung erhält. Der Einfluß der elektronischen Datenverarbeitung auf das Angebot der öffentlichen Bibliothek hat unter anderem zur Folge, daß die Gebührenfrage auch von einem anderen Blickwinkel aus betrachtet werden kann. Dieser Aspekt wird im Unterkapitel 5.5 erörtert.

[...]

1 Vgl. Finanzausschuß des DST, S. 558 Stadtpolitik bei knappen Kassen, S. 65

2 Vgl. Finanzausschuß des DST, S. 558

3 Vgl. Nordrhein-Westfalen: Gemeindeordnung-Kommentar, § 8 Handbuch zur kommunalen Selbstverwaltung, S. 152 f.

4 Vgl. Regionale Bibliothekskonferenz Niederrhein : Bericht der Arbeitsgruppe „Gebühren“, Punkt 4

5 Vgl. Baden-Württemberg: Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekswesens

6 Vgl. Bibliotheken ′93 : Strukturen, Aufgaben, Positionen, S. 3