Hamburger Fern-Hochschule

Über die Einführung der Doppik auf dem Weg zu einer neuen politischen Steuerung am Beispiel einer Kommunalverwaltung

Brigitte Keller

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... 4

Abbildungsverzeichnis ... 5

Tabellenverzeichnis ... 6

Anlagenverzeichnis ... 7

Verzeichnis der Gesetze ... 8

1 Einführung in die Thematik und Anliegen der Arbeit ... 9

1.1 Problemstellung und Zielsetzung ... 10
1.2 Methodische Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit ... 12
1.3 Vorstellung des Landkreises Ebersberg mit seiner Verwaltung ... 13

2 Ausgangssituation bei der Doppikumstellung ... 14

2.1 Projektkonzeption und -organisation ... 15
2.2 Zeit- und Ressourcenplanung ... 19
2.3 Konfliktpotenzial Verwaltung ... 20
2.4 Konfliktpotenzial Politik und Verwaltungsführung ... 23
2.5 Gemeinsame Zielsetzungen von Verwaltung und Politik ... 25

3 Unterscheidungsmerkmale zwischen Kameralistik und Doppik und politische Entwicklung des Haushalts ... 26

3.1 Doppik schlägt Kameralistik ... 27
3.1.1 Verwaltungshaushalt versus Ergebnisrechnung ... 28
3.1.2 Die neue Bedeutung der Kosten- und Leistungsrechnung ... 31
3.1.3 Finanzrechnung und Liquidität ... 34
3.1.4 Offene Forderungen ... 34
3.1.5 Vermögenshaushalt versus Investitionsplan ... 35
3.2 Bilanz ... 37
3.2.1 Bilanzpolitik ... 37
3.2.2 Abschreibungen eines umlagefinanzierten Haushalts – ein Konflikt ... 38
3.2.3 Eigenkapital ... 39
3.3 Resultierender Veränderungsbedarf ... 40

4 Bewertung der Politik nach drei Jahren Erfahrung mit dem doppischen Haushalt ... 41

4.1 Methodik zur Befragung und zu den Interviews ... 41
4.2 Veränderung der Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung ... 43
4.3 Beurteilung des Doppischen Haushalts ... 47
4.4 Beurteilung des Steuerungsprozesses (Berichtswesen gegenüber der Politik) ... 51
4.5 Bewertung der Ausschussstrukturen ... 53
4.6 Zielvereinbarungsprozess ... 58
4.7 Resultierender Veränderungsbedarf ... 60

5 Normative, strategische und operative Veränderungen durch die Politik ... 62

5.1 Ausschussstrukturen ... 63
5.2 Eigenfinanzierungsvorbehalt ... 66
5.3 Gestaltung des Doppischen Haushalts durch die Politik ... 66
5.4 Diskussion über die „Grenzen der Verschuldung“ ... 67
5.5 Personalentwicklung in der Politik ... 69

6 Empfehlungen für eine neue politische Steuerung ... 70

6.1 Handlungsempfehlungen ... 70
6.2 Gestaltungsempfehlungen ... 71

7 Resümee ... 74

Quellenverzeichnis ... 77

Anlagen ... 81

1 Einführung in die Thematik und Anliegen der Arbeit

In Deutschland gab es bereits Anfang der 90er Jahre wegen der kommunalen Finanzkrisen Reformbemühungen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle zur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) in Köln hat aufbauend auf den Erfahrungen der holländischen Stadt Tilburg das Neue Steuerungsmodell formuliert und veröffentlicht (vgl. KGST-BERICHT 5/1993). Dieses Modell verbessert die Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen. Es empfiehlt die Anwendung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente wie insbesondere Budgetierung, Controlling und Qualitätsmanagement. Neben dem Ressourcenverbrauchskonzept entstanden weitere Rechnungskonzepte, wie das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ in Nordrhein-Westfalen. Die Städte Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers und Münster sowie die Gemeinde Hiddenhausen und der Kreis Gütersloh haben unter Begleitung des Landes Nordrhein-Westfalen einen Vorschlag für ein kommunales Haushaltsrecht auf der Basis der kaufmännischen Buchführung erarbeitet und anschließend drei Jahre lang erprobt. Ergebnis der Modellprojekte war ein gemeinsamer Vorschlag zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts, mit dem das Projekt Mitte 2003 planmäßig beendet wurde (vgl. NKF-NETZWERK NRW 2007). Zukünftig werden die kommunalen Haushalte in Nordrhein-Westfalen nicht mehr kameralistisch sondern doppisch (auf der Grundlage der kaufmännisch doppelten Buchführung) aufgestellt. Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz für ein Neues Kommunales Finanzmanagement (NKFG), das am 01.01.2005 in Kraft getreten ist (vgl. KELLER, 2005, 3).

Der Freistaat Bayern hat ein entsprechendes Gesetz zum 01.01.2007 beschlossen; mit den Gemeinden Hallbergmoos, Putzbrunn, Königsbrunn und dem Landkreis Ebersberg gab es aber bereits 2002 bzw. 2005 Vorreiter bei der Einführung der Doppik (vgl. KELLER, 2005, 3). Im Jahr 2006 folgte mit dem Landkreis Mühldorf am Inn der zweite bayerische Landkreis, der auf die Doppik umstellte und 2007 machten sich mit den Landkreisen Bamberg, Passau, Neu-Ulm, Schweinfurt und Günzburg fünf weitere bayerische Landkreise auf den Weg in das neue kommunale Finanzwesen. Im Gegensatz zu den meisten anderen Bundesländern gibt es in Bayern keinen verpflichtenden Umstellungszeitpunkt, die Kommunen können auf die Doppik umstellen oder ihr Rechnungswesen unverändert bei der Kameralistik belassen. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung in Bayern:

Das Anliegen der vorliegenden Arbeit ist das Aufzeigen der Erfahrungen bei der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik am Beispiel des Landkreises Ebersberg. Dabei liegt der Schwerpunkt nicht auf den in der Literatur ausführlich beschriebenen Instrumenten sondern vielmehr auf der praktischen Umsetzbarkeit und den Entwicklungen auf diesem Weg. Als entscheidender Erfolgsfaktor wird die veränderte politische Steuerung herausgearbeitet.

1.1 Problemstellung und Zielsetzung

Die kameralistische Buchführung (kurz: Kameralistik von lat. camera: fürstliche Rechnungskammer) ist der Rechnungsstil der öffentlichen Verwaltung. Die Kameralistik ist eine Geld- und Finanzrechnung, die den Erfordernissen der staatlichen Haushalte durch exakte Aufzeichnung der gezahlten Einnahmen sowie der geleisteten Ausgaben gerecht wird (vgl. STAENDER, 2000, 262, zitiert in KELLER, 2005, 3). „Es wird also der Geldverbrauch erfasst, d.h. die kalender- und titelmäßig geordneten Ausgaben und Einnahmen bzw. Auszahlungen und Einzahlungen nach den Bewirtschaftungsstellen. Die kameralistische Haushaltsführung kennt keine Inventur und kein Inventar mit Wertangaben, es existieren lediglich Inventarlisten ohne Deklarationen. Neu beschaffte Vermögensgegenstände werden in diese Verzeichnisse aufgenommen und Vermögensgegenstände, deren Nutzung beendet ist, herausgenommen. Der Zeitwert des Vermögens ist nicht bekannt. Die Nutzungsdauer wird nicht festgelegt und Abschreibungen finden keine Berücksichtigung. Dadurch wird der Ressourcenverbrauch nicht sichtbar“ (KELLER, 2005, 3 f.).

Im Gegensatz dazu zeigt die Doppik den Ressourcenverbrauch pro Periode. Die Doppik erfasst in einer Gewinn- und Verlustrechnung alle Erträge und Aufwendungen. Durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand kommt es zur Abbildung des Ressourcenverbrauchs. Wenn die Aufwendungen einer Periode die Erträge übersteigen, liegt ein Ressourcen- oder Werteverzehr vor. „In diesem Prinzip der periodengerechten Zuordnung des Ressourcenverbrauchs zu dem Haushaltsjahr, in dem der Werteverzehr stattfindet, liegt der wesentliche Systemwechsel durch die Einführung des neuen Haushaltswesens“ (HÄFNER 2002, 31, zitiert in KELLER, 2005, 4). Man kann es auch so ausdrücken: Weg von der Inputorientierung (Geldverbrauch) hin zur Outputorientierung (Ressourcenverbrauch).

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