Eine Strategieanalyse der Thematischen Strategie

für den Bodenschutz der EU

Masterarbeit

zur Erlangung des Hochschulgrades

,,Master of Environmental Sciences"

Interdisziplinäres Fernstudium Umweltwissenschaften (infernum)

FernUniversität in Hagen

Fraunhofer-Institut für Umwelt-, Sicherheits- und Energietechnik UMSICHT

Gregor von Held

am 5. Dezember 2007

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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis 2

Abkürzungsverzeichnis 3

1 Einleitung 5

1.1 Problematik 5

1.2 Ziel der Arbeit 8

1.3 Untersuchungsansatz und Material 8

1.4 Aufbau der Arbeit 11

2 Problemfeld Bodenschutz 13

2.1 Boden und Bodenfunktionen 13

2.2 Bodenschutz 14

2.3 Problemstruktur des Bodenschutzes 15

2.4 Bodenschutzrecht 18

3 Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU (BS)

21

3.1 Entstehung der BS 21

3.2 Strategische Evaluation der BS 22

3.2.1 Strategiebegriff 22

3.2.2 Strategieakteure 27

3.2.3 Strategische Ziele 31

3.2.4 Strategische Mittel 43

3.2.5 Strategiefähigkeit 64

3.2.6 Strategische Optionen 67

3.2.7 Strategische Orientierungen 69

3.2.8 Strategische Zeitdimensionen 72

3.2.9 Strategische Bündnisse 74

3.2.10 Strategische Kommunikation 75

3.3 Resümee zur BS 79

4 Strategieoptimierung der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU

83

5 Fazit 92

6 Zusammenfassung 94

7 Literaturverzeichnis 95

8 Anhang 109

A Glossar 110

B KOM(2006)231

(MBS) 119

C KOM(2006)232

(BRRL-V) 134

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Abkürzungsverzeichnis

BBodSchG Bundes-Bodenschutzgesetz

BQZ

Bodenqualitätsziel(e)

BRRL

Europäische Bodenrahmenrichtlinie, Richtlinie des Europäischen

Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens

für den Bodenschutz und zur Änderung der Richtlinie 2004/35/EG

BRRL-V

Vorschlag für eine Europäische Bodenrahmenrichtlinie =

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und

des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für den

Bodenschutz und zur Änderung der Richtlinie 2004/35/EG (von der

Kommission vorgelegt) KOM(2006)232 endgültig

BS

Europäische Bodenschutzstrategie = Thematische Strategie für

´

den Bodenschutz der Europäischen Union

CBD

Convention on Biological Diversity, Konvention zur biologischen

Vielfalt,

"Biodiversitätskonvention"

EGV

EG-Vertrag

EU

Europäische

Union

FBS

Folgenabschätzung zur Europäischen Bodenschutzstrategie

(Begleitdokument zur MBS) = Impact Assessment of the Thematic

Strategy on Soil Protection SEC(2006)620

FFH-RL

Flora-, Fauna-, Habitat-Richtlinie

GAP

Gemeinsame

Agrarpolitik

GIS

Geografisches

Informationssystem

GD

Generaldirektion

IVU-RL

Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der

Umweltverschmutzung

JRC

Joint Research Centre

KOM

Kommission = Kommission der Europäischen Gemeinschaften

MBS

Mitteilung zur Europäischen Bodenschutzstrategie =

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den

Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den

Ausschuss der Regionen ­ Thematische Strategie für den

Bodenschutz

KOM(2006)231

endgültig

MHBS

Mitteilung ,,Hin zu einer Europäischen Bodenschutzstrategie" (1.

Mitteilung) = Mitteilung der Kommission an den Rat, das

Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss

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4

sowie an den Ausschuss der Regionen ­ Hin zu einer spezifischen

Bodenschutzstrategie

KOM(2002)179

endgültig

MS

Mitgliedstaat(en) = Mitgliedstaat(en) der EU

TWG

Technical Working Group(s)

WRRL

Europäische Wasserrahmenrichtlinie

UNCCD

United Nations Convention to Combat Desertification,

"Wüstenkonvention"

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung

siehe

Glossar

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5

1 Einleitung

1.1 Problematik

Böden befinden sich im Zentrum der Ökosphäre und sind Voraussetzung der

Entwicklung aller höheren terrestrischen Lebensformen und damit auch der

Menschheit. Böden sind Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere,

Pflanzen und Mikroorganismen. Sie erfüllen in den Stoffkreisläufen der Natur

(Wasserkreislauf, Nährstoffkreisläufe usw.) zentrale Aufgaben als Quellen, Sen-

ken, Speicher und Wandler von Substanzen und sind so an der Regelung von

Stoff- und Energieflüssen innerhalb der Ökosphäre beteiligt. Für Menschen sind

Böden vielfältig nutzbar. Böden erfüllen Nutzungsfunktionen als Standorte für die

land- und forstwirtschaftliche Produktion, als Flächen für Siedlung und Erholung,

als Rohstofflagerstätten sowie als Standorte für sonstige wirtschaftliche und öf-

fentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung.

Durch steigenden Umfang und vermehrte Intensität von nicht nachhaltigen For-

men der Bodennutzung durch den Menschen nahmen die Gefährdung, Belas-

tung und Zerstörung der Böden in den letzten Jahrzehnten weltweit stetig zu. Der

erhöhte Nutzungsdruck auf die Bodenressourcen der Erde ist eine Folge der Zu-

nahme der Weltbevölkerung von 3,3 Milliarden Menschen im Jahr 1965 bis auf

über 6 Milliarden Menschen im Jahr 2000 (vgl. Meadows/Randers/Meadows

2007: 27f.; vgl. WBGU 1994: 6). Dieses Bevölkerungswachstum führte zu einer

Ausweitung landwirtschaftlicher Flächen auf Kosten ehemals bewaldeter Flächen

bzw. häufig zu einer Übernutzung bestehender Agrarflächen. Ebenso hat die

Ausbreitung von Siedlungs-, Gewerbe-, Industrie-, Verkehrs- und sonstigen wirt-

schaftlichen Nutzflächen, welche regelmäßig die natürlichen Bodenfunktionen

beeinträchtigen bzw. zerstören, weltweit kontinuierlich zugenommen (vgl. Hinter-

berger/Luks/Stewen 1996: 59). Zu den direkten stofflichen und nicht stofflichen

Einwirkungen auf den Boden kommen indirekte Einflüsse über diffuse Einträge

(z.B. Säuren, organische Schadstoffe , Schwermetalle) aus der Atmosphäre

oder aus Gewässern infolge menschlicher Tätigkeiten hinzu (vgl. Grunewald

1997: 68).

So sind auch die europäischen Böden in unterschiedlichem Ausmaß geschädigt

oder zumindest gefährdet. In der Europäischen Union (EU) sind schätzungswei-

se 52 Millionen Hektar ­ das sind mehr als 16 % der gesamten Landfläche der

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6

EU ­ von unterschiedlichen Prozessen der Bodenverschlechterung (Bodende-

gradation) betroffen (vgl. KOM(2002)179: 10). Als Hauptgefahren für die Böden

in Europa gelten die Zunahme der Bodenversiegelung und Bodenerosion (Bo-

denabtrag), sowie lokale und diffuse Bodenverunreinigungen . Die Bodende-

gradation wird in West- und Nordeuropa hauptsächlich durch die fortschreitende

Urbanisierung und die Infrastrukturentwicklung verursacht. In Nordeuropa spielen

zudem erhöhte Säureeinträge über die Atmosphäre eine Rolle. Zentral- und

Südeuropa sind besonders von Bodenerosion betroffen. Diffuse Bodenverunrei-

nigungen treten regelmäßig in Gebieten mit intensiver landwirtschaftlicher oder

industrieller Nutzung auf. Hinzu kommen örtlich begrenzte Boden- und Unter-

grundverunreinigungen häufig auf Grundstücken mit Altablagerungen (ehemalige

Deponien) oder stillgelegten Anlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stof-

fen umgegangen wurde (Altstandorte), die zusammen als Altlasten bezeichnet

werden (vgl. EEA 1999: 183).

Spezifische Rechtsvorschriften zum Bodenschutz gibt es bislang nur in einem

Teil der Mitgliedstaaten (MS) der EU. Diese bieten jedoch insgesamt keinen ein-

heitlichen Rahmen und regeln meist nur bestimmte Teilbereiche des Boden-

schutzes. Auf der Ebene der Gemeinschaft existieren verschiedene Politiken, die

mit ihren Bestimmungen zum Bodenschutz beitragen können (z. B. Umweltpolitik

im Bereich der Umweltmedien Luft und Wasser, Agrarpolitik im Hinblick auf Re-

gelungen zu Cross Compliance ). Diese dienen jedoch primär der Verfolgung

anderer Ziele und stellen somit keine lückenlose und stringente Bodenschutzpoli-

tik zur Bekämpfung aller in Europa festgestellter Bodenbelastungen dar, so

dass die Gefahr eines Voranschreitens der Bodendegradation weiterhin be-

stehen bleibt (vgl. KOM(2006)231: 4).

Zur Schließung dieser Regelungslücke hat die Kommission der Europäischen

Gemeinschaften (KOM) nach jahrelangen Vorarbeiten unter Beteiligung von Ex-

perten und der Öffentlichkeit im September 2006 eine Thematische Strategie für

den Bodenschutz (Europäische Bodenschutzstrategie = BS) vorgelegt. Diese

besteht aus einer Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag

für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS)

(vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006)1165).

Die BS ruft seit ihrer Veröffentlichung zahlreiche Kommentare, Kritiken und Wi-

dersprüche aus verschiedenen Richtungen mit z. T. sehr unterschiedlichen Aus-

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7

sagen bzw. Begründungen hervor (vgl. DBV 2006a: 1; vgl. DWU 2007: 1f.; vgl.

WKÖ 2006: 1ff.; vgl. IHK Schleswig-Holstein 2006: 1; vgl. Bundestagsfraktion

Bündnis 90/DIE GRÜNEN 2006: 1) . Diese sind entweder politisch motiviert oder

stützen sich vornehmlich auf rechts- oder naturwissenschaftlich begründete Ü-

berlegungen (vgl. Bückmann/Lee 2007: 2). Eine ausführliche umweltpolitische

Bewertung der BS, die gleichzeitig verschiedene fachwissenschaftliche Blickwin-

kel einbindet, steht dagegen bislang aus. Dabei sind die folgenden Fragen von

besonderem Interesse:

· Inwieweit ist die BS als politische Strategie in sich schlüssig und im

Hinblick auf die umweltpolitischen Rahmenbedingungen Erfolg verspre-

chend angelegt? Zu prognostizieren wäre in diesem Kontext, ob und in

welchem Umfang die BS voraussichtlich geeignet ist, ihre strategieintern

festgelegten Ziele durch die konzipierten politischen Steuerungsmecha-

nismen zu erreichen (politikwissenschaftliche Perspektive).

· Inwieweit deckt die BS verschiedene fachwissenschaftlich diskutierte As-

pekte des Bodenschutzes ab? Zu erörtern wären in diesem Zusammen-

hang die bodenschutzfachliche Gestaltung der BS und deren Bewertung

(bodenwissenschaftliche Perspektive).

Der Verfasser ist sich der Schwierigkeiten, die mit einer angemessenen Bearbei-

tung dieser Fragen zusammenhängen, bewusst. Das liegt zum einen an dem

komplexen Untersuchungsgegenstand ,,Bodenschutz", welcher auf Grund seiner

mehrdimensionalen Problemstruktur und seines Querschnittscharakters eine

interdisziplinäre Betrachtungsweise nahe legt. So sind auch die Bodenwissen-

schaften

selbst kein einheitliches, in sich geschlossenes Lehrgebäude son-

dern vielmehr eine Gruppe von (überwiegend naturwissenschaftlichen) Diszipli-

nen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten des Bodens und des Bodenschut-

zes beschäftigen. Zum anderen ist politische Strategieanalyse als Untersu-

chungsansatz eine vergleichsweise neuartige Forschungsperspektive, über de-

ren fallbezogene Anwendung erst wenig Erfahrungswissen vorliegt. Dies gilt in

besonderem Maße für ihre Applikation auf politische Strategiekonzepte im Mehr-

ebenensystem der EU. Schließlich zwingt der knappe Rahmen einer Masterar-

beit, auf die inhaltlichen Grundzüge der BS zu fokussieren und die strategische

Analyse auf die Darstellung und Diskussion wesentlicher Merkmale und relevan-

ter Zusammenhänge der BS zu beschränken.

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8

1.2 Ziel der Arbeit

Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine umfassende strategische Analyse der BS in

der im September 2006 von der KOM vorgelegten Fassung. Die Strategieanalyse

dient dabei zunächst der objektivierten Einschätzung und systematischen Dar-

stellung der strategischen Stärken und Schwächen der BS durch politikwis-

senschaftliche, naturwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Erörterungen

über Akteure, Ziele, Mittel und Rahmenbedingungen der BS. Aus dieser Bewer-

tung im Hinblick auf die strategischen Qualitäten der BS sollen anschließend

Prognosen zur Effektivität der BS abgeleitet und etwaige strategische Optimie-

rungspotenziale für die Gestaltung der umweltpolitischen Steuerung des Boden-

schutzes in der EU aufgezeigt werden. Die Strategieanalyse will damit im Ergeb-

nis einen interdisziplinär verstandenen Diskussionsbeitrag zur BS liefern und auf

diese Weise zu weiterführenden Überlegungen für eine Erfolg versprechende

Konzeption der künftigen Bodenschutzpolitik auf europäischer Ebene anregen.

1.3 Untersuchungsansatz und Material

Die Bodenschutzproblematik wird in dieser Arbeit als ein sozial-ökologisches

Problem verstanden. Solche Probleme treten auf, wenn gesellschaftliches Han-

deln und ökologische Effekte ineinander greifen und nicht mehr isoliert beschrie-

ben werden können. Sozial-ökologische Problemlagen sind meist durch eine

Konstellation divergierender und konvergierender Interessen in Form von unter-

schiedlichen Bedürfnissen, Absichten und Interpretationen gekennzeichnet. Die

Ursachen sozial-ökologischer Probleme können ein begrenztes Steuerungsver-

mögen, Mängel an finanziellen und technischen Mitteln, unzureichende Umset-

zung von Maßnahmen, subjektive Beschränkungen bei notwendigen Verhal-

tensänderungen sowie Bewusstseins-, Informations- und Wissensdefizite sein.

Die daraus entstehenden ökologischen Gefahren schaffen wiederum sich verän-

dernde Rahmenbedingungen für gesellschaftliches Handeln. Dadurch erhöht sich

die Komplexität des zu lösenden Problems und erschwert so die Differenzierung

von Ursache und Wirkung, Realität und Deutung (vgl. Jahn/Keil 2006: 310f.). Um

Böden erfolgreich zu schützen, ist es erforderlich, den im Rahmen dieser Arbeit

als problematisch charakterisierten Umgang von Gesellschaft mit Boden in ge-

eigneter Weise zu erkennen, zu begreifen und zu gestalten (vgl. Becker/Jahn

2006: 12). Die intendierte Gestaltung des Bodenschutzes mit Hilfe der BS von

europäischer Ebene aus wird dabei generell als ein umweltpolitisches Steue-

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rungs- oder Governance-Phänomen aufgefasst (vgl. Mayntz 1987: 93f.; vgl. Benz

2007: 297ff.; vgl. Eising/Lenschow 2007: 325ff.).

Zur prognostischen Einschätzung der Leistungsfähigkeit der BS als Instrumenta-

rium von Steuerung bzw. Governance des Bodenschutzes auf europäischer

Ebene und zur Strategieoptimierung wird methodisch auf den von TILS (2005)

konzipierten Ansatz zur politischen Strategieanalyse zurückgegriffen. Politische

Strategieanalyse ist ein akteurbezogener Ansatz, der auf einem handlungstheo-

retischen Fundament fußt. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen Akteure , die

auf der Grundlage von strategischen Ziel-Mittel-Umwelt-Überlegungen versu-

chen, in situationsübergreifender Perspektive Handlungserfolge zu erzielen. Poli-

tische Strategien sind nach dem Verständnis dieses Ansatzes Konstrukte, die auf

situationsübergreifenden, erfolgsorientierten und dynamischen Ziel-Mittel-

Umwelt-Kalkulationen beruhen (vgl. Raschke 2002: 210f.). Sie beziehen sich auf

gewünschte Zustände (Ziele) und stellen systematisierte und berechnende Über-

legungen (Kalkulationen) zu zielführenden Handlungsmöglichkeiten (Mittel) unter

Erwägung der Akteurkonstellationen, Handlungskontexte und Handlungsfelder

dar (vgl. Tils 2005: 25 u. 62f.).

Ziel politischer Strategieanalyse ist es, die Stärken und Schwächen von politi-

schen Strategiekonzepten zu ermitteln. Diese Erkenntnisse können in einem wei-

teren Schritt zur Verbesserung der untersuchten Konzepte herangezogen wer-

den. Strategische Kritik verurteilt nicht eine strategische Vorgehensweise in der

Politik, sie kritisiert schlechte Strategie und strategische Praxis. Im strengen Sin-

ne gibt es bei strategischen Fragestellungen kein ,,richtig" oder ,,falsch". Strategi-

sche Kritik argumentiert mit mangelnder Plausibilität, Zielkritik, anderen Vorteils-,

Mittel-, Kontextabschätzungen, fehlender Stringenz, Unter- und Überkomplexität,

Schwächen bei Synopse, springendem Punkt, Kalkulationen oder auch mit dem

Fehlen eines möglichen strategischen Handelns der zu analysierenden Strate-

giekonzepte, ohne für sich selbst letzte Gewissheiten zu reklamieren (vgl. Rasch-

ke/Tils 2007a: 4). Politische Strategieanalyse muss somit als ein interpretativer

bzw. konstruktivistischer Ansatz verstanden werden (vgl. Schneider/Janning

2006: 32f.; vgl. Behrens 2003: 221).

Politische Strategieanalyse berücksichtigt immer Policy- und Politics- As-

pekte von politischen Strategiekonzepten als zwei untrennbar verbundene und

miteinander verschränkte Teile von Politik. Im Rahmen politischer Strategieana-

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10

lyse gelten sie als zwei gleichberechtigte und stets sinnvoll zu verknüpfender

Politikkomponenten. Politische Strategieanalyse erfordert eine Untersuchungs-

perspektive, welche die Problembearbeitungs-(Policy)-Dimension und die Macht-

(Politics)-Dimension von Politik zwar zu heuristischen Zwecken trennen kann,

aber unter strategischen Gesichtspunkten gerade auch in ihrer Verbindung ana-

lysiert (vgl. Tils 2005: 14ff.). Politische Strategieanalyse ist hier als ein offener

akteuranalytischer Rational Choice-Ansatz angelegt, der sowohl Erklärungs-

als auch Orientierungswissen hervorbringen kann. Explanative Strategieanalyse

versucht, Strategien in ihrer Entstehung, ihrer Umsetzung und Wirkung zu erklä-

ren. Präskriptive Strategieanalyse dient der Gewinnung von Optimierungsideen

für Strategiekonzepte, so dass eine erfolgreiche Zielverwirklichung wahrscheinli-

cher wird (vgl. Tils 2005: 78f.).

Zur Evaluation der Qualität von politischen Strategien wird ein spezifischer analy-

tischer Bezugsrahmen verwendet. Dieser beinhaltet die im Zuge einer Strategie-

analyse regelmäßig zu untersuchenden wesentlichen strategischen Elemente

bzw. Kriterien, an deren jeweiligen Ausprägungen die konzeptionelle Güte von

Strategien eingeschätzt werden kann (vgl. Tils 2005: 101ff.). Als Untersuchungs-

gegenstand der Strategieanalyse dient das fertige Strategiekonzept des Strate-

gen (KOM) in Form der BS. Die Entstehung der BS (Strategiebildung) interessiert

nur insoweit, als aus ihrem Verlauf kausale Rückschlüsse auf die konkrete Aus-

gestaltung der BS ermöglicht werden (vgl. Tils 2005: 19).

Dieser Ansatz bildet das Grundgerüst der hier durchgeführten Strategieanalyse.

Er wird jedoch in der vorliegenden Arbeit in bestimmter Hinsicht erweitert. Wäh-

rend TILS bewusst darauf verzichtet, die Inhalte der von ihm analysierten Strate-

giekonzepte eingehender zu prüfen (vgl. Tils 2005: 16 u. 19) ­ es ihm also vor-

rangig um die Evaluation der strategischen Komponente der Strategiekonzepte

geht ­ sollen hier auch die konkreten Inhalte der BS aus sozial- und naturwis-

senschaftlicher Anschauung erörtert werden. Diese Vorgehensweise soll dazu

beitragen, die fachliche Plausibilität der BS nicht alleine unter dem umweltpoli-

tisch-strategischen Blickwinkel sondern aus einer umfassenderen Perspektive

weiterer Fachdisziplinen bewerten zu können. In diesem Zusammenhang wird

angenommen, dass die sich aus den Überlegungen anderer Disziplinen zur BS

ergebenden Aspekte Relevanz für die strategische Ausgestaltung der BS besit-

zen können. Für die praktische Vorgehensweise bedeutet diese Ausweitung der

Analyse, dass in die Grundstruktur der eigentlichen politischen Strategieanalyse

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