"Unita nella diversità": Il principio di sussidiarietà nell'Unione europea

II

  Struttura  

  Prefazione  1

  A) Definizione  1

I)  In generale  1

II)  A livello della Comunità  2

  B) Base giuridica  2

  )C Obiettivi  3

  D) Introduzione nella Comunità  3

  Protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità  4

  E) Campo di applicazione  5

I)  I destinatari del principio di sussidiarie tà  5

II)  Sfera d’azione  5

  Ripartizione delle competenze (verticale)  5

  a) Situazione giuridica attuale  6

  b) Futura situazione giuridica col “trattato che adotta una costituzione per  

  l’Europa  7

III)  Clausola di flessibilità - art 308 tratt CE  7

IV)  Accordo interistituzionale per l’attuazione del principio (orrizontale)  9

  Osservazione finale  10

  Appendice  IV

  n 1 ) Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità  

  (GU C 310 del 16 12 2004 )  IV

  n 2 ) Trattato sull’Unione europea (versione consolidata, GU C 325 del 24 12 2002 )  

12°  considerando del preambolo ed articolo 2 , ultimo capoverso  VII

  n 3 ) Trattato sulla Comunità europea (versione consolidata, GU C 325 del 24 12 2002 )  

  articolo 5  VIII

  n 4 ) Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa (GU C 310 del 16 12 2004 )  

articoli I-11 - I-18 ed articolo III-365.............................................................................. IX

III

Fonti

Calliess, Christian / Ruffert, Matthias (Ed.)

Kommentar zu EUV und EGV Luchterhand Verlag, seconda edizione, 2002

di: http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek/texte/Art-005.html

Draetta, Ugo

Elementi di diritto dell’Unione europea Giuffrè editore, quarta edizione, 2004 cit.: Draetta

Gaja, Giorgio

Introduzione al diritto comunitario Editori Latereza, ottava edizione, 2002 cit.: Gaja

Guizzi, Vincenzo

Manuale di diritto e politica dell’Unione europea Editorale Scientifica, 1995 cit.: Guizzi

Pocar, Fausto

“diritto dell’Unione e delle Comunità europee” Giuffrè editore, nona edizione, 2004 cit.: Pocar

IV

Stabenow, Michael

Subsidiarität und Mitwirkung. Klare Regeln zur Rolle von Union und Mitgliedstaaten di: Frankfurter Allgemeine Zeitung; ^{14 dicembre 2004} cit.: FAZ, 14 dicembre 2004

http://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Verfassung (accesso il 21.02.2005)

http://de.wikipedia.org/wiki/Subsidiarit%C3%A4t (accesso il 21.02.2005)

http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00071i2.pdf (accesso il 01.03.2005) Mandato del gruppo di lavoro sul principio di sussidiarietà

http://www.bmaa.gv.at/view.php3?f_id=5595&LNG=de (accesso il 08.03.2005) Ministero degli affari esteri della Repubblica Austriaca

http://www.politicaonline.net/europa/documenti/maastricht.htm (accesso il 27.02.2005)

http://www.politische- union.de (accesso il 21.02.2005)

http://www.puntoeuropa.it/convenzione/gruppilavoro/sussidiarieta/index.php (accesso il 05.03.2005)

http://www.puntoeuropa.it/convenzione/gruppilavoro/competenzecomplementari/conclusioni. php (accesso il 05.03.2005)

http://www.regioni.it/fascicoli_conferen/Presidenti/2003/gennaio/23012003/documentazione/ DOC.Convenzione.CdR%20parere.TOPE.pdf (accesso il 24.02.2005)

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Prefazione

Per riformare l’Unione Europea i capi dei governi degli Stati Membri nel dicembre 2001 ¹ hanno incaricato un convegno (la Convenzione europea), composto da deputati e rappresentanti dei governi sotto la direzione di Valéry Giscard d’Estaing, di abbozzare un nuovo trattato per l’Europa.

Questo progetto di Costituzione per l’Europa fu presentato nel giugno 2003 e venne firmato il 29 ottobre 2004 a Roma. Fu previsto che entrasse in vigore nel 2007. Il cosiddetto “Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa” sostituirà il trattato CE e il trattato UE dando una nuova struttura unitaria ed una personalità giuridica all’Unione Europea ² . A proposito delle competenze dell’Unione, la Costituzione ribadisce i due principi che sono già oggi essenziali per l’esercizio del suo potere legislativo (1° parte, titolo III, articolo I-11 cost.europ.): Essi sono la sussidiarietà e la proporzionalità. La prima è al centro della questione che si occupa del ruolo fondamentale e della sua ampia funzione nell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea.

A) Definizione

I) In generale

Enunciato da Aristotele e successivamente svillupato da Tommaso d’Aquino, il principio di sussidiarietà si basa sulla scienza sociale e cattolica.

La sussidiarietà è una massima politica e sociale che prevede di spostare l’onere delle decisioni al livello più basso possibile. Essa contiene un implicito riconoscimento delle competenze all’unità più piccola nei confronti di quella più grande, poichè l’unità più piccola è in grado di risolvere il problema indipendentemente. Contemporaneamente l’unità superiore è tenuta ad intervenire se il problema non è risolvibile dalla sola unità inferiore (per l’appunto “sussidiare”, nel senso originario del termine latino) ³ .

¹ Consiglio europeo di Laeken (14/15. 12. 2001) concluso con la dichiarazione di Laeken sul futuro dell'Unione.

² http://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Verfassung

³ http://de.wikipedia.org/wiki/Subsidiarit%C3%A4t

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II) A livello della Comunità

Il principio di sussidiarietà può essere applicato dall’Unione Europea nei casi in cui ⁴ : 1) Per la sua quantità oppure la sua efficacia, sia preferibile che il provvedimento venga preso dall’Unione.

2) Lo scopo perseguito con le misure considerate non possa essere conseguito a dovere a livello statale.

3) Non si tratti di una competenza esclusiva della Comunità.

In altre parole, que sto vuol dire che negli ambiti in cui non ha la competenza esclusiva, l’Unione può agire soltanto nel caso in cui i suoi provvedimenti abbiano più efficacia rispetto a quelli nazionali, regionali, locali ⁵ .

Alla sussidiarietà sono abbinati i principi di proporzionalità e di prossimità: le misure dell’Unione non devono superare la quantità necessaria per la realizzazione degli obblighi contrattuali e devono essere il più vicino possibile al cittadino dell’Unione.

B) Base giuridica

Con il trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° gennaio 1993, il principio di sussidiarietà fu inserito nelle parti generali dei trattati CE e UE ⁶ . L’articolo 5, al secondo capoverso del trattato CE, stabilisce tre condizioni per una intervenzione dell’Unione applicando il principio di sussidiarietà ⁷ . All’articolo 5 secondo capoverso del trattato CE, fanno riferimento sia il 12° considerando del preambolo del trattato UE che l'articolo 2 all’ultimo capoverso del trattato UE ⁸ . Quest’ultimo è il trattato istitutivo dell’Unione Europea firmato anch’esso a Maastricht.

⁴ Draetta, p.50.

⁵ L'articolo 5, secondo capoverso del trattato CE distingue, nella questione relativa a chi spetti l'esercizio di una competenza, esclusivamente tra livello comunitario e livello degli Stati membri. La "Dichiarazione della Germania, dell'Austria e del Belgio sulla sussidiarietà" resa nota dal Vertice di Amsterdam esprime però chiaramente che "l'azione della Comunità europea in base al principio di sussidiarietà non riguarda solo gli Stati membri ma anche le loro entità, nella misura in cui questi dispongono di un proprio potere legislativo conferito loro dal diritto costituzionale nazionale”.

Cfr. anche il parere del Comitato delle regioni del 21 novembre 2002 sul tema "Il ruolo dei poteri locali e regionali nella costruzione europea", 2.5.:” La definizione di sussidiarietà contenuta nel medesimo articolo dovrebbe essere completata come segue: [dagli Stati membri o dagli enti regionali e locali, secondo le competenze loro attribuite da ciascuno Stato membro]”.

(http://www.regioni.it/fascicoli_conferen/Presidenti/2003/gennaio/23012003/documentazione/DOC.Convenzi one.CdR%20parere.TOPE.pdf)

⁶ http://www.politicaonline.net/europa/documenti/maastricht.htm

⁷ Guizzi, p.289.

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I dettagli sono chiariti al "protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità" che dal 1997 fa parte del trattato CE.

C) Obiettivi

Il principio di sussidarietà persegue inanzitutto l’obiettivo secono il quale le decisioni debbano essere prese il più vicino possibile alle richieste dei cittadini. In questo contesto bisogna sempre verificare se è giustificato procedere comunemente riguardando le possibilità d’agire nazionali, regionali o locali. La sussidiarietà ha due effetti in contraddizione. Da un lato il principio autorizza un intervento della Comunità, nel caso in cui un obiettivo non può essere sufficientemente realizzato dagli Stati membri tramite misure a livello nazionale. Dall’altro lato intende garantire la competenza degli Stati membri nei settori in cui una procedura comunitaria non può fornire una normativa migliore. Così garantisce una certa quantità di indipendenza che rappresenta la base istituzionale degli stati federali.

D) Introduzione nella Comunità

Il principio di sussidiarietà viene preso in considerazione anche prima di essere sancito all'articolo 5 del trattato CE. Già l'articolo 5 del trattato CECA ⁹ dispone che la Comunità eserciti un'azione diretta sulla produzione soltanto quando le circostanze lo richiedano. Inoltre, con l'Atto unico europeo del 1987, un simile principio è stato riconosciuto all'articolo 130 R del trattato CEE per il settore dell'ambiente, senza, peraltro, essere indicato espressamente come tale ¹⁰ .

Il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha tuttavia stabilito nella sentenza del 21 febbraio 1995 ¹¹ , che prima dell'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea il principio di sussidiarietà non costituiva alcun principio giuridico generale, sulla cui base si sarebbe dovuta verificare la legittimità degli atti comunitari.

⁸ Cfr.: appendice, p.VII e VIII.

⁹ Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Firmato nel 1951, entrata in vigore per 50 anni nel 1952.

¹⁰ http://www.puntoeuropa.it/convenzione/gruppilavoro/sussidiarieta/index.php

¹¹ Causa T-29/92, Racc. pag. II-289, punto 331.

Cfr.:http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=61

992A0029

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"Protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità"

Il Consiglio europeo ad Edimburgo nel dicembre di 1992 con una dichiarazione ha stabilito le regole fondamentali per l’applicazione del principio della sussidarietà. Questo concetto generale ed extra-contrattuale è stato trasformato nel "Protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità" ¹² che fu aggiunto al trattato CE per i l trattato di Amsterdam ¹³ senza modificare l’articolo 5, secondo capoverso. Così il principio di sussidiarietà è stato soggetto nella sua applicazione concreta al controllo giurisdizionale sia alla luce del protocollo sulla sussidiarietà che nella totalità. Col “trattato che adotta una costituzione per l’Europa” viene modificato il protocollo ¹⁴ .

Questo Protocollo ha portato riforme determinanti. Prevede tra l’altro che gli effetti di proposte legislative vengano analizzate dal punto di vista della sussidiarietà. Ogni proposta di legge deve contenere un’annotazione dettagliata che permetta di giudicare se essa risponda ai principi di sussidiarietà e proporzionalità (articolo 5) ¹⁵ . Normalmente la Commissione spiega perchè uno scopo viene perseguito meglio della Comunità rispetto agli Stati Membri adducendo come motivo i vantaggi qualitiativi e quantitativi, non dimenticando il dispendio amministrativo e pecunario.

L’innovazione decisiva è un meccanismo d’allarme a priori ¹⁶ , attraverso il quale i parlamenti oppure le camere nazionali sono autorizzati a proporre la verifica della proposta di una legge comunitaria fino a sei settimane dopo il disegno, a causa di presupposte violazioni del principio di sussidiarietà. Se si tratta come minimo di un terzo dei parlamenti il disegno dev’essere controllato per forza (articolo 7). Per la prima volta gli Stati Membri si possono appellare alla Corte di Giustizia Europea in sostituzione del Parlamento nazionale o di una delle sue Camere per violazione del principio di sussidiarietà (articolo 8). Anche il Comitato delle Regioni ha ricevuto la legittimazione ad agire ¹⁷ . Oltre a ciò la Commisione funziona

¹² Cfr.: appendice p.IV.

¹³ Si firmò il 2° ottobre 1997. Entrata in vigore il 1° maggio 1999. Esso modifica il trattato sull’UE, i trattati che istituiscono le comunità europee ed alcuni atti conessi.

¹⁴ http://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/cv00/00286d2.pdf

¹⁵ Nelle sentenze 12 novembre 1996 (causa C-84/94, Racc. pag. I-5755) e 13 maggio 1997 (causa C-233/94, Racc. pag. I-2405) la Corte di giustizia ha stabilito che tra le condizioni afferenti l'osservanza del principio di sussidiarietà si annoverano quelle contemplate dall'obbligo di motivazione conformemente a quanto enunciato dall'articolo 253 del trattato CE. Tale obbligo di motivazione è sufficiente, qualora nelle osservazioni dell'atto giuridico non si menzioni espressamente il principio, ma dall'insieme di esse si evinca, che in realtà se ne è tenuto conto.

¹⁶ http://www.bmaa.gv.at/view.php3?f_id=5595&LNG=de

¹⁷ FAZ, 14 dicembre 2004.

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come una sorta di un perito, perchè stende annualmente un rapporto sull’applicazione del principio di sussidiarietà al

Consiglio europeo, al Parlamento europeo, al Consiglio e ai parlamenti nazionali (articolo 9).

E) Campo di applicazione

I) I destinatari del principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà riguarda tutti gli organi della Comunità. La regolamentazione ha rilevanza pratica anzitutto nei confronti del Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione. Anche la giurisprudenza della Corte di giustizia è vincolata all'articolo 5, secondo capoverso del trattato CE. Da tale disposizione non derivano immediatamente diritti a favore dei cittadini dell'Unione.

II) Sfera d’azione

La validità del principio di sussidiarietà è limitata alle competenze divise tra Comunità e Stati membri. Dunque non è valido per le competenze esclusive sia della Comunità che degli Stati membri. Nei settori in cui il trattato prevede una ripartizione della competenza tra Comunità e Stati membri, il principio di sussidiarietà interviene al fine di garantire tale competenza (= limite dell'esercizio delle competenze ¹⁸ ). Nei settori in cui il trattato non attribuisce alla Comunità alcuna competenza, il principio di sussidiarietà non consente alcuna competenza aggiuntiva (= nessuna attribuzione di competenze).

Ripartizione delle competenze (verticale)

Per competenza della Comunità si intendono i poteri ad essa conferiti in certi settori. I limiti per l’attività legislativa comunitaria costituiscono i trattati.

Né i trattati CE, né il trattato UE attribuiscono agli organi comunitari la competenza generale di emanare tutte le misure necessarie al perseguimento degli obiettivi prefissati, bensì fissano esplicitamente ¹⁹ , nei singoli capitoli, l’ampiezza dei poteri di intervento conferiti (principio delle competenze di attribuzione/ delega singola e limitata) ²⁰ . A conferma di ciò è previsto

¹⁸ Gaja, p.91.

¹⁹ Pocar, p.272.

²⁰ Draetta, p.49.

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l’obbligo di motivazione per l’adozione di tutti gli atti derivati ad efficacia vincolante, rendendo in questo modo necessaria l’indicazione di una base giuridica su cui la Comunità trae la sua competenza a deliberare su quel dato argomento. Gli Stati membri hanno optato per tale soluzione per poter circoscrivere e controllare il trasferimento dei propri poteri ²¹ .

a) Situazione giuridica attuale

Nel diffuso sistema di contratti europei momentaneamente la determinazione delle competenze dell’Unione non è assolutamente chiara e precisa. Il problema risulta dal fatto che la determinazione delle competenze eslusive dell’Unione nei contratti non è fatto in riferimento a campi concreti ma in referimento a descrizioni funzionali ²² . Certamente la Corte di giustizia in parecchi decisioni ha sviluppato e riconosciuto competenze esclusive dell’Unione ²³ che non erano normalizzate espressamente nei contratti, ma anche la Corte si è astenuta dal formulare un elenco conclusivo di tale competenze.

I campi dove le competenze comunitarie attualmente sono le più ampie sono, ad esempio, la materia di politica comune dei trasporti, dove può essere emanata “ogni altra disposizione utile” (articolo 71, paragrafo 1, del trattato CE), la politica agricola (articolo 34, paragrafo 2, del trattato CE) o il campo della libera circolazione dei lavoratori (articolo 40 del trattato CE), dove possono essere emanate “tutte le misure necessarie”. Per quanto riguarda invece le competenze divise, dove il margine di manovra della Comunità e delle sue istituzioni è relativamente delimitato da determinate condizioni, ci sono il diritto della concorrenza (articolo 81 e seguenti del trattato CE), la cultura e la politica della formazione (articoli 150 e 151 del trattato CE), della salute e della protezione dei consumatori (articoli 152 e 153 del trattato CE) o dell’ambiente (articolo 175 del trattato CE) ²⁴ .

²¹ Questo principio fondamentale per la delimitazione delle competenze dell'Unione fu anche inserito nel trattato che adotta una costituzione per l’Europa: art.I-11 primo e secondo capoverso.

²² Gaja, p.83.

²³ Draetta, p.48: Donckerwolcke, causa 41/76 15 dicembre 1976 (materia: politica commerciale); Commisione c. Regno Unito, causa 804/79 5 maggio 1981(materia: politica di pesca); materia monetaria.

²⁴ Gaja, p.88.