Organisation der Bundesministerien

Inhaltsverzeichnis:

I. Einleitung - Die Bundesregierung als Verfassungsorgan (Art.62 - 69 GG)
1) Kanzlerprinzip (Art.65 S.1 GG)
2) Ressortprinzip (Art.65 S.2 GG)
3) Kollegialprinzip/ Kabinettsprinzip (Art.65 S.3 GG)

II. Aufbau eines Bundesministeriums
1) Horizontaler Aufbau
2) Vertikaler Aufbau
a) Leitungsebene
aa) Die Bundesminister
bb) Die Parlamentarischen Staatssekretäre
cc) Die beamteten Staatssekretäre
dd) Die Führungshilfskräfte
(1) Intendatureinheiten
(2) Assistenzeinheiten
(3) Einheiten mit Koordinierungsfunktion
(4) Expertengruppen
b) Mittlere Leitungsebene
aa) Abteilungsleiter
bb) Unterabteilungsleiter
c) Basisorganisation

III. Aufgaben der Ministerialverwaltung
1) Prinzip der Hierarchisierung
2) Prinzip der Aktenkundigkeit

IV. Die Praxis der Regierungsarbeit
1) Formelle Strukturen
a) Vorhabenplanung
aa) Zu erarbeitende Gesetzes- und Verordnungsentwürfe
bb) Festlegung eines Zeitplans für deren Beratung im Kabinett
cc) Ausarbeitung der Vorlagen durch die fachlich zuständigen
Abgeordneten
dd) Haltung eines engen Kontakts zu den fachlich zuständigen
Abgeordneten der Regierungsfraktionen
ee) Sicherung einer parlamentarischen Mehrheit
b) Kabinettsreife
c) Das Bundeskabinett
aa) Beschlußfähigkeit, § 24 Abs.1 GeschOBReg
bb) Regelverfahren, § 20 Abs.1 GeschOBReg
cc) Umlaufverfahren, § 20 Abs.2 GeschOBReg
2) Informelle Strukturen
a) Informelle Gremien
aa) Konferenzen zwischen dem Bundeskanzler, betroffenen Bundesministerien und Vertretern der Wirtschaft und aus dem Bereich der Verbände
bb) Krisenstäbe bei Herausforderungen durch Katastrophen oder Anschläge
cc) Gremien aus Regierung und regierungstragender Parlamentsmehrheit
dd) Kabinettsausschüsse

V. Literaturverzeichnis

I. Einleitung - Die Bundesregierung als Verfassungsorgan (Art.62 - 69 GG)

Die Bundesregierung ist ein im 6.Abschnitt - Art.62 ff. GG - des Grundgesetzes be- schriebenes Organ der Verfassung. Sie besteht gemäß Art.62 GG aus dem Bundeskanz- ler und aus den Bundesministern. Rechtliche Grundlage für die Struktur der Bundesre- gierung sind Bestimmungen im Grundgesetz, Organisationserlasse des Bundeskanzlers, die Geschäftsverteilungspläne der einzelnen Bundesministerien sowie die jährlichen Haushaltsgesetze, welche die Aufgabenerfüllung der Ministerien überhaupt erst ermög- lichen¹.

Gemäß Art.64 Abs.1 GG werden die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen.

1) Kanzlerprinzip (Art.65 S.1 GG)

Innerhalb der Regierung bzw. des politischen Geschehens bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung, Art.65 S.1 GG (sog. Kanzlerprinzip). Er ist allein dem Bundestag gegenüber verantwortlich². Unter Richtli- nien der Politik sind die grundlegenden und richtungsweisenden Entscheidungen, die auch Einzelfälle von besonderer Bedeutung betreffen können, zu verstehen³. Dem Bun- deskanzler steht dabei ein Beurteilungsspielraum zu. „Die Richtlinien unterliegen keiner Form und binden die Bundesminister als Leiter ihres Ministeriums, nicht aber die Bun- desregierung und auch nicht andere Verfassungsorgane oder gar die Bürger⁴.“ Daneben obliegen dem Bundeskanzler die Leitung der Geschäfte der Bundesregierung sowie die personelle und organisatorische Regierungsbildung⁵. Von diesem Verfassungsrecht hat Bundeskanzler Gerhard Schröder durch Neuordnung der Struktur der Bundesregierung per Organisationserlaß vom 27.Oktober 1998 Gebrauch gemacht⁶. „Bei der Regierungs- bildung 1998 wurde die Zahl der Bundesministerien um einiges verringert. Dies ge- schah durch Zusammenlegung der bisherigen Bundesministerien für Verkehr und für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zu einem neuen Bundesministerium für Ver- kehr, Bau- und Wohnungswesen⁷.“ Mithin gehören der Bundesregierung nun 15 Bun- desministerien (14 Fachressorts und das einem Bundesminister unterstehende Bundes- kanzleramt) gegenüber bisher 16 an⁸. Damit liegt die Anzahl der Bundesministerien im Vergleich zu vorherigen Bundesregierungen (13 Bundesminister unter dem Kabinett Adenauer und bis zu 24 Bundesminister unter dem Kabinett Kohl) sowie im internatio- nalen Vergleich (USA: 15; Kanada: 26; Japan: 20; Frankreich: 15; Großbritannien: 18; Italien: 22; Rußland: 27 - Stand 1998) unter dem (bisherigen) Durchschnitt⁹. Neben den bestehenden Bundesministerien kann die Bundesregierung - ebenso wie der Bundestag - für die Erledigung bestimmter Aufgaben Beauftragte bestellen¹⁰. Mit dem Beauftragten für Angelegenheiten der neuen Länder sowie dem Beauftragten für Ange- legenheiten der Kultur und der Medien, welche verfassungsrechtlich einer eigenen Be- hörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers entsprechen, hat die derzeitige Bundesregierung eine solche Bestellung per Organisationserlaß vom 27.Oktober 1998 vorgenommen¹¹.

2) Ressortprinzip (Art.65 S.2 GG)

Gemäß Art.65 S.2 GG leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich innerhalb der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers selbständig und in eigener Verantwortung (sog. Ressortprinzip). Streitig ist, wem gegenüber die sog. Ministerverantwortlichkeit dabei gilt, da Art.65 GG dies offen läßt.

Nach einer Auffassung wird hierbei nur der Bundeskanzler als Adressat angesehen. Die herrschende Lehre geht allerdings von einer parlamentarischen Verantwortung aus, auch wenn der Bundestag keine direkte Möglichkeit hat, die Abberufung eines Ministers zu erzwingen, vielmehr allein der Bundeskanzler dies veranlassen kann (Art.64 GG)¹². Die Stellung der Bundesminister ist in drei unterschiedlichen Rollen zu sehen¹³. Einer- seits sind sie Mitglieder der Bundesregierung und unterliegen als solche gemäß § 12 GeschOBReg einem sog. Kabinettszwang bzw. einer sog. Regierungsdisziplin, d.h., daß jedes Regierungsmitglied Kabinettsbeschlüsse - insb. solche im Sinne des § 15 Ge- schOBReg - nach außen mittragen und verteidigen muß, unabhängig davon, ob es damit in Gegensatz zu seiner Fraktion gerät.

Die zweite Rolle ergibt sich aus der Leitung des Ministeriums. Die Kompetenz zur Lei- tung umfaßt die inhaltliche Gestaltung der Politik einschließlich der Öffentlichkeitsar- beit sowie die Personal- und Organisationsgewalt im entsprechenden Geschäftsbe- reich¹⁴.

Desweiteren stehen die Minister in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Amtsver- hältnis (§ 1 BMinG). Sie dürfen weder zugleich Mitglied einer Landesregierung sein (§ 4 BMinG) noch einen persönlichen Nutzen aus ihrer Stellung durch z.B. die Ausübung eines anderen Berufes ziehen (§ 5 BMinG).

Gelegentlich kann es zu einer Kollision zwischen Richtlinienkompetenz und Ressort- kompetenz kommen. Die Frage danach, ob der Bundeskanzler das Recht hat, in seinem eigenen Geschäftsbereich das Recht hat Ressortaufgaben wahrzunehmen, ist grundsätz- lich zu bejahen¹⁵. „Zwar ist die Existenz einzelner Bundesministerien kraft Verfas- sungsrechts gewährleistet, so für das Bundesministerium der Finanzen (Art.108, 112, 114 GG), das Bundesministerium der Justiz (Art.96 GG) und das Bundesministerium der Verteidigung (Art.65a GG). Dies bedeutet aber nicht, daß jede fachpolitische Auf- gabe ausnahmslos einem Ressortminister zugewiesen sein müßte. Auch Art.65 GG mit seinem die Organisation der Bundesregierung prägenden Prinzip gibt dafür nichts her. Art.65 GG legt lediglich - neben dem Kollegialprinzip (Art.65 S.3 GG) - die Richtli- nienkompetenz des Bundeskanzlers und die Ressortverantwortung der Bundesminister fest, sagt aber nichts darüber, ob der Bundeskanzler sich jeder Ressortaufgabe enthalten müsse. Es gehört vielmehr geradezu zum Wesen und zu den verfassungsrechtlichen Vorzügen des Art.65 GG, politischen Spielraum für organisatorische Gestaltungsformen zu geben, wenn dabei die genannten Prinzipien eingehalten werden¹⁶.“

3) Kollegialprinzip/ Kabinettsprinzip (Art.65 S.3 GG)

Gemäß Art.65 S.3 GG entscheidet die Bundesregierung über Meinungsverschiedenhei- ten zwischen den Bundesministern (Kollegial- oder Kabinettsprinzip). Hierbei geht es um ressortübergreifende Fragen, für die der Bundeskanzler keine Richtlinien erlassen hat. Die Bundesregierung hat dabei die Organisationsgewalt. Sie kann ein Kabinettsamt einrichten oder Kabinettsausschüsse einsetzen, die aber lediglich beratende, nicht aber entscheidende Funktion haben¹⁷. Näheres hierzu ist in der Geschäftsordnung der Bun- desregierung, insb. in den §§ 15 ff. GeschOBReg geregelt, die von der Bundesregierung erlassen wird und für eine neue Bundesregierung weitergilt, da sie dem Grundsatz der Diskontinuität nicht unterliegt. Sie bedarf der Genehmigung des Bundespräsidenten¹⁸. Gemäß Art.69 Abs.2 GG endigt das Amt des Bundeskanzlers oder eines Bundesminis- ters in jedem Falle mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages, das Amt eines Bundesministers auch mit jeder anderen Erledigung des Amtes des Bundeskanzlers.

II. Aufbau eines Bundesministeriums

Der Aufbau eines Bundesministeriums verläuft im Wesentlichen in drei zu differenzie- renden - entsprechend einem hierarchischen Organisationsprinzip - vertikal verlaufen- den Ebenen. Die Einhaltung einer solch strengen Hierarchie ist in der Praxis jedoch nur schwer möglich, da es innerhalb der Ministerialorganisation regelmäßig zu ressortüber- greifenden Regelungs- und Aufgabenbereichen kommt. Mithin entspräche dies einer nur unzureichenden Beschreibung. Vielmehr muß das Strukturmuster der Ministerialorgani- sation als eine nicht völlig durchsystematisierte Kombination hierarchischer Organisati- onsprinzipien mit Elementen einer Matrix-Organisation interpretiert werden¹⁹.

1) Horizontaler Aufbau

Einem jener Matrix-Organisation entsprechender horizontaler Aufbau kommt deutlich zum Ausdruck in der Kombination von Fach- und Querschnittseinheiten, die in der Regel in der Zentral-Abteilung eines Ressorts zusammengefaßt sind²⁰. Sie nehmen die für das Ressort anfallenden Querschnittsaufgaben, wie z.B. Organisation, Personal, Haushalt und Finanzen („housekeeping“-Funktion) wahr. Die Zentralabteilung übernimmt also die Funktion der Verwaltung der Verwaltung²¹.

„Die wohl wichtigste Konsequenz dieser Kombination von hierarchischen Organisationsprinzipien mit Elementen einer Matrix-Organisation ist die Entlastung der vertikalen Kommunikationswege und der hierarchischen Entscheidungsinstanzen, so daß diese nicht von vornherein unbedingt zum Engpaß werden müssen²².“

2) Vertikaler Aufbau

a) Leitungsebene

Oberste Ebene eines Bundesministeriums ist die Leitungsebene, bestehend aus dem jeweiligen Bundesminister, den Parlamentarischen Staatssekretären, den beamteten Staatssekretären sowie vereinzelten Führungskräften, wie den persönlichen Referenten des Führungspersonals, den Mitgliedern des Ministerbüros, den Mitgliedern des Kabi- nettsreferats, dem Referat für öffentliche Angelegenheiten und dem Pressereferenten²³.

aa) Die Bundesminister

Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt, Art.64 Abs.1 GG. Desweiteren bestimmt er aus dem Kreis der Bundesminister seinen Stellvertreter, mithin den sog. „Vizekanzler“, bei welchem es sich in der Regel um das führende Mitglied des Koalitionspartners handelt und der den Bundeskanzler im Bedarfsfall voll und ganz vertritt²⁴.

Die Bundesminister leiten ihre Ressorts innerhalb der vom Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien selbständig und in eigener Verantwortung, Art.65 S.2 GG. Grundsätzlich sind die Bundesminister keine Fachleute des ihnen jeweils unterstehenden Res- sorts²⁵. Oftmals haben sie jedoch im Rahmen einer parlamentarischen Karriere be- stimmte Kenntnisse und Fertigkeiten auf dem Fachgebiet ihres Ressorts erworben. Lediglich der Bundesjustizminister und ggf. der Bundeswirtschaftsminister sind in der Regel Fachleute ihres Aufgabengebietes²⁶.

Ein Bundesminister kann nur durch einen anderen Bundesminister vollgültig vertreten werden, wobei die jeweiligen Vertretungsverhältnisse durch Kabinettsbeschluß festge- legt werden. Eine Stellvertretung durch die parlamentarischen oder beamteten Staats- sekretäre erfolgt nur innerhalb von deren bestehendem Aufgabenbereich²⁷. Die Bundesminister sind im politischen - nicht aber im verfassungsrechtlichen - Sinne, persönlich gegenüber dem Bundestag verantwortlich, indem sie diesem ggf. bzgl. ihrer Amtsführung Rede und Antwort stehen müssen. Im Gegensatz zu dem in Art.67 Abs.1 S.1 GG geregelten konstruktivem Mißtrauensvotum in bezug auf den Bundeskanzler, kann der Bundestag die Bundesminister nur durch rechtlich folgenlose Mißbilligungs- oder Mißtrauensanträge zensieren²⁸.

bb)Die Parlamentarischen Staatssekretäre

Die Institution des Parlamentarischen Staatssekretärs wurde 1967 per Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 06.04.1967 nach britischem Vorbild eingeführt²⁹.

Parlamentarische Staatssekretäre sind nicht Mitglieder der Regierung im rechtlichen Sinn des Grundgesetzes, sehr wohl aber im politischen Sinn. Sie sind nämlich Vertreter und Gehilfen der Bundesminister oder des Bundeskanzlers und dienen somit zu deren Entlastung, § 1 Abs.2 ParlStG. Sie sind keine Beamte, obgleich sie gemäß § 1 Abs.3 ParlStG in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen. Sie müssen jedoch grundsätzlich Mitglieder des Bundestages sein, § 1 Abs.1 S.1, Hs.2 ParlStG. Desweiteren werden sie auf einvernehmlichen Vorschlag von Bundeskanzler und jewei- ligem Bundesminister vom Bundespräsidenten ernannt, § 2 ParlStG. Der Parlamentari- sche Staatssekretär vertritt seinen Bundesminister sowohl im Plenum - vor allem bei Fragestunden - und den Ausschüssen des Bundestages als auch im Bundeskabinett, hier jedoch ohne Stimmrecht³⁰.

„In der Hierarchie eines Ministeriums ist der Parlamentarische Staatssekretär unmittelbar nach dem Minister angesiedelt. Er erhält alle wichtigen Vorlagen zur Bearbeitung und entscheidet dort, wo ihm - wie in den größeren Ministerien - bestimmte Abteilungen zugeordnet sind, über alle Leitungsvorlagen aus dem ihm unterstellten Bereich mit³¹.“ Probleme können sich dabei aus Überschneidungen von Leitungsbefugnissen mit den beamteten Staatssekretären ergeben.

Neben der Entlastung der Minister und deren Vertretung nach außen, kommt der Institu- tion des Parlamentarischen Staatssekretärs - jedenfalls war dies der Fall unter der Kanz- lerschaft Helmut Schmidts - noch die Funktion der Heranziehung von Ministernach- wuchs zugute³².

Seit der Einführung der Institution des Parlamentarischen Staatssekretärs im Jahre 1967 stieg deren Zahl von sieben auf 33 im Jahre 1991³³.

cc) Die beamteten Staatssekretäre

„Der beamtete Staatssekretär ist Vorgesetzter aller Beamten eines Ministeriums, führt die Geschäfte des Ministeriums, bearbeitet alle Leitungsvorlagen vor der Weiterleitung an den Parlamentarischen Staatssekretär und den Minister und vertritt den Minister nach innen im Hause, selten aber auch nach außen³⁴.“

Ihm unterstehen Zentralabteilungen, Grundsatzabteilungen und Fachabteilungen, die ihrerseits in Unterabteilungen gegliedert sein können³⁵.

Im Wesentlichen obliegen dem beamteten Staatssekretär einerseits seine Rolle als Be- hördenchef und die Überwachung der Funktionen des Ressortmanagements, anderer- seits die Entwicklung des inhaltlichen Ressortprogramms, wobei in der Vergangenheit oftmals das eine zugunsten des anderen vernachlässigt wurde³⁶. Dies wurde durch die Berufung mehrerer Staatssekretäre pro Ressort versucht zu kompensieren, woraus je- doch Koordinationsprobleme der den einzelnen Staatssekretären unterstellten Ge- schäftsbereiche entstanden.

Desweiteren kommen dem beamteten Staatssekretär innerhalb der Regierungsarbeit wichtige Koordinierungsaufgaben zu. So treten die beamteten Staatssekretäre stets zwei Tage vor den Sitzungen des Bundeskabinetts mit dem Chef des Bundeskanzleramtes zusammen und besprechen die Tagesordnungspunkte der Kabinettssitzung³⁷.

Der beamtete Staatssekretär ist politischer Beamter und wird üblicherweise intern rekrutiert, d.h. über den normalen Behördenaufstieg. Er kann bei einem Regierungswechsel in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.

dd)Die Führungshilfskräfte

Die Führungshilfskräfte entlasten die Leitungsebene. Sie können nach funktionellen Gesichtspunkten unterschieden werden in³⁸:

(1) Intendatureinheiten

Bei den sog. Intendatureinheiten handelt es sich um Dienststellen, die personelle, organisationelle und finanzielle Querschnittsaufgaben wahrnehmen und sich um den inneren Dienstbetrieb kümmern.

(2) Assistenzeinheiten

Assistenzeinheiten dienen der Chefentlastung und stellen somit persönliche Stäbe dar.

(3) Einheiten mit Koordinierungsfunktion

Einheiten mit Koordinierungsfunktionen stimmen die Beiträge der einzelnen Fachabteilungen inhaltlich und zeitlich aufeinander ab.

(4) Expertengruppen

Expertengruppen werden hingegen z.B. zur Entscheidungsrationalisierung und zur Planung der Programmentwicklung eingesetzt.

b) Mittlere Leitungsebene

Der mittleren Leitungsebene gehören die Abteilungsleiter und bei entsprechender Größe der Abteilungen bzw. des einzelnen Bundesministeriums auch Unterabteilungsleiter³⁹ an.

aa) Abteilungsleiter

„Die Abteilungsleiter (in der Regel sind sie im Range eines Ministerialdirektors) sind wie die Staatssekretäre politische Beamte, die aufgrund ihrer Funktion bei einem Regie- rungswechsel in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können⁴⁰.“ Sie durchlau- fen entweder den normalen Beförderungsaufstieg oder werden, wenn es sich um partei- politisch besonders hervorgetretene Persönlichkeiten handelt, extern rekrutiert⁴¹. Im Gegensatz zum Führungspersonal der Leitungsebene, verfügt der Abteilungsleiter offi- ziell über keinen persönlichen Stab. Eine Entlastung erfährt er lediglich durch einen seiner Abteilung angehörigen ständigen Vertreter (in der Regel der dienstälteste Unter- abteilungsleiter oder der dienstälteste Referent) oder aber durch die inoffizielle Variante der Heranziehung eines Referenten oder eines Sachbearbeiters zu seinem heimlichen persönlichen Referenten⁴².

bb) Unterabteilungsleiter

„Der Unterabteilungsleiter, meist im Range eines Ministerialdirigenten oder Ministerial- rats, ist in der Regel ein Beamter, der die übliche Behördenlaufbahn durchlaufen hat und dessen Rolle weitgehend davon abhängig ist, welchen Spielraum ihm der Abtei- lungsleiter durch die Festlegung auf eine bestimmte Rolle (eher Politiker oder eher Fachmann) zugesteht⁴³.“

c) Basisorganisation

Unterste selbständige Einheit der Bundesministerien sind die sog. Referate und Fachreferate, deren mehrere eine (Unter-) Abteilung ergeben⁴⁴. Sie machen die Basisorganisation eines jeden Bundesministeriums aus.

Gemäß § 4GGO I (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien - Teil I) bilden sie die tragende Einheit im organisatorischen Aufbau des Ministeriums. Jede Arbeit in einem Ministerium muß einem Referat zugeordnet sein. Dabei sind nach Möglichkeit sachlich verwandte Aufgaben zusammenzufassen. Eine zu weitgehende Aufspaltung von Arbeitsgebieten ist zu vermeiden.

Mitarbeiter der Referate und Fachreferate sind die Referenten, Hilfsreferenten und Sachbearbeiter.

Gemäß § 4 Abs.2 GGO I ist ein Referent ein Beamter (Angestellter) des höheren Dienstes, der unmittelbar unter dem Abteilungsleiter (Unterabteilungsleiter) ein Referat in eigener Verantwortung leitet. Er hat die erste Entscheidung in allen Angelegenheiten, die in sein Referat fallen.

Hilfsreferent ist der einem Referenten zur Unterstützung zugewiesene Beamte (Ange- stellte) des höheren Dienstes, Sachbearbeiter der einem Referenten zur Unterstützung zugewiesene Beamte (Angestellte) des gehobenen Dienstes, § 4 Abs.3 GGO I.

III. Aufgaben der Ministerialverwaltung

Zu den Aufgaben der Ministerialverwaltung zählt u.a. die fachliche Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen, Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie desgleichen die Erarbeitung und Überwachung von Förderungsprogrammen, die Erstellung von Berichten und Plänen und die Durchführung von Veranstaltungen ver- schiedenster Art⁴⁵.

Die Aufteilung der Ministerialbürokratie in die zuvor beschriebenen Ebenen (siehe o- ben, S.3 ff.), hängt mit der Komplexität der zu bewältigenden Problemaufgaben in den Bundesministerien bzw. innerhalb der Ministerialorganisation zusammen. Sie zwingt zu einer Aufteilung in überschaubare Teilprobleme, welche zur Bearbeitung an die jeweils zuständigen Untereinheiten (Referate) delegiert werden⁴⁶. Dabei erfolgt keine problem- spezifische Zuweisung. Vielmehr richten sich die Aufteilung und Delegation nach ei- nem im Geschäftsverteilungsplan (GVP) formalisierten Muster der Arbeitsteilung. Kriterien dieser Arbeitsteilung sind z.B. die Ausrichtung nach Bevölkerungsgruppen, Wirtschaftszweigen, Verkehrsträgern oder Regionen⁴⁷.

Bei der Wahrnehmung der Aufgabengebiete kommt es regelmäßig zu Überschneidun- gen einzelner Ressorts, da die Aufgabengebiete größtenteils interdependent sind. „So werden z.B. Aufgabengebiete des Veterinärwesens und der Lebensmittelkontrolle so- wohl im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten als auch im Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit, Verbraucherangelegenheiten sowohl im Bundesministerium für Wirtschaft als auch im Bundesministerium für Er- nährung, Landwirtschaft und Forsten und im Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit behandelt⁴⁸.“

1) Prinzip der Hierarchisierung

Innerhalb der Ministerialbürokratie gilt das sog. Prinzip der Hierarchisierung. Danach besteht bzgl. der Aufgabenwahrnehmung innerhalb eines Bundesministeriums zwischen den einzelnen Ebenen einerseits eine klare Weisungskette (Instanzenzug) von oben nach unten, d.h. von der Leitungsebene (Minister, Staatssekretäre) über die mittlere Leitungs- ebene (Abteilungsleiter, Unterabteilungsleiter) zur Basisorganisation (Referenten, Hilfs- referenten, Sachbearbeiter). Andererseits beinhaltet dieses Prinzip auch die Zuweisung von Kompetenzen und damit die Festlegung von Verantwortlichkeit im Sinne einer Re- chenschaftspflicht für Fehler⁴⁹.

So ergeht eine Ministerialverfügung dem Dienstweg entsprechend vom jeweiligen Bun- desminister zunächst an seine Staatssekretäre, von diesen über die Abteilungsleiter und ggf. Unterabteilungsleiter bis hin zu den Referenten der Basisorganisation. Umgekehrt müssen auch von der Basis erarbeitete Gesetzesvorlagen den Dienstweg durchlaufen, ehe sie zur Ministerialspitze gelangen. Dabei kann es zu Veränderungen einer Gesetzes- vorlage in der übergeordneten Ebene komme, ohne daß der Bearbeiter der Vorlage hier- über informiert werden muß.

2) Prinzip der Aktenkundigkeit

Entsprechend dem sog. Prinzip der Aktenkundigkeit erfolgt lediglich eine Abzeichnung, um nachvollziehen zu können, welcher Bearbeiter an welchem Vorgang beteiligt war. In der Praxis wird diesem Prinzip jedoch nur selten gerecht. Dies liegt sowohl daran, daß nicht alle Vorgänge aktenkundig gemacht werden, als auch daran, daß bedeutende Vorgänge informell abgeklärt werden und dann lediglich durch persönliche Vermerke in schwer zugänglichen Handakten festgehalten werden⁵⁰. Unabhängig von der Einhaltung der Abzeichnung, hängt diese zudem von einer in § 39 Abs.2 und Abs.3 GGO I geregel- ten Zeichnungsbefugnis ab, von der jedoch ggf. abgewichen werden kann, wie z.B. durch Regelungen in der Hausordnung des Bundesinnenministeriums⁵¹. Ebenso wie das Prinzip der Aktenkundigkeit kann auch das Prinzip der Hierarchisierung faktisch nicht immer eingehalten werden. So kann es für einen Bundesminister äußerst schwierig sein, eine Verfügung durch die verschiedenen Ebenen durchzusetzen. Schließlich bietet sich der Basisorganisation durch die regelmäßige Ausarbeitung von Gesetzen und Verordnungen in den Referaten die Möglichkeit auf politische und recht- liche Vorhaben Einfluß zu nehmen.

„Ein Referent, der ein Gesetz entwirft, will, das es durchkommt. Er antizipiert deshalb Entscheidungen seiner Vorgesetzten, seines Ministers, des Kabinetts, der Mehrheits- fraktionen⁵².“ Hierbei wird die Machtstellung der Referate als tragende Einheit der Mi- nisterialorganisation deutlich. Dem jeweiligen Bundesminister bleibt für eine erfolgrei- che Ministerschaft nur die Möglichkeit sich mit diese Macht zu arrangieren.

IV. Die Praxis der Regierungsarbeit

1) Formelle Strukturen

Die übliche Regierungsarbeit besteht aus dem kontinuierlichen Informationsaustausch zwischen den Ministerien und aus einer dauernden Kompromißfindung bei der Vorbe- reitung von Gesetzesentwürfen und Rechtsverordnungen. Sie wird von der Geschäfts- ordnung der Bundesregierung (GeschOBReg) und der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO I und GGO II) geprägt, die beide auf Vorgänger aus dem Jahre 1924 zurückgehen⁵³.

a) Vorhabenplanung

Jedes Ministerium erarbeitet zu Beginn einer Legislaturperiode eine Vorhabenplanung. Inhalt dieser Planung sind⁵⁴:

aa) zu erarbeitende Gesetzes- und Verordnungsentwürfe.

bb) Festlegung eines Zeitplans für deren Beratung im Kabinett.

cc) Ausarbeitung der Vorlagen durch die fachlich zuständigen Referate (in der Re- gel in Zusammenarbeit mit Interessenverbänden und Fachressorts der Landesregierun- gen).

dd) Haltung eines engen Kontaktes zu den fachlich zuständigen Abgeordneten der Regierungsfraktionen („wirkungsmächtiges Geheimnis“).

ee) Sicherung einer parlamentarischen Mehrheit im vornherein durch Haltung des engen Kontakts zu den fachlich zuständigen Abgeordneten.

b) Kabinettsreife

„Eine Vorlage ist dann kabinettsreif, wenn alle für die Beurteilung wichtigen Gesichts- punkte einbezogen und die für eine einvernehmliche Verabschiedung der Vorlage nöti- gen Absprachen getroffen sind. Zu diesem Zweck hat - gemäß der Geschäftsordnung - das federführende Ministerium seine Vorlage nicht nur mit allen anderen berührten Res- sorts abzustimmen, sondern desgleichen die Bundesländer und die von der Regelungs- materie betroffenen (Spitzen-) Verbände einzubeziehen. Überdies sind die Vorlagen dem Justizministerium zuzuleiten, das eine Rechtsförmlichkeitsprüfung durchführt und - bei Gesetzesvorlagen - die rechtliche Unangreifbarkeit und die rechtsförmliche Einheitlichkeit der Regierungsakte gewährleisten soll⁵⁵.“

Vorlagen sollen stets eine Woche vor der Kabinettssitzung im Bundeskanzleramt einge- hen, damit sie bis zu ihrem Abschluß aller auf Ministerebene möglichen Klärungen ge- diehen ist.

c) Das Bundeskabinett

Das Bundeskabinett ist Verfassungsorgan, bestehend aus dem Bundeskanzler, den Bun- desministern, dem Chef des Bundeskanzleramtes, dem Leiter des Kanzlerbüros, dem oder den Staatsministern beim Bundeskanzler, dem Chef des Presse- und Informations- amtes der Bundesregierung und seinem Stellvertreter, dem Chef des Bundespräsidial- amtes sowie einem Berater als Schriftführer. „In ständiger Praxis treten hinzu die Abtei- lungsleiter des Bundeskanzleramtes sowie der für Europafragen zuständige Staatsminis- ter im Auswärtigen Amt⁵⁶.“

aa) Beschlußfähigkeit, § 24 Abs.1 GeschOBReg

Das Bundeskabinett ist gemäß § 24 Abs.1 GeschOBReg beschlußfähig, wenn ein- schließlich des Bundeskanzlers (bzw. seines Stellvertreters) die Hälfte der Bundesminister anwesend ist. Die Bundesregierung faßt ihre Beschlüsse mit Stimmenmehrheit, § 24 Abs.2 S.1 GeschOBReg. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Bundeskanzlers, § 24 Abs.2 S.2 GeschOBReg.

Der Bundesminister der Finanzen hat bzgl. etwaiger Beschlüsse in Fragen von finan- zieller Bedeutung ein Vetorecht, § 26 Abs.1 S.1 GeschOBReg. Dieses Vetorecht kann von der Mehrheit des Kabinetts nur mit der Stimme des Bundeskanzlers überwunden werden, § 26 Abs.1 S.3 GeschOBReg.

Über die inhaltlichen Erörterungen wird ein Wortprotokoll erstellt, das der Geheimhaltung unterliegt.

bb)Regelverfahren, § 20 Abs.1 GeschOBReg

Gemäß § 20 Abs.1 GeschOBReg faßt die Bundesregierung ihre Beschlüsse in der Regel in gemeinschaftlicher Sitzung. Dies genügt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts den Anforderungen des Art.80 Abs.1 S.1 GG⁵⁷.

cc) Umlaufverfahren, § 20 Abs.2 GeschOBReg

Das Umlaufverfahren beinhaltet Regierungsbeschlüsse, hinsichtlich derer der Chef des Bundeskanzleramtes die Zustimmung der Bundesminister zu einer Vorlage schriftlich und unter Setzung einer bestimmten Frist einholt. Hierbei tritt an die Stelle der Anwe- senheit im Regelverfahren die Mitwirkung im Umlaufverfahren, welche mit einer ent- sprechenden Willensbekundung der Mitglieder gleichgesetzt wird. Das heißt, daß derje- nige, der keinen Willen bekundet, sich nicht am Umlaufverfahren beteiligt, woraus ggf. eine Beschlußunfähigkeit folgt⁵⁸.

2) Informelle Strukturen

Neben den formellen Strukturen der Ministerialorganisation, wie z.B. der dem Prinzip der Hierarchisierung entsprechenden Einhaltung des Dienstweges (siehe oben, S.8), bestehen noch sog. informelle Strukturen, d.h. solche, die gesetzlich oder verordnungsrechtlich nicht oder nicht ausreichend geregelt sind.

Zu den informellen Strukturen gehören insb. informelle Gremien oder auch die entge-

gen dem Verbot der Querverweisung entsprechende Zusammenarbeit vereinzelter Referate verschiedener Bundesministerien unter Umgehung des Dienstweges.

a) Informelle Gremien

Zu den informellen Gremien gehören u.a.:

aa) Konferenzen zwischen dem Bundeskanzler, betroffenen Bundesministerien und Vertretern der Wirtschaft und aus dem Bereich der Verbände.

bb) Krisenstäbe bei Herausforderungen durch Katastrophen oder Anschläge.

cc) Gremien aus Regierung und regierungstragender Parlamentsmehrheit.

Ein solches informelles Gremium bestand z.B. in den Jahren zwischen 1953 und 1961 aus rund sieben Kabinettsmitgliedern, knapp 10 führenden Mitgliedern der Unionsfrak- tionen im Bundestag und dem Staatssekretär im Bundeskanzleramt. Desweiteren stellte der sog. Kreßbronner Kreis während der Großen Koalition (1966 - 1969) eine solch informelles Gremium dar. Er gehörte damals zur „Schaltzentrale“ der Politik und be- stand aus bis zu sechs einflußreichen Regierungsmitgliedern und den Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen (einschl. der CSU-Landesgruppe)⁵⁹. Ebenso arbeitete die Regie- rung unter Altbundeskanzler Helmut Kohl mit „Koalitionsgesprächen“ als Entschei- dungszentrum.

Demgegenüber befindet sich das Kabinett in einer faktisch exekutierenden, nur formell noch beschließenden Rolle⁶⁰.

dd)Kabinettsausschüsse

Die Kabinettsausschüsse arbeiten ressortübergreifend und insofern ebenfalls informell und effektiv(er). Sie sind infolge des steigenden Planungs- und Koordinierungsbedarfs entstanden, jedoch weder im Grundgesetz noch in der Geschäftsordnung der Bundesre- gierung erwähnt⁶¹.

Ihre Sitzungen werden interministeriell vorbereitet, die Geschäfte führt das Bundeskanzleramt. Vorsitzender ist stets der Bundeskanzler⁶².

Der Vorteil solch informeller Gremien im Gegensatz zu institutionalisierten Organen innerhalb der Regierungsarbeit ist in der besseren Effektivität zu sehen. So unterliegen sie keinen Zuständigkeitsregeln und müssen sich daher nicht mit Zweitrangigem beschäftigen. Desweiteren arbeiten sie ohne Geschäftsordnungen und ermöglichen somit ungezwungene Verhandlungsweisen. Auch sind sie keinen Vorschriften gewaltenteilender Art unterworfen, so daß sie eine optimale Versammlung der tatsächlich in die Entscheidungsprozesse einzubeziehenden Politiker ermöglichen⁶³.

Vereinzelt werden informelle Prozesse und informelle Gremien als verfassungswidrig angesehen, da das Grundgesetz und die Geschäftsordnung der Bundesregierung das Gesetzgebungsverfahren „rechtlich erschöpfend“ regeln und zudem die Entscheidungs- tätigkeit in ein der Verfassung unbekanntes und unverantwortliches Kollegium verlagert werde. Dem wird jedoch entgegengehalten, daß das Grundgesetz keine Vorschriften zum „inneren Willensbildungsprozeß der einzelnen Funktionsträger“ enthalte. „Gerade in Demokratien, in denen Entscheidungszentren ein labiles Optimum zwischen größt- möglicher Konsenssicherung bei gleichzeitiger hoher Entscheidungsfähigkeit finden müsse, scheint politische Führung unvermeidlich auch ein hochgradig informaler Pro- zeß⁶⁴.“

V. Literaturverzeichnis:

1) Busse, Volker: „Regierungsbildung aus organisatorischer Sicht - Tatsächliche und rechtliche Betrachtungen am Beispiel des Regierungswechsel 1998“, Bonn, in: DÖV 1999, S.313-322
2) Degenhart, Christoph: „Staatsrecht I - Staatsorganisationsrecht“, 15.Auflage, Hei- delberg 1999
3) Epping, Volker: „Die Willensbildung von Kollegialorganen - Am Beispiel der Beschlußfassung der Bundesregierung“, Bochum, in: DÖV 1995, S.719-724
4) Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: „Handbuch - Politisches System der Bundesrepublik Deutschland“, 1.Auflage, München 1997, S.188-202
5) Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: „Das Regierungssystem der Bundesrepu- blik Deutschland“, Band 1: Materialien, 8.Auflage, Opladen/ Wiesbaden 1997, S.290-309
6) Hesse, Konrad: „Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutsch- land“, 20. Auflage, Heidelberg 1995
7) Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: „Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar“, 4.Auflage, München 1997
8) Pilz, Frank/ Ortwein, Heike: „Das politische System Deutschlands - Systeminteg- rierende Einführung in das Regierungs-, Wirtschafts- und Sozialsystem“, 1.Auflage, München 1995, S.128-153
9) Rudzio, Wolfgang: „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“, 3.Auflage, Opladen 1991, S.269-295
10) Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: „Bürokratie und Politik - Zur Struktur und Funktion der Ministerialbürokratie in der Bundesrepublik Deutschland“, München 1975, S.110-122

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¹ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: „Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland“, 1.Auflage, München 1997, S.189

² Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.188

³ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: „Grundgesetz - Kommentar“, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.3, 4.Auflage München 1997

⁴ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: aaO, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.3

⁵ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: aaO, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.4

⁶ Busse, Volker: „Regierungsbildung aus organisatorischer Sicht“, in: DÖV 1999, S.314

⁷ Busse, Volker: aaO, S.314

⁸ Busse, Volker: aaO, S.314 f.; www.bundesregierung.de

⁹ Busse, Volker: aaO, S.315

¹⁰ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.190

¹¹ Busse, Volker: aaO, S.315

¹² Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: „Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland“, Band 1: Materialien, 8.Auflage, Opladen/ Wiesbaden 1997, S.391; Degenhart, Christoph: „Staatsrecht I - Staatsorganisationsrecht“, 15.Auflage, Heidelberg 1999, Rn.438; Hesse, Konrad: „Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland“, 20.Auflage, Heidelberg 1995, Rn.637

¹³ Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: aaO, S.300

¹⁴ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo; aaO, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.5

¹⁵ Busse, Volker: aaO, S.315

¹⁶ Busse, Volker: aaO, S.316

¹⁷ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: aaO, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.6

¹⁸ Jarass, Hans D./ Pieroth, Bodo: aaO, Pieroth zu Art.65 GG, Rn.7

¹⁹ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: „Bürokratie und Politik - Zur Struktur und Funktion der Ministerialbürokratie in der Bundesrepublik Deutschland“, München 1975, S.121

²⁰ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.121

²¹ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.111

²² Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.122

²³ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.195

²⁴ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.189

²⁵ Jesse, Eckhard: „Die Demokratie der Bundesrepublik Deutschland“, 8.Auflage, Berlin 1997, S.116

²⁶ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.117

²⁷ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.189

²⁸ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.188

²⁹ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.118; Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191

³⁰ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191

³¹ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191

³² Rudzio, Wolfgang: „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“, 3.Auflage, Opladen 1991, S.292

³³ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191

³⁴ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191

³⁵ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.195

³⁶ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.118

³⁷ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.191f.

³⁸ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.120

³⁹ Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: aaO, S. 298

⁴⁰ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.115

⁴¹ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.115

⁴² Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.116

⁴³ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.116

⁴⁴ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.195

⁴⁵ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.195

⁴⁶ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.111

⁴⁷ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.112

⁴⁸ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.112

⁴⁹ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.112

⁵⁰ Schmid, Günther/ Treiber, Hubert: aaO, S.113

⁵¹ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.195

⁵² Hesse, Joachim Jens/ Ellwein, Thomas: aaO, S.299; Pilz, Frank/ Ortwein, Heike: „Das politische Sys- tem Deutschlands - Systemintegrierende Einführung in das Regierungs-, Wirtschafts- und Sozialsystem“, 1.Auflage, München 1995, S.140

⁵³ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.199

⁵⁴ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.199

⁵⁵ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.200

⁵⁶ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.192

⁵⁷ Epping, Volker: „Die Willensbildung von Kollegialorganen“, in: DÖV 1995, S.721; BVerfG, DVBl.1995, S.96

⁵⁸ Epping, Volker: aaO, S.722

⁵⁹ Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.198 f.

⁶⁰ Rudzio, Wolfgang: aaO, S.293

⁶¹ Pilz, Frank/ Ortwein, Heike: aaO, S.143

⁶² Gabriel, Oscar W./ Holtmann, Everhard: aaO, S.192

⁶³ Rudzio, Wolfgang: aaO, S.294

⁶⁴ Rudzio, Wolfgang: aaO, S.295