No-Bailout Klausel des Maastrichter Vertrages. Credibility and No-Bailout Rules

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Problemstellung

2 Grundlegende Zusammenhänge
2.1 No-Bailout Klausel
2.2 Zeitinkonsistenz-Problem
2.3 Moral Hazard und Contagion

3 Forschungsstand zur No-Bailout Klausel
3.1 Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit
3.2 Alternative Handlungsoptionen

Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

EU - Europäische Union

EZB - Europäische Zentralbank

BIP - Bruttoinlandsprodukt

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Bailout-Spirale 2010-2015

1 Problemstellung

Mit der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht im Februar 1992 wurde die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion gegründet. Sämtliche EU-Staaten gaben ihre nationale Geldpolitik auf, um sie in die Verantwortung der zu diesem Zeitpunkt neu gegründeten Europäischen Zentralbank zu legen.¹

Der Vertrag verkörpert ein Regelwerk mit Vorgaben, die jedes Kandidatenland vor dem Beitritt zur Währungsunion in Hinblick auf seine Eignung beurteilen soll. Zu den notwendigen zu erfüllenden Beitrittskriterien, welche die Wahrscheinlichkeit einer Zahlungsunfähigkeit der Mitgliedsstaaten reduzieren sollten, gehörten beispielsweise die Preisniveaustabilität, die Finanzlage der öffentlichen Hand, die Wechselkursstabilität sowie die langfristigen Zinssätze. Rechtlich festgehalten sind diese Kriterien im Artikel 140 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Außerdem enthielt der Vertrag weitere Regelungen zur Sicherstellung der Stabilität der Union. Zu diesen zählte die Zustimmung zur Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank, rechtlich festgehalten in Artikel 282 AEUV, das Verbot monetärer Staatsschuldenfinanzierung durch das Europäische System der Zentralbanken (Art. 123 AEUV) sowie der Gültigkeit der No-Bailout Klausel (Art. 125 AEUV).² Im Jahr 1997 wurden Kriterien des Vertrags von Maasticht zur Einführung des ersten Staabilitäts- und Wachstumspakt, welcher zu einer stabileren Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten nach dem Beitritt beitragen sollte und 2005 zusätzlich reformiert wurde, übernommen.^{3 4}

Die europäische Schuldenkrise aus dem Jahr 2009 ­– ausgelöst durch die Finanzkrise – spitzte die Situation in Europa zu. Massiv überschuldete Länder, ein Problem welches bereits in den 1990er Jahren gegenwärtig war, standen kurz vor dem Staatsbankrot. Zu den gefährdeten Ländern galten Portugal, Irland, Griechenland sowie Spanien.⁵ Als Erstes der genannten Länder gerat Griechenland in Not und bat im Jahr 2010 offiziell um Hilfe.⁶

Im Verlauf dieser Arbeit wird auf die No-Bailout Klausel des Maastrichter Vertrages eingegangen. Anfangs werden grundlegende Zusammenhänge genauer beleuchtet. Anschließend wird die nach der Krise herrschende Glaubwürdigkeit der No-Bailout Klausel betrachtet und eingeschätzt, sowie die Möglichkeit einer Wiederherstellung dieser Glaubwürdigkeit behandelt. Darauffolgend werden mögliche Handlungsalternativen zur Krisenlösung in Europa aufgezeigt. Abschließend wird ein kritisches Fazit die Klausel und deren vergangene Wirkung beurteilen, sowie ihre Zukunftsfähigkeit final bewerten.

2 Grundlegende Zusammenhänge

2.1 No-Bailout Klausel

Die No-Bailout Klausel, zu finden im Artikel 125 (1) AEUV sagt im genauen aus, dass weder die Mitgliedsstaaten noch die Union selbst „für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten“ haftet und nicht „für derartige Verbindlichkeiten“ aufkommt.⁷ Bereits zu Beginn dieser Regelung stand diese in der Kritik, dabei aufgeführte Kritikpunkte waren beispielsweise der unterschiedlich interpretierbare Wortlaut mit Bezug auf die Möglichkeit einer freiwilligen Schuldenübernahme. Eine solche Übernahme wurde unter bestimmten Bedingungen durch Artikel 122 AEUV ­­– in Form von finanziellem Beistand der Union – ermöglicht. Zu den Bedingungen gehörten unter anderem Naturkatastrophen oder aber besondere Ereignisse, welche nicht in der Kontrolle des betroffenen Mitgliedsstaates lagen.⁸ Ebenfalls als Kritikpunkt wurde der Umstand genannt, dass eine solche Regelung ihren demonstrativen Effekt nicht unter Beweis stellen kann, solange keine tatsächliche Krise entsteht. Unterm Stich lässt sich also festhalten, dass die No-Bailout Klausel in der europäischen Schuldenkrise versagt hat. Die Klausel war nicht in der Lage, die Finanzmärkte davor zu warnen, dass eine reale Bedrohung von Staatsbankrots gegenwärtig und diese Bedrohung nicht zu unterschätzen ist.⁹ Wie bereits in der eingehenden Problemstellung beschrieben, drohte im Jahr 2010 ein Staatsbankrot Griechenlands. Zu diesem Zeitpunkt ­­– als sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten einigten, einer gemeinsamen Haftung zur Hilfe Griechenlands zuzusagen ­­– entstand der erste Bruch der No-Bailout Klausel und die Gemeinschaftshaftung innerhalb der Union wurde realisiert.¹⁰

2.2 Zeitinkonsistenz-Problem

Allgemein beschreibt das Zeitkonsistenzproblem eine von Erwartungen getriebene Problematik, welche die Auswirkungen von erwartetem zukünftigem Verhalten anderer auf die eigenen heutigen Entscheidungen beschreibt. Bei der Betrachtung der Zeitinkonsistenz in Hinblick auf die Wahl von Regeln bezogene Ökonomie, beschreibt es den Zusammenhang des Regelbindungsproblems. Zu jeder Begründung einer Regel gehört ein Regelbindungsproblem, bei dem kein Anreiz besteht, zukünftiges Handeln zu binden, wenn es bereits dem aktuellen Plan entspricht. Innerhalb dieses Problems ist die Begründung einer Regel dementsprechend nicht möglich, ohne in der Begründung selbst die Versuchung eines Bruchs darzustellen. Letztlich besteht außerdem eine spieltheoretische Sicht des Zeitinkonsistenz-Problems. In dieser Theorie bestehen zwei verschiedene Ausprägungen desselben Entscheiders der ggf. mit Dritten in Kontakt steht. Hierbei ist die erste Ausprägung gewillt den dritten Akteur zu beeinflussen. Die zweite Ausprägung dagegen verfolgt dieses Ziel nicht. Es entwickeln sich Veränderungen von Präferenzen, welche mit Erwartungen als Hauptmechanismus dazu führen, dass heute berücksichtigt werden muss, wie der Einfluss von Erwartungen zu beurteilen ist. Ist dies zum späteren Zeitpunkt der Entscheidung ggf. nicht mehr relevant, entsteht ein Anreiz, dem ursprünglichen Plan nicht weiter Folge zu leisten.¹¹ Bei einer Betrachtung der Glaubwürdigkeit von Regierungen wird ein Mechanismus deutlich, der einem Teufelskreis ähnelt. Regierungen erfahren bei bestehender Glaubwürdigkeit einen niedrigen Zinssatz, welcher wiederum die Glaubwürdigkeit weiter steigert. Entgegengesetzt jedoch begegnen Regierungen die eine abnehmende Glaubwürdigkeit verzeichnen einem höheren Zins und treiben sich so unter Umständen in eine Schuldenkrise.¹²

Diese Problematik, bezogen die No-Bailout Klausel, verdeutlicht, dass im Fall einer Krise diese Regelung hinfällig sowie ein Regelbruch realisiert wird und die Klausel somit nicht zeitkonsistent ist.¹³ Der Ablauf kann als Mechanismus dargestellt werden. Die Investoren in einem Land verkaufen ihre Staatsanleihen aus Angst vor Modifizierungen der Zahlungen. Im gleichen Moment fallen die Preise von Bonds und Liquiditätsverluste von Banken die solche Anleihen halten stellen sich ein. In Folge dessen entsteht ein Vertrauensverlust von Kontoinhabern, welche entsprechend Ihr Kapital von den Banken abziehen. Bedingt durch die Integration der Kapitalmärkte, verbreitet sich eine solche Krise schnell europaweit und ein Zusammenbruch des Banken- und Finanzsystems steht bevor. Aufgrund der Möglichkeit eines solchen Zusammenbruchs in Europa würde im Krisenfall formellen Regelungen nicht die Priorität zugeordnet werden, wodurch die Glaubwürdigkeit von nicht eingehaltenen Regelungen – und demnach auch der No-Bailout Klausel – anzuzweifeln ist. Schätzen Marktakteure die No-Bailout Klausel entsprechend der bekannten Mechanismen nicht als glaubwürdig ein und besteht aus Sicht der Staaten die Möglichkeit, die Kredite nicht zurück zu zahlen, kommt es zum Phänomen des Moral Hazard.¹⁴

2.3 Moral Hazard und Contagion

Das Phänomen des Moral Hazard behandelt das vorsätzliche Fehlverhalten von Mitgliedsstaaten, bei dem in diesem Zusammenhang hohe Verschuldungen ­– unter der Erwartungshaltung, dass im Fall von Zahlungsunfähigkeit die Union für die Verbindlichkeiten aufkommt – eingegangen werden.¹⁵ Es lässt sich also sagen, dass Moral Hazard ein risikoreiches Handeln beschreibt, bei dem sich die Mitgliedsstaaten von einem verantwortungsbewussten Vorgehen lösen und die Möglichkeit bzw. das Risiko eines Bailouts bewusst eingehen. Mit dieser Verhaltensweise wird das Ziel verfolgt, den Nutzen des jeweiligen Mitgliedsstaats auf Kosten anderer zu maximieren, ohne die vollen Konsequenzen selbst tragen zu müssen.¹⁶ Eine wichtige Feststellung bei diesen Zusammenhängen ist, dass bereits die Antizipation eines Bailouts das beschriebene Verhalten von Moral Hazard unter Mitgliedsstaaten bzw. deren systemrelevanter Unternehmen hervorrufen kann. Diese Mentalität innerhalb der Europäischen Union gilt als einer der wesentlichen Gründe der Euro-Krise.¹⁷ Die Auswirkungen von Bailout Antizipationen lassen außerdem eine Verbindung zur Glaubwürdigkeit zu. Es wird deutlich, dass die Glaubwürdigkeit einer No-Bailout Ankündigung ausschlaggebend für Moral Hazard sein kann. Dieses Verhalten kann somit bereits vor dem tatsächlichen eintreten eines Bailouts auftreten, womit die Wichtigkeit der Glaubwürdigkeit stark hervorgehoben wird.

Außerdem zu betrachten sind Ansteckungseffekte, bekannt als Contagion. Diese Effekte waren einer der Gründe für den Bailout Griechenlands. Es herrschte Angst vor möglichen Ansteckungseffekten, welche einen Staatsbankrot Griechenlands auf weitere hoch verschuldete Länder ausbreiten und somit eine Kettenreaktion verursachen könnten. Investoren lernten demnach aus dem Bailout Griechenlands, dass in Bezug auf die Finanzen von beispielsweise Portugal lediglich die Einschätzung der Bailoutwahrscheinlichkeit im Insolvenzfall ein relevantes Entscheidungsmaß ist. Eine relevante Feststellung bei diesen Effekten ist die Tatsache, dass wenn jeder mit Sicherheit davon ausgehen könnte, dass ein Bailout keine realistische Alternative darstellt, es auch zu keinen Ansteckungseffekte mehr kommen kann.¹⁸ Auch hier ist die Relevanz der Glaubwürdigkeit einer solchen Regelung hervorzuheben, denn auch nachdem die Regelung bereits gebrochen wurde, kann eine daraufhin weiter bestehende Glaubwürdigkeit der No-Bailout Regelung weitere Krisenfördernde Umstände verhindern.

Ein Zusammenspiel der Effekte von Moral Hazard sowie Contagion in Verbindung mit Glaubwürdigkeitsproblemen lässt sich mit der in Abbildung 1 dargestellten Bailout-Spirale, welche die Entwicklung der Jahre 2010 bis 2015 in der Europäischen Union beinhaltet, aufzeigen. Zu erkennen ist der Weg aus der Stabilität bis hin zum ersten Bailout in Griechenland sowie in Portugal und den folgenden von der Rettungspolitik abhängigen Mitgliedstaaten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die Bailout-Spirale 2010-2015 (Blankart (2017): 463)

3 Forschungsstand zur No-Bailout Klausel

3.1 Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit

Wie bereits eingehend erläutert, ist die Glaubwürdigkeit der No-Bailout Klausel durch zahlreiche Verstöße in Krisensituationen nachhaltig gestört. Regierungen handeln ohne Verantwortungsbewusstsein und in der europäischen Union konnte sich eine Schuldenselbstverantwortung der Regierungen nicht durchsetzen.

Eine zentrale Frage, die es nach dieser Erkenntnis zu betrachten gilt, ist die nach einer möglichen Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit. Demnach muss die Ankündigung einer No-Bailout Politik von Mitgliedstaaten oder deren Firmen als Glaubwürdig und realistisch eingeschätzt werden. Eine solche Ankündigung ist ausschließlich dann glaubwürdig, wenn der Ankündigung eine zwingende Verpflichtung zu Grunde liegt. Zwingende Verpflichtungen in diesem Zusammenhang werden als Commitment bezeichnet.¹⁹ Die Notwendigkeit von Commitment wird unterstrichen durch die Tatsache, dass selbst auf effizienten Märkten ein Bankrott auftreten kann und somit den Bailout durch eine Regierung ohne Commitment hervorruft. Bailouts begünstigen somit marktbezogene Ineffizienzen in einem Umfeld in dem zuvor solche nicht vorzufinden waren.²⁰

Eine Möglichkeit die Glaubwürdigkeit der No-Bailout Klausel durch Commitment wiederherzustellen, wird durch eine rechtzeitige Schuldenrestrukturierung abgebildet. Hierbei wird die Glaubwürdigkeit gestärkt, indem insolvente Mitgliedsstaaten keine finanzielle Unterstützung anderer Länder erhalten, solange bis Ihre Schulden restrukturiert wurden.²¹ Es handelt sich demnach um die Entwicklung einer Politik, welche ein effektives Commitment zum Vorgehen gemäß der No-Bailout Regelung liefert.²² Der Hintergrund dieser Alternative lässt sich von zwei Aspekten begründen. Zum einen wird ein stärkerer Anreiz für ein verantwortungsbewussteres finanzpolitisches Verhalten geschaffen, welcher bestehende Regeln zur Finanzpolitik ergänzt. Hierbei ist der Umstand wichtig, dass insolvente Länder ihren Zugang zu Finanzen schneller verlieren, wenn die No-Bailout Regelung als glaubwürdig einzustufen ist, als wenn dies nicht der Fall ist. Zum anderen ist die voran gehende Schuldenrestrukturierung dadurch zu begründen, dass so das ökonomisch äußerst schädliche „Spiel um die Erlösung“, bezogen auf Staatsschulden, verhindert werden kann. Bei diesen Spekulationen erreichen insolvente Länder eine Verzögerung der Restrukturierung und ziehen Maßnahmen zur steuerlichen Anpassung in die Wirkungslosigkeit.²³

Der jedoch wichtigste Zustand, den es für die Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit der No-Bailout Regelung zu erreichen gilt, wird durch eine reduzierte ökonomische und finanzielle Zerrissenheit, die ein Ergebnis der Schuldenrestrukturierung ist, abgebildet. Diese Zielsetzung besteht seitdem die Angst vor dieser Zerspaltung Länder in das „Spiel um die Erlösung“ treibt. Während die Einschränkung dieses Auseinanderreißens notwendig ist, ist sie jedoch zur gleichen Zeit nicht ausreichend. Zwei Gründe lassen sich für dieses Nichtausreichen heranziehen. Erstens sind die Wirksamkeit sowie die potentiellen Kosten einer Schuldenrestrukturierung nicht allein abhängig von wirtschaftlichen Auswirkungen, sondern werden auch von rechtlichen Rahmenbedingungen beeinfluss. Der zweite hier aufzuführende Grund beschreibt den Zusammenhang, dass für den Fall passender ökonomischer und rechtlicher Rahmenbedingungen eine Schuldenrestrukturierung dennoch von Politiker als unattraktiv erklärt werden kann. Dies hängt zusammen mit den häufigen Jobverlusten von Politikern in Krisensituationen, die demnach zu einer Verzögerung von Krisen bzw. Krisenmaßnahmen tendieren. Außerdem können Schuldenrestrukturierungen Einflüsse auf die Reputation nehmen, was wiederum mit hohen Kosten in Verbindung zu setzen ist, selbst wenn eine bessere Risikoteilung und ein weniger gefährdeter Finanzsektor als mögliche Ziele erreichbar sind. Es lässt sich demnach das Zwischenfazit ziehen, dass ein solcher Vorschlag notwendigerweise von rechtlichen Reformen sowie von einer glaubwürdigen Kreditvergabepolitik begleitet werden sollte.²⁴

[...]

¹ Vgl. Hild (2016): 31.

² Vgl. Hild (2016): 31-35.

³ Vgl. Vgl. Atik (2016): 1204.

⁴ Vgl. Ohr/ Schmidt (2004): 381.

⁵ Vgl. Wittmann (2012): 119f.

⁶ Vgl. Smeets (2012): 125.

⁷ AEUV (2009): Art. 125.

⁸ Vgl. Hild (2016): 39.

⁹ Vgl. Atik (2016): 1207.

¹⁰ Vgl. Blankart (2017): 462f.

¹¹ Vgl. Beckmann (2007): 4f.

¹² Vgl. McMenamin/Breen/Munoz (2015): 46.

¹³ Vgl. Vöpel (2013): 64.

¹⁴ Vgl. Ratcheva (2010): 25f.

¹⁵ Vgl. Herrmann (2011): 9.

¹⁶ Vgl. Latsis/Repapis (2014): 750.

¹⁷ Vgl. Vöpel (2013): 62.

¹⁸ Vgl. Mink/Haan (2013): 103.

¹⁹ Vgl. Dovis/Kirplani (2017): 28-29.

²⁰ Vgl. Chari/Kehoe (2016): 2492.

²¹ Vgl. Bénassy-Quéré et al. (2018): 12.

²² Vgl. Bénassy-Quéré et al. (2018): 21.

²³ Vgl. Bénassy-Quéré et al. (2018): 12.

²⁴ Vgl. Bénassy-Quéré et al. (2018): 12.