Das Arndt-Gutachten und die Reaktionen der Bundesländer

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

2 Der bundesrepublikanische Länderfinanzausgleichs

3 Das Arndt-Gutachten von 1997

4 Die Reaktion der Bundesländer auf das Arndt-Gutachten von 1997 und die Normenkontrollanträge der Geberländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen

5 Zusammenfassung und Fazit

6 Literaturverzeichnis

7 Auswahlbibliographie

1 Einleitung und Fragestellung

Die hier vorliegende Untersuchung des Arndt-Gutachtens¹ vom September 1997 zur Neuordnung des Länderfinanzausgleichs (LFA) und der dadurch hervorgerufenen Reaktionen der Vertreter der Bundesländer ist jüngster Höhepunkt der fast fünfzigjährigen Geschichte der politischen und verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen um den Länderfinanzausgleich der Bundesrepublik Deutschland. Seit seiner grundgesetzlichen Verankerung im Jahre 1950 hat der Länderfinanzausgleich immer wieder zu lebhaften Diskussionen geführt und eine Fülle von Revisionen erfahren. Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich schon mehrfach mit diesem Thema befaßt. Das Arndt-Gutachten, das die rechtliche Grundlage der zur Zeit noch anhängigen Normenkontrollanträge Bayerns und Baden-Württembergs vom 30. Juli 1998 vor dem Bundesverfassungsgericht bildet, ist also nicht kontextunabhängig zu verstehen, sondern muß vielmehr vor dem historischen Hintergrund und den rechtlichen Grundlagen des bundesrepublikanischen Länderfinanzausgleichs betrachtet werden.

Die zentrale Fragestellung dieser Untersuchung soll dabei sein, inwieweit und wodurch das Arndt- Gutachten die bestehende föderale Grundordnung der Bundesrepublik, die im Art. 20 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich verankert ist und besonderes Gewicht durch den Art. 79, Abs. 3 GG erhält, in Frage stellt. Besondere Brisanz erhält diese Frage, weil es sich bei diesem Gutachten um einen Auftrag der Länder Bayern und Baden-Württemberg handelt, die mit der neuerlichen Entfachung der Diskussion um den Länderfinanzausgleich landesspezifische Interessen verfolgen. So muß die konkretisierte Fragestellung dieser Arbeit also lauten, inwieweit und durch welche Formulierungen und Reformvorschläge (Gegenkonzepte) die beiden Südwestländer die föderale Ordnung und vor allen Dingen das „bündische Prinzip“² der Bundesrepublik in Frage stellen und novelliert haben wollen.

In den Diskussionen, die seit Vorlage des Arndt-Gutachtens und der Einreichung der Normenkontrollanträge vor dem Bundesverfassungsgericht zwischen Landespolitikern aller Couleur entbrannt ist, taucht z. B. immer wieder das Schlagwort vom sog. „Wettbewerbs- und Konkurrenzföderalismus“ auf. Allerdings bleiben die weiterreichenden Konsequenzen und die hinter dem Schlagwort liegenden Ideen der drei initiierenden Ministerpräsidenten bei einer oberflächlichen Betrachtung der Diskussion der zurückliegenden zwei Jahre im Unklaren. So soll das Arndt-Gutachten auch unter dem Aspekt dieser Begriffsklärung betrachtet werden. Desweiteren müssen zwei Fragen geklärt werden: Wäre ein sog. „Wettbewerbsföderalismus“, dessen Determinaten (bisher) nicht klar umrissen sind, im Interesse der Mehrheit der Länder und - wenn ja - könnten die Problemlösungsansätze des Arndt-Gutachtens diesen Wettbewerb sinnvoll befördern? So muß z. B. hinterfragt werden, ob eine bloße Beschneidung und Beschränkung der Finanzhilfen an die Nehmerländer durch das Länderausgleichssystem, wie sie derzeit von den Geberländern Bayern, Baden-Württemberg und Hessen gefordert wird, zu einem wie auch immer gearteten „Wettbewerb“ unter den Ländern führen könnte.

Diese Arbeit will sich dem im Arndt-Gutachten propagierten „Wettbewerbsföderalismus“ aus politologischer Sicht vor dem Hintergrund der oben genannten Fragen nähern. So wird zwar sowohl die Argumentation des Arndt-Gutachtens als auch der Gegengutachten³ aufgenommen, dargestellt und verglichen, dies erfolgt aber nicht unter dem Blickwinkel juristischer Stringenz und Zulässigkeiten. Gleiches gilt für die drei bereits ergangenen Urteile des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich. Das Interesse dieser Arbeit gilt vielmehr dem Spannungsfeld zwischen „reichen und armen Ländern“, das sich durch Vorlage des Arndt-Gutachtens und der damit verbundenen Diskussion um den Länderfinanzausgleich deutlich zu Tage getreten ist und sich verschärft hat. Interessant ist nämlich dabei zu beobachten, daß man Interessen und Argumentations- weisen weder nach ausschließlich geographischen bzw. pekuniären noch nach parteipolitisch traditionellen Kriterien einordnen kann.

Der Rahmen dieser Arbeit erlaubt es nicht, die normative und hochkomplexe Grundsatzdebatte um „Wettbewerbs- versus Verbundföderalismus“ zu diskutieren und zu bewerten, deren inhärente Fragen von Politikverflechtung, Besonderheiten des bundesrepublikanischen Parteienstaates⁴ und Diskussion um Reföderalisierung und Länderneugliederung⁵ auch sehr wesentliche Fragen des Länderfinanzausgleichs berühren. Diese Grundsatzdebatte kann hier nur durch Darstellung von Positionen und Argumentationsweisen politischer Akteure zum Länderfinanzausgleich angerissen und erhellt werden. Welche Vorstellungen haben Landespolitiker für die zukünftige Struktur der föderalen (Finanz-)Verfassung der Bundesrepublik Deutschland und welche Gefahren bergen diese für eine Erneuerung derselben? Unumstritten ist wohl, daß diese normative Debatte die Voraussetzung zur Lösung des gegenwärtigen Dilemmas der Vermengung politischer und verfassungsrechtlicher Argumentationen im Streit um die gebotene Novellierung des Länderfinanzausgleichs ist, da dieser in seiner bestehenden Form zum 31. Dezember 2004 ausläuft.

2 Der bundesrepublikanische Länderfinanzausgleich

Um das Arndt-Gutachten von 1997 besser zu verstehen, muß man vorab die (grund-)gesetzlichen Grundlagen der bundesrepublikanischen Finanzverfassung mit seinem Länderfinanzausgleich genauer betrachten. Vom Länderfinanzausgleich spricht man in zweifacher Ausprägung: So gibt es den Länderfinanzausgleich im weiteren und engeren Sinn. Ersterer umfaßt horizontalen und vertikalen Finanzausgleich, also das dreistufige System der gesamten Ausgleichszahlungen der Länder untereinander und der Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder. Länderfinanzausgleich im engeren Sinne bezeichnet die zweite Stufe im dreiteiligen Finanzausgleichssystem der Bundesrepublik, die Verteilung der Steuermehreinnahmen der Länder untereinander.

Grundgesetzliche Verankerung hat der Länderfinanzausgleich i. w. S. im Art. 107 Abs. 2 GG gefunden, in dem es heißt: „Durch das Gesetz⁶ ist sicherzustellen, daß die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird, hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (...) zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für die Ausgleichsansprüche der ausgleichsberechtigten Länder und für die Ausgleichsverbindlichkeiten der ausgleichspflichtigen Länder sowie die Maßstäbe für die Höhe der Ausgleichsleistungen sind in dem Gesetz zu bestimmen. Es kann auch bestimmen, daß der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt“.⁷

In diesem Absatz des Art. 107 GG werden bereits zwei Stufen des Länderfinanzausgleichs erwähnt: Der Länderfinanzausgleich i. e. S., also die Ausgleichszahlungen der Bundesländer untereinander (horizontaler Finanzausgleich), und die sog. Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) durch den Bund an „leistungsschwache Länder“ (vertikaler Finanzausgleich). Die erste Stufe des Länderfinanz- ausgleichs i. w. S. ist der sog. „Umsatzsteuervorabausgleich“, der im Art. 107, Abs. 1 in seinen Grundzügen beschrieben wird: „Der Länderanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer steht den einzelnen Ländern nach Maßgabe ihrer Einwohnerzahl zu; für einen Teil, höchstens jedoch für ein Viertel dieses Länderanteils, können (...) Ergänzungsanteile für die Länder vorgesehen werden, deren Einnahmen aus den Landessteuern und aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt liegen“.⁸

Diese beiden Absätze des Artikels 107 GG geben bereits ohne das konkretisierende Bundesgesetz Aufschluß über die Parameter des Länderfinanzausgleichs. Im Mittelpunkt von Abs. 2 des Art. 107 GG steht die „Angemessenheit“ der Ausgleichszahlungen durch den Länderfinanzausgleich i. e. S.. Zur Berechnung des „angemessenen Ausgleichs“ werden zwei Meßwerte pro Bundesland ermittelt:

Die sog. „Finanzkraftmeßzahl“ und die sog. „Ausgleichsmeßzahl“. Die Berechnung beider Meßzahlen wird durch das sog. Finanzausgleichsgesetz (FAG) vom 26. Juni 1993 geregelt.⁹ Die Finanzkraftmeßzahl errechnet sich aus der Summe aller Steuereinnahmen des jeweiligen Landes und 50 % der Steuereinnahmen der Gemeinden. Die Ausgleichsmeßzahl berechnet sich aus der Finanzkraftmeßzahl, die durch die Einwohnerzahl des gesamten Bundesgebietes dividiert und mit der Einwohnerzahl des jeweiligen Bundeslandes multipliziert wird.¹⁰ Ist die Ausgleichsmeßzahl kleiner als die Finanzkraftmeßzahl, ist ein Bundesland ausgleichsberechtigt. HÄDE hat zurecht auf die Manipulierbarkeit dieser Zahlen hingewiesen.¹¹ So bleibt z. B. offen, warum der Gesetzgeber zweifach die Maßzahl von nur 50 % der Steuereinnahmen der Gemeinden verwendet. Gravierende Verzerrungen ergeben sich bei der Einwohnerwertung des Bundes und der Stadtstaaten, da die Einwohnerzahlen der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg im Länderfinanzausgleich nicht zu 100 %, sondern veredelt mit 135 % gewertet werden. Das Prinzip der „Einwohnerveredelung“ ist in zwei Urteilen des Bundesverfassungsgerichts von 1986 und 1992 als verfassungskonform gebilligt worden.

Die drei Stufen des Länderfinanzausgleichs bewirken eine jeweilige und separate Anhebung der Finanzkraft der finanzschwachen Länder. Die erste Stufe des Umsatzsteuervorabausgleichs sorgt dafür, daß der Anteil der Länder an der Umsatzsteuer (derzeit 44 % des gesamten Umsatzsteuer- aufkommens) zu 75 % nach dem Einwohnerprinzip („örtliches Aufkommen“) und zu 25 % an die Länder verteilt wird, die unter 92 % des Länderfinanzkraftdurchschnitts liegen (FAG § 2). Die zweite Stufe des Finanzausgleichs, der Länderfinanzausgleich i. e. S. sorgt dafür, daß die Steuermehr- einnahmen der ausgleichspflichtigen Geberländer nach einem durch das Finanzausgleichsgesetz (FAG) festgelegten Schlüssel verteilt werden, um so die Finanzkraft der ausgleichsberechtigten Nehmerländer auf 95 % des Länderdurchschnitts zu heben.¹² Die oben im Art. 107 GG genannten „Ergänzungszuweisungen“ sollen die Finanzkraft auf den Durchschnitt der finanzschwachen Länder auf von 99,5 % heben. Das Finanzausgleichsgesetz nennt fünf verschiedene Bundesergänzungs- zuweisungen (BEZ): „Fehlbetrags-BEZ“, für finanzschwache alte und neue Bundesländer, „Sonderbedarfs-BEZ“ erhalten 9 Länder wegen überdurchschnittlich „hoher Kosten politischer Führung“, „Sonderbedarfs-BEZ“, für die neuen Bundesländer zum „Abbau teilungsbedingter Sonderlasten“, „Übergangs-BEZ“, für fünf alte Bundesländer zum Ausgle ich überproportionaler Belastungen, „Sonder-BEZ“, zur Haushaltssanierung der Länder Bremen und Saarland.

Im Zusammenhang mit dem Streit um den Länderfinanzausgleich, spielt die Interpretationen des Verfassungstextes eine gewichtige Rolle, wie in Kapitel 3 noch näher zu zeigen sein wird. Dabei geht es zum Teil sogar um die semantische Auslegung einzelner Wort, wie z. B. die Frage, wie das Wort „angemessen“ (Art. 107, Abs. 2 GG) zu interpretieren sei. Ähnliches gilt auch für den Art. 107, Abs. 1 GG, auf dessen „Kann-Bestimmung“ im Arndt-Gutachten mehrfach verwiesen wird.

Für das Verständnis des Arndt-Gutachtens und der gesamten Problematik um den Länderfinanzausgleich muß der Vollständigkeit halber auf weitere Artikel des Grundgesetzes aufmerksam gemacht werden, die ebenfalls zu gewichtigen Interpretationsdifferenzen in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung geführt haben. So betont Art. 109, Abs.2 GG die „selbständige Haushaltswirtschaft“ von Bund und Ländern und ergänzt damit den Art. 104a, Abs. 1 GG, der das sog. „Konnexitätsprinzip“ als Merkmal der bundesrepublikanischen Finanzverfassung postuliert, also die „gesonderte“ Lastenteilung von Bund und Ländern nach „Wahrnehmung ihrer Aufgaben“. Ein ähnliches Korrespondenzverhältnis stellen Art. 106, Abs. 4 GG und Art. 72, Abs. 2 GG dar, in denen der umstrittene Terminus der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“¹³ genannt wird, den der Bund in der Vergangenheit zur Begründung seiner fast ausschließlichen und alleinigen Nutzung der konkurrierenden Gesetzgebung bemühte. Ein Umstand der in nicht unerheblichem Maße die Unitarisierung des deutschen Bundesstaates gefördert hat. Ist im Art. 72, Abs. 2 also von der Wahrung der „Rechts- und Wirtschaftseinheit“ die Rede, heißt es im Art. 109, Abs. 4 GG, daß „Bund und Länder (...) bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (haben)“.¹⁴

Abschließend muß auf Art. 29, Abs. 1 GG verwiesen werden, der die Möglichkeit zur „Neugliederung des Bundesgebietes“ beschreibt. Angesichts der jahrzehntelangen (hohen) Ausgleichszahlungen im Länderfinanzausgleich der Geberländer an finanzschwache Länder wie Bremen und das Saarland wird immer wieder auf diesen Artikel verwiesen, der als „Kann-Bestimmung“ formuliert ist: „Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können“.¹⁵

Seit Jahren werden immer wieder die selben Kritikpunkte am bestehenden Länderfinanzausgleich geäußert. Bemängelt wird immer wieder die fehlende Steuerautonomie der Länder. Zwar sind diesen - wie man der untenstehenden Tabelle entnehmen kann - bestimmte Steuerarten zum Teil bzw. sogar zu 100 % vom Bund zugewiesen, die Kompetenz eigene Steuern zu erheben haben sie hingegen nicht.

Dies wiegt besonders schwer, da die Vollzugsaufgaben der Ländern immer weiter gestiegen sind, für die entsprechende finanzielle Mittel nötig sind.¹⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Hinsichtlich der Bundesergänzungszuweisungen ist immer wieder vom „Gießkannenprinzip“ die Rede. Weitgehend ungeprüft und ungebunden würden finanzielle Zuweisungen in die Bundesländer fließen. Trotzdem habe der Bund durch diese Finanzhilfen über Jahre hinweg Einfluß auf die (finanzschwachen) Landespolitiken der (Nehmer)Länder gewonnen.¹⁷ Die „Vertikalisierung des Finanzausgleichs“¹⁸ habe zu einem unitarischen Gepräge des politischen Systems der Bundesrepublik geführt.

3 Das Arndt-Gutachten von 1997

Das Gutachten „Finanzausgleich und Verfassungsrecht“ wurde am 30. September 1997 von Prof. Dr. Hans-Wolfgang Arndt im Auftrag der Finanzministerien der Länder Bayern und Baden-Württemberg vorgelegt. Hintergrund für die Erteilung des Auftrags zur Erstellung dieses Gutachtens ist die Kritik der beiden Auftraggeber-Länder am bestehenden Länderfinanzausgleich, der sie zu (nach ihrer Auffassung ungerecht) hohen Ausgleichszahlungen an die finanzschwachen Länder verpflichtet. Der bestehende Länderfinanzausgleich mit all seinen Ausgleichsstufen bewirke eine „Übernivellierung“ der Finanzausstattung der ärmeren Länder und verschiebe damit die Finanzkraftreihenfolge der Länder zu Ungunsten der Geberländer. Arndts Auftrag ist, „das dargestellte Finanzausgleichssystem auf seine Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen und zugleich zur Verfassungsmäßigkeit möglicher Änderungen Stellung zu nehmen“.¹⁹ Dieser pauschale Auftrag gliedert sich in acht Ausgangsfragen, deren Wesensgehalt und Ideen es im folgenden zu skizzieren gilt.

Den Arndtschen Reformvorschlägen zum Länderfinanzausgleich werden die Überlegungen der Gegengutachten von Häde, Schuppert und Wieland gegenübergestellt. Die Gegenüberstellung der Gutachten folgt aus politologischer Sicht und wird deshalb nicht die juristisch-verfassungsrechtliche Rechtmäßigkeit und Stringenz einzelner Termini und Überlegungen beurteilen. Darüber hinaus erlaubt es der Umfang dieser Arbeit nicht, die teilweise sehr subtilen Argumentationen der in den Gutachten vorgestellten Reformvorschläge in Gänze darzustellen. Auch können nicht alle „Ausgangsfragen“ des Arndt-Gutachtens ausführlich behandelt werden. Der kurzen Gegenüberstellung der Arndtschen Ausgangsfragen mit den Positionen der Gegengutachten soll eine zusammenfassende kritische Betrachtung des Arndt-Gutachtens unter der zentralen Fragestellung dieser Arbeit folgen, inwieweit durch die von Arndt geäußerten Reformvorschläge die föderale Ordnung und das „bündische Prinzip“ der Bundesrepublik in Frage gestellt werden.

Die erste Ausgangsfrage lautet: „In welchem Umfang ist, da das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich eine „Nivellierung“ durch den Finanzausgleich ausschließt, von der Verfassung die originäre Finanzkraft der finanzstarken Länder garantiert? Ist eine durch den Umsatzsteuerausgleich und den Länderfinanzausgleich bewirkte Umverteilung auf mindestens 95 v. H. gemessen an der durchschnittlichen Finanzkraft gem. FAG noch ein angemessener Ausgleich i. S. v. Art 107 Abs. 2 S. 1 GG?“²⁰

Arndt verweist bereits in dieser ersten Fragestellung implizit und zu Recht auf das Spannungs- verhältnis hin, in dem sich der Länderfinanzausgleich (im folgenden nur noch „LFA“ genannt) vollzieht: Solidarpflicht der stärkeren für die finanzschwächeren Länder und „Nivellierungsverbot“. In seiner Argumentation verweist er auf Äußerungen der bereits zum LFA ergangenen Urteile des Bundesverfassungsgerichts (im folgenden nur noch „BVerfG“ genannt) von 1986 und 1992. So hat das BVerfG die den Ländern zustehenden Steuereinnahmen als „Erwirtschaften von Steuern im eigenen Bereich“ und die im LFA abzuführenden Steuermehreinnahmen als „Abgabe der leistungsstärkeren Länder aus Eigenem“ bezeichnet.²¹ Arndt interpretiert diese die Eigenstaatlichkeit der Länder unterstreichenden Aussagen dahingehend, daß der Gesetzgeber das Prinzip des „örtlichen Aufkommens“ eindeutig präfferiere. Hingegen müsse das „Einwohnerprinzip“, nach dem die Umsatzsteuer verteilt wird, als die Ausnahme von dieser Regel interpretiert werden. In diesem Sinn sei der LFA, als Teil des bundesrepublikanischen Finanzsystems nicht als „bedarfsorientiert“, sondern als „aufkommensorientiert“ zu interpretieren. In diesem Zusammenhang deutet Arndt den LFA als eine „Korrektur“ des am örtlichen Aufkommen orientierten Finanzsystems der Bundesrepublik. Besondere Berücksichtigung dabei müsse der Terminus des „angemessenen Ausgleichs“ des Art. 107 GG und das Nivellierungsverbot der Finanzkraft der Länder, das im Urteil BVerfGE 1, 131 des BVerfG festgestellt worden ist, finden. Da sich in Art. 107 GG kein Hinweis auf die Schaffung „einheitlicher Lebensverhältnisse“ finde, sei daraus auch keine Schaffung annähernd gleicher Finanzverhältnisse der Länder durch den LFA abzuleiten. Ähnlich interpretiert Arndt Art. 104a Abs. 4 GG.²² Dieser Artikel suggeriere nicht „aktives Handeln“, sondern sollte eher als Auftrag zur „Absicherung“ und „Wahrung der einheitlichen Lebensverhältnisse“ interpretiert werden.²³ Das hieße mit anderen Worten, daß der derzeitig (unterschiedliche) Stand der Finanzausstattung der Bundesländer haltbar sei bzw. diese Unterschiedlichkeiten in Zukunft zu politischem Konsens werden könnten und sollten. Arndt kommt auf diesem Weg zu dem Ergebnis, daß sich der derzeitig bestehende Länderfinanzausgleich mit einer Ausgleichsintensität von 95 % bzw. 99,5 % gegen die Eigenstaatlichkeit und die Finanzautonomie der Länder entwickelt habe: „Der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wird bei einer solchen gesetzgeberischen Entscheidung mehr Gewicht beigelegt als der dem föderalen Staatsaufbau zwangsläufig immanenten Unterschiedlichkeit“.²⁴

Um dieser der föderalen Ordnung der Bundesrepublik angeblich widerstrebenden Tendenz zu begegnen - in erster Linie müssen aber wohl die finanziellen Interessen der Geberländer als Motiv der Arndtschen Argumentation ausgemacht werden - schlägt Arndt ein Verfahren zur Bestimmung der Mindestgrenze der An- und Ausgleichung der jeweiligen Länderfinanzausstattungen durch den LFA vor. Dabei handelt es sich um die Übertragung des sog. „Grundsatz der hälftigen Teilung“, den das BVerfG in einem Urteil zur Besteuerung von privatem Vermögen statuiert hat. Demnach dürfen nur 50 % (bei „steuerliche(r) Schonung des Existenzminimums“) von privatem Vermögen besteuert und vom Bund einbehalten werden.²⁵ Obwohl dieser Grundsatz aus dem Bereich der Rechtsprechung des Privatrechts stammt, sei dieser nach Auffassung Arndts aus fünf Gründen auf die staatsrechtliche Situation des Länderfinanzausgleichs übertragbar: Erstens handele es sich bei den Zahlungen der Geberländer in den Finanzausgleich ebenso wie im Vermögenssteuerbeschluß um eine „Abgabe aus Eigenem“. Zweitens bestünde durchaus eine vergleichbare “Gefahrenlage“ (sic !) für die finanz- stärkeren Länder „vor den zahlenmäßig weit „übermächtigen“ finanzschwachen Ländern“.²⁶ Drittens sind nur die Steuermehreinnahmen, die über dem Länderdurchschnitt liegen, Gegenstand des Finanzausgleich und so dem „Solidargedanken (...) der Pflichtigkeit“ zu zuordnen.²⁷ Die realen Steuer- einnahmen eines Landes (bis zum Länderdurchschnitt) müssen so als „fiktives Existenzminimum der Länder“ verstanden werden.²⁸ Viertens müsse im LFA genauso wie für Privatpersonen seit dem Vermögenssteuerbeschluß von 1995 eine Grenze der Solidarpflicht gezogen werden. „Wenn nun mehr als die Hälfte des überdurchschnittlichen Anteils an diesen Steuereinnahmen in andere Länder transferiert wird, wird das Leistungsprinzip nivelliert und die Bürger werden um den Lohn hrer Leistung gebracht“.²⁹ Fünftens führt Arndt demokratietheoretische Argumente ins Feld. Eine Abschöpfung der Steuermehreinnahmen über 50 % im LFA erlaube es dem Wähler nicht die Wirtschaftspolitik der eigenen Landesregierung zu honorieren bzw. zu sanktionieren, da diese keinen ausreichenden Spielraum für die Gestaltung einer solchen Politik habe.

Arndts Kritiker wenden sich in der Hauptsache gegen die Übertragung des Halbteilungsgrundsatzes aus der Rechtsprechung des Privatrecht auf das Staats- und Verfassungsrecht. Häde zitiert Hidien zur Infragestellung dieser Übertragung, der von einer gewagten „Individualisierung und Personifizierung der durchgängig gemeinwohlgebundenen Länderstaatlichkeit“ spricht. Die Länder seien keine Träger sondern vielmehr Adressaten von Grundrechten (in diesem Falle des Eigentumsrechts).³⁰ Ähnlich äußert sich Wieland, wenn er bemerkt, daß sich in diesem Fall „eingreifende Maßnahme und Gesetzesregelung und davon betroffener Rechts- oder Freiheitsbereich gegenüber stehen“ müssen.³¹ Schuppert verweist zusätzlich auf die von Isensee und Kirchhof gemachte Unterscheidung zwischen Steuer- und Bundesstaat. Der Steuerstaat partizipiert ausschließlich an den wirtschaftlichen Erfolg seiner Bürger durch die Steuereinnahmen. Diese Einnahmen dürfen einen gewissen Rahmen nicht überschreiten, sonst beschneidet diese Staatsform ihre eigene Grundlage. Im in der Theorie vom Bundesstaat treten zu den wirtschaftlich erfolgreichen Steuerbürgern und dem Steuerstaat als Ganzem die Bundesländer als weitere gleichberechtigte Einheiten, die von den Steuereinnahmen profitieren. Ein Ausgleich der Einnahmen ist erforderlich.³² Die „Gefahrenlage“, die Arndt und Dolde (als Verfasser des Normenkontrollantrags der Regierung Baden-Württemberg) für die Geberländer durch den gegenwärtigen LFA sehen, steht deshalb für die Gegengutachter nicht zur Diskussion. Darüber hinaus wendet sich Häde gegen die Anwendung des Demokratieprinzips, wenn er meint: „Es ist methodisch unzulässig, die hochabstrakte Staatsfundamentalnorm des Demokratieprinzips (...) in das bundesstaatsrechtliche Spezialproblem des Art. 107 Abs. 2 GG hineinzulesen“.³³

Arndts 2. Ausgangsfrage ist eine der Fragen, die hier nur kurz angeschnitten werden soll, obwohl sich an der Beantwortung dieser Frage das oben aufgezeigte Dilemma deutlich wird, politisch zu entscheidende Fragen per verfasssungsrechtlicher Interpretation beantworten zu wollen. Diese zweite Frage lautet: „Sind Bundesergänzungszuweisungen generell in die Verfassungsforderung nach ‚angemessenem Ausgleich‘ miteinzubeziehen? Wenn ja, ist dann die durch die Fehlbetrags- Bundesergänzungszuweisungen bewirkte Angleichung auf 99,5 % der durchschnittlichen Finanzkraft gemäß FAG noch zulässig?“³⁴

Arndt selber weist darauf hin, daß der Art 107 Abs. 2 GG zur Erteilung der Bundesergänzungs- zuweisungen (im folgenden nur noch als „BEZ“ bezeichnet) eine „Kann-Bestimmung“ ist und darüber hinaus dem Bundesgesetzgeber keine volumenmäßige Bestimmungen und Grenzen zu Erteilung dieser Form von Finanzbeihilfen vorgibt. Das BVerfG hat sich ebenfalls nur sehr vage zur Höhe dieser Zuweisungen in seinem Urteil vom 27. Mai 1992 geäußert: „Im Regelfall soll die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen auch bei der Berücksichtigung von Sonderlasten nicht dazu führen, daß die Finanzkraft des begünstigten Landes die durchschnittliche Finanzkraft der Länder nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt“.³⁵ Arndt leitet hieraus ab, daß die BEZen auch unter den Terminus „angemessener Ausgleich“ fallen und damit die durchschnittliche Finanzkraft nach Länderfinanzausgleich i. e. S. nicht wesentlich die 95 %-Marke übersteigen darf. Ausnahme hiervon bildeten sog. „Sonderbedarfe und Sonderlasten“. Arndt führt auch hier das „Nivellierungs-Argument“ ins Feld. So bewirke die derzeitige Praxis der Zuweisung von „Fehlbetrags-BEZ“ durch den Bund ein Anhebung der durchschnittlichen Länderfinanzkraft auf 99,5 %. Nach Arndts Auffassung bezieht sich das vom BVerfG statuiert „Nivellierungsverbot“ bisher nur auf die ausgleichsberechtigten Länder, nic ht aber auf die ausgleichspflichtigen Länder. „Deshalb sollte dem Bundesverfassungsgericht Gelegenheit gegeben werden, diese nivellierende Rechtsprechung zu überprüfen“.³⁶

Es ist etwas verwunderlich, daß Arndt die BEZ im allgemeinen und die Fehlbetrags-BEZ im besonderen angreift und als verfassungswidrig einstuft, handelt es sich hierbei doch um Finanzzu- weisungen des Bundes, die durch die „Kann-Bestimmung“ des Art. 107 GG in den Ermessens- spielraum des Bundesgesetzgebers gestellt sind und die Geberländer im LFA nicht belasten. Die Gegengutachter Häde, Schuppert und Wieland machen darauf aufmerksam, das sich der Terminus der „Angemessenheit“ nur auf den Finanzausgleich i. e. S., also die zweite Stufe im dreistufigen Finanzausgleichssystem bezieht.³⁷ Nach Auffassung von Häde und Wieland würde ein einheitliches „Angemessenheits-Gebot“, was sich auf alle drei Stufen des LFA bezieht, die drei Stufen überflüssig machen und „einebnen“.

In Ausgangsfrage 3 fragt Arndt: „Sind die Zahlungen der Länder an den Fonds „Deutsche Einheit“ verfassungsrechtlich dem Länderfinanzausgleich zuzuordnen und insofern mit unter das Verbot der Nivellierung zu fassen?“ Gesetzliche Grundlage dieses Fragenkomplex ist § 1 Abs. 2 FAG. Er regelt die Annuitätentilgung des derzeit 160 Mrd. DM umfassenden Fonds „Deutsche Einheit“. Dieser ist zu 95 % kreditfinanziert und zu 5 % aus Bundeshaushaltsmitteln. Nach § 1 Abs. 2 FAG müssen die Bundesländer von ihrem Teil der Umsatzsteuer (seit 1995: 44 % des gesamten Umsatzsteuer- aufkommens) für 50 % dieses fünfprozentigen Bundesanteils am Fonds „Deutsche Einheit“ aufkommen und zusätzlich 2,1 Mrd. DM für den Bund bereitstellen. Dieser Beitrag der Länder wird zu 50 % nach der Einwohnerzahl und zu 50 % nach der Finanzkraft nach LFA von den Ländern erhoben. Die neuen Bundesländer sind vollständig von dieser Annuitätentilgung befreit.³⁸ Dieses Finanzierungsmodell des Länderanteils am Fond „Deutsche Einheit“ führt Arndt zu der Annahme, daß es sich hierbei um einen „zusätzlichen Finanzausgleich der Länder untereinander“ handelt, der ebenfalls unter das „Nivellierungsverbot“ falle.³⁹ Dabei kritisiert Arndt besonders finanzielle Ausgleichsbeträge „wegen überproportionaler Belastungen“, die alten und finanzschwächeren Länder durch § 1 Abs. 3 FAG vom Bund zugesprochen werden.

Mit Ausgangsfrage 3 schneidet Arndt wohl den heikelsten Bereich im Finanzgefüge der Bundesrepublik an, besonders mit seiner Auffassung, daß die Zahlungen an den Fond „Deutsche Einheit“ unter das „Nivellierungsverbot“ des BVerfG fallen. Verschiedentlich hat Arndt darauf hingewiesen, daß er die Verantwortung der alten Bundesländer und des Bundes für die fünf neuen Bundesländer nicht in Frage stelle.⁴⁰ Allerdings ist Schupperts Hinweis wichtig, daß das bestehende Modell des Länderfinanzausgleichs von 1993 (in Kraft getreten zum 1. Januar 1995) maßgeblich auf Vorschläge Bayerns zurückzuführen ist. Damals habe sich besonders Bayern für eine möglichst schnelle Eingliederung der fünf neuen Bundesländer in das möglichst nicht grundlegend zu novellierenden Finanzausgleichssystem der alten Bundesrepublik eingesetzt. Mit diesem Modell habe man sich damals für „eine bewahrende, im besten Sinne ‚konservative‘ Lösung‘“ entschieden, die möglichst „politisch konfliktfrei“ sein sollte.⁴¹ Man habe damals keine dauerhafte separate „Finanzverfassung Ost“ gewollt. Wie auch bei der Beantwortung der vorhergehenden Fragen bleibt bei Arndt die Finanzierung seiner Vorschläge offen - ein Umstand, der unten in der kritischen Betrachtung des Arndt-Gutachtens insgesamt noch einmal aufgegriffen werden muß.

Ausgangsfrage 4 lautet: „Reicht die pauschale Bezeichnung „Kosten politischer Führung und zentraler Verwaltung“ aus, um den Ausgleich dieser „Sonderlast“ durch Bundesergänzungszuweisung zu begründen?“⁴² Arndt kritisiert im Zusammenhang mit dieser Frage, daß § 11 Abs. 3 FAG unter dem Titel „Kosten politischer Führung und zentraler Verwaltung“ neun Bundesländern „Sonderbedarfs- BEZ“ zuweist. Angesichts dieser hohen Anzahl der zuweisungsberechtigten Länder könne nicht mehr von einer einwohnermäßigen Kleinheit der Länder gesprochen werden. Desweiteren kritisiert er, daß diese BEZ auch Länder erhalten, die mit ihren Kosten je Einwohner nahe dem Länderfinanzdurchschnitt liegen. Außerdem komme der Bund sowohl seiner ihm vom BVerfG auferlegten Pflicht, diese BEZ „in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand zu überprüfen“, als auch seiner Begründungspflicht für diese BEZ nicht ausreichend nach.⁴³ Daneben hätten Revisionsklauseln, die diese Pflichten für den Bundesgesetzgeber verbindlich festschrieben, bisher keinen Eingang ins FAG gefunden.

Häde und Hummel weisen darauf hin, daß man bei der Zugrundelegung anderer Berechnungsmaßstäbe zu schwächeren Finanzkraftmeßzahlen der bisherigen Nehmerländer und besonders der neuen Bundesländer im LFA kommt. Legte man den Berechnungen der Finanz- und Ausgleichsmeßzahl beispielsweise eine 100 prozentige Wertung der Gemeindeeinwohner zu Grunde, käme man auf Finanzkraftmeßzahlen, die sich um 85 % bewegten.⁴⁴ Dies stelle den Terminus der „ Kosten der Kleinheit“ in ein anderes Licht und mache BEZ sehr wohl erforderlich. Ausgangsfrage 5 beschäftigt sich mit der „Kumulation von Umsatzsteuerausgleich, Länderfinanzausgleich, Zahlungen für den Fonds „Deutsche Einheit“ und diversen Bundesergänzungszuweisungen“ die nach Arndts Auffassung zu einer „Übernivellierung“ führt. „Verstößt eine solche Übernivellierung gegen das vom Bundesverfassungsgericht statuierte Nivellierungsverbot?" bzw. „das Bundesstaatsprinzip“?⁴⁵ Desweiteren fragt Arndt, ob die Rangfolge der Finanzkraft der Länder auch nach BEZ gewahrt bleiben muß.

Bereits in Frage 2 hat sich Arndt für eine Einbeziehung der BEZ in die Berechnung der Finanzkraftreihenfolge unter Anwendung des Nivellierungsverbots ausgesprochen. Diese Auffassung wird noch einmal im Argumentationsstrang zur Begründung von Ausgangsfrage 5 aufgenommen, wenn Arndt auf das verfassungsgerichtliche Verständnis von Sonderlasten hinweist. Das BVerfG hat in seinem Urteil von 1992 statuiert, daß „für die Rechtfertigung zusätzlicher Sonderla sten‚ außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen müssen, die einer besonderen den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht unterliegen“.⁴⁶

Häde führt in seiner Kritik einen Satz aus dem Urteil des BVerfG zum LFA von 1986 an, in dem es den LFA des Grundgesetz als „ ...die Verteilung des Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen (gegliedert sind), wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind“ charakterisiert.⁴⁷ So unterscheidet Häde die Funktionen des LFA in einen primären, verteilenden Finanzausgleich, worunter er die Stufen des Umsatzsteuervorabausgleichs und deren Ergänzungsanteile versteht, sowie einen sekundären, umverteilenden Finanzausgleich, worunter er den LFA i. e. S. und die BEZ faßt. Das Gebot des „angemessenen Ausgleichs“ aus Art. 107 Abs. 2 GG bezieht sich somit, nach Auffassung von Häde und Wieland, nur auf den LFA i. e. S.⁴⁸ Daraus leiten beide Autoren ab, daß die BEZ nicht mit in die Ausgleichsleistungen mit einzubeziehen sind. Ist dies der Fall, gibt es auch keine Nivellierung oder gar „Übernivellierung“ im Arndtschen Sinne und somit auch keine Unvereinbarkeit des bestehenden Finanzausgleichssystems mit dem Bundesstaatsprinzip. Häde hat mehrfach darauf hingewiesen, daß die BEZ eine „freiwillige“ Leistung des Bundesgesetzgebers sind, so z. B. wenn er äußert: „Die Ergänzungszuweisungen nehmen dem Freistaat Bayern nichts, was ihm eigentlich zustünde“. Auch der Vorwurf der indirekten Finanzierung der BEZ durch die Geberländer sei nicht aufrecht zu erhalten.⁴⁹

Ausgangsfrage 6 des Arndt-Gutachtens bezieht sich wohl auf das in der Literatur umstrittenste Prinzip des bestehenden LFA: Auf die sog. „Einwohnerveredelung“ der Stadtstaaten laut § 9 Abs. 2 FAG und der Gemeinden laut § 9 Abs. 3 FAG. Die Hauptfrage dieses Fragenkomplexes lautet: „Ist die „Einwohnerveredelung“ für die Stadtstaaten (...) verfassungsrechtlich zwingend?“ bzw. dito „die Einwohnerwertung der Gemeinden ...?“⁵⁰

Arndt verweist wie alle anderen Autoren, die sich zu dieser Problematik geäußert haben, auf das sog. „Brechts-Popitzsche-Gesetz“ von 1932. Dieses stellt noch heute die Begründung für die Einwohnerveredelung der Stadtstaaten Bremen, Berlin und Hamburg dar. In Auslegung des BVerfG besagt dieses Gesetz eine „progressive(...) Parallelität zwischen den Ausgaben und Bevölkerungs- massierung“.⁵¹ Mit anderen Worten heißt das: Je größer eine Gemeinde bzw. ein Stadtstaat ist, um so höher sind die Ausgaben zur Bereitstellung staatlicher Leistungen. Gesetzlichen Niederschlag hat dies Annahme, die empirisch nicht eindeutig nach gewiesen ist, in §§ 9 Abs. 2 (für die Stadtstaaten) und Abs. 3 (für die Gemeinden) gefunden. Danach werden die Einwohner der Stadtstaaten nicht einfach gewertet, sondern mit dem Faktor 1,35 multipliziert. Für die Gemeindeeinwohnerwertung gibt das FAG einen Staffeltarif vor.⁵² Das BVerfG hat diese Einwohnerwertung in seinen beiden Urteilen von 1986 und 1992 für verfassungskonform erklärt und dies mit der „strukturellen Eigenart“ dieser Bundesländer begründet. Arndt weist auf die Liste der Befürworter von einer Abschaffung dieses Prinzips hin. Dazu gehört u. a. der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen. Gegen den „res-judicata“-Einwand seiner Gegengutachter⁵³, wonach die bereits ergangenen Urteile zum LFA von 1986 und 1992 Rechtskraft besitzen, wendet sich Arndt mit dem Urteil BVerfGE 20, 81 des BVerfG, das sich damit eine Revision seiner eigenen Urteile vorbehalten habe.

Arndt wendet sich gegen den Umstand, daß die Einwohnerveredelung der Stadtstaaten die für den LFA relevanten Meßzahlen massiv verzerre und so die Stadtstaaten finanziell besser und die Flächenstaaten schlechter stelle . Auch wenn Bremen, Berlin und Hamburg eine Fülle von Infrastrukturleistungen für ihre Nachbarländer bereit stellten - dies ist das Argument der Befürworter der Beibehaltung der Einwohnerveredelung⁵⁴ - sollten finanzielle Beteiligungen an der Nutzung dieser Leistungen bilateral und per Staatsvertrag zwischen den beiden betreffenden Ländern geregelt werden.⁵⁵ Die Einwohnerveredelung verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und die föderale Struktur der Bundesrepublik. So kommt Arndt zu einem für das gesamte Gutachten wohl zentralen Schluß, daß „es (...) grundsätzlich fragwürdig (ist), warum es Bremen und Hamburg politisch nicht zumutbar ist, mit dem ausgleichsberechtigten Niedersachsen zu fusionieren“.⁵⁶ Mit einer solchen „Lösung“ würde der Stadtstaaten-Bonus des LFAs überflüssig werden. Arndt schlägt für diesen Neugliederungsplan ein mehrstufiges Verfahren vor: Erstens sollte zwischen den beiden Nachbarstaaten (beispielsweise Hamburg und Niedersachsen) das Ausgleichsvolumen ermittelt werden, damit auf einer zweiten Stufe die vereinbarten Zahlungen per Staatsvertrag an den betreffenden Stadtstaat gezahlt werden könnte. Vermutlich wohl weißlich, daß es sich bei diesem Vorschlag um ein schwieriges und in der politischen Realität kaum durchführbares Unternehmen handelt, schlägt Arndt für den Fall ausbleibender Einigung der beiden Bundesländer als dritte Stufe ein Eingreifen des Bundes vor. Er sollte in diesem Fall befugt sein, die Ausgleichsregelung zu treffen. Als „ultima ratio“ bleibt auf der vierten Stufe die Fusion zur Reduzierung der „Kosten der Kleinheit“.⁵⁷ Begründet wird diese Vorgehensweise mit dem Prinzip Verhältnismäßigkeit.

Die wichtigsten Argumentationsstränge gegen die Streichung der Einwohnerveredelung der Stadtstaaten sind bereits genannt worden. So wird der „res-judicata“-Umstand mehrfach angeführt: Das BVerfG habe die Stadtstaatenwertung bereits zweimal als verfassungskonform beurteilt. Wieland verweist im Zusammenhang mit dem Erhalt der Stadtstaaten-Regelung auf das Urteil des BVerfG von 1986, in dem es sinngemäß heißt, daß die „Andersartigkeit der Stadtstaaten nicht nur deren Nachbarländer, sondern alle Glieder des Bundes betrifft“. Außerdem sei Art. 29 im Sinne der allgemein herrschenden wissenschaftlichen Auffassung als „verfassungsrechtliche Bestandsgarantie für alle Länder“ zu verstehen.⁵⁸ Zwei zusätzliche interessante Positionen vertreten Häde und Schuppert. Häde weist darauf hin, daß das „Brecht-Popitzsche-Gesetz“ die alten Bundesländer mit ihrer höheren Siedlungsdichte vor den neuen Bundesländern begünstige.⁵⁹ Schuppert greift eine Argumentation des hessischen Normenkontrollantrags auf, in dem die Miteinbeziehung der Stadt Berlin in die Einwohnerveredelung seit 1995 kritisiert wird. Diese Problematik verlange nicht eine generelle Abschaffung des Stadtstaaten-Bonus, sondern vielmehr eine Sonderbehandlung der Stadt Berlin durch eine Hauptstadt-Wertung.⁶⁰ Hummel hat als Vertreterin des Ifo-Instituts in München empirische Untersuchungen zum Thema Einwohnerwertungen angestellt und kommt zu dem Schluß, „daß die Einwohnerwertung ihre gute Berechtigung und ihren guten Grund hat“.⁶¹ Wieland weist darüber hinaus darauf hin - ähnlich wie schon Häde zuvor in seiner Kritik bezüglich der Anwendung des Demokratieprinzips - daß das Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht auf Fragen der Staatsorganisation übertragbar sei.⁶²

Ausgangsfrage 7 nimmt den Argumentationsstrang der vorhergehenden Frage auf, wenn sie lautet: „Müssen die „Kosten der Kleinheit“ auf unabsehbare Dauer von den Ländern mitfinanziert werden oder ist eine Länderneugliederung verfassungsrechtlich geboten, wenn bislang ausgleichsberechtigte Länder erkennbar und auf Dauer wirtschaftlich nicht lebensfähig sind?“⁶³

Arndt gibt gleich zu Beginn der Erörterung dieser Frage zu, daß diese Fragen, „ ... sicherlich zum Teil dem strikten verfassungsrechtlichen Zugriff (entzogen sind) und den politischen Instanzen zur Entscheidung anheim gegeben sind ...“.⁶⁴ Arndt verweist desweiteren selber auf die „denkbar schlecht“ stehenden „Realisierungschancen“ dieses Länderneugliederungs-Vorschlags. Er argumen- tiert auch hier mit einer Schwächung der Geberländer durch das derzeitige Ausgleichssystem. Daraus resultiere eine Gefährdung der föderalen Staatsstruktur. Ein lebendiger Föderalismus beruhe auf der Lebenskraft seiner Mitgliedstaaten. Diese sei aber bei jahrzehntelangen „Dauerinfusionen“ sowohl auf Geber- und als auch auf Nehmerseite nicht gegeben. Wenn der (politische) Wille zur Neugliederung nicht gegeben sei, müsse man überlegen, ob die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ weiterhin als essentieller Verfassungsgrundsatz verstanden werden müsse, oder ob man nicht vielmehr bereit sein sollte, ein „Auseinanderklaffen“ der Lebensbedingungen in der Bundesrepublik in Kauf zu nehmen. Aus der Bundestreue sei eine „Nebenpflicht“ der Nehmerländer abzuleiten, sich um Alternativen für die Bewältigung ihrer „aussichtslosen“ finanziellen Situation zu bemühen. Auch in diesem Fall hebt Arndt also auf die Fusion per Staatsvertrag über den Art. 29 Abs. 8 GG ab.⁶⁵ Sollten die betreffenden Länder ihrer Nebenpflicht nicht nachkommen bzw. am Volksentscheid scheitern, „bietet es sich beispielsweise an, die Leistungen der ausgleichsverpflichteten Länder gegenüber einem fusionsunwilligen Land, welches seit Jahrzehnten selbständig nicht überlebensfähig ist, zu reduzieren“.⁶⁶

Verschiedene Kritiker Arndts verweisen darauf, daß alle Länder die gleichen „Startpositionen“ erhalten müßten, sollte sich der Bundesgesetzgeber für eine Installation eines wie auch immer gearteten „Wettbewerbsföderalismus“ für die Bundesrepublik entscheiden, was allerdings zum derzeitigen Stand mehr als fragwürdig erscheine. Der Bund habe die Verantwortung für die Gestaltung des LFA und somit auch die Verantwortung für eventuelle „Gefahrenlagen“, sowohl für die derzeit finanzstarken Geberländer, wie sie Arndt, Dolde und Vogel sehen, als aber auch für die finanzschwächeren Nehmerländer, die der Bund nicht der Gefahr einer Haushaltsnotlage aussetzen darf. Der Bund hat grundsätzlich die Pflicht, finanzschwächere Bundesländer aus einer solchen Haushaltsnotlage zu befreien bzw. diese gar nicht erst in eine solche Situation abgleiten zu lassen. Das BVerfG hat in seinem ersten Urteil zum LFA von 1950 das „bundesstaatliche Prinzip“ im Zusammenhang mit den Ausgleichszahlungen im LFA wie folgt charakterisiert: „Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben. Diese Pflichtbeziehung führt nach der Natur der Sache zu einer gewissen Beschränkung der finanziellen Selbständigkeit der Länder“.⁶⁷

Ausgangsfrage 8 beschäftigt sich mit einer Reduzierung der Ausgleichsintensität: „Würde eine Reduzierung der Ausgleichsintensität den bundesstaatlichen Erfordernissen nicht nur genügen, sondern unter dem wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkt dem bundesstaatlichen Aufbau sogar besser entsprechen?“⁶⁸ Darüber hinaus fragt Arndt nach der verfassungsrechtlichen Grenze einer solchen Reduzierung und ob die Vergabe von BEZ möglicherweise an bestimmte zu erfüllende Voraussetzungen zu binden sei.

Da das Postulat des Art. 107 Abs. 2 GG bezüglich der BEZ durch eine „Kann-Bestimmung“ dem Bundesgesetzgeber die Gewährung dieser Finanzbeihilfen frei anheim stellt, sei aus diesem gewichtigen Ermessensspielraum die Frage des „wie“ - im Sinn für welche Zwecke diese Beihilfen von den jeweiligen Bundesländern verwandt werden - leicht ableitbar. In Zukunft sei dies angesichts der „extremen Haushaltslage“ des Bundes in noch viel stärkerem Maße erforderlich. Arndt stellt sich mit dieser Aussage auch gegen Kritiker, die eine weitere und detailliertere Zweckbindung von BEZ ablehnen.⁶⁹ Für den Fall , daß weitere Zweckbindungen von BEZen tatsächlich verfassungsrechtlich nicht tragbar sein sollten, schlägt Arndt eine Reduzierung der BEZ vor, um einen „erhöhten Anreiz“ und eine „Effizienzsteigerung durch Reduzierung“ durchzusetzen.

Hinsichtlich der „verfassungsrechtlichen Grenze einer solchen Reduzierung“ wie in der Ausgangsfrage gefragt, läßt sich Arndt nicht auf konkrete Zahlenwerte festlegen. Grundsätzlich sollte die starre Obergrenze der Ausgleichsleistungen im LFA von 95 % flexibler werden und sowohl ausgleichsberechtigte und ausgleichspflichtige Länder berücksichtigen, womit er auf seine Argumentation der Frage 1 zurückkommt. Ähnliches postuliert Arndt für die Untergrenze der ausgleichspflichtigen Länder, wenn er äußert: „Bei genügender Finanzmasse der ausgleichs- pflichtigen Länder kann sie theoretisch bis auf 95 v.H. der durchschnittlichen Finanzkraft steigen. Die Höhe des Ausgleichsvolumens hängt jedoch letztlich von der Finanzkraft leistungsstärkerer Länder ab “ (Hervorhebung des Verf.).⁷⁰

Die Kritik an der Zweckbindung von BEZ ist bereits implizit in der Darstellung der Kritik auf die Ausgangsfragen 2 und 5 beantwortet worden. BEZ sind eine Angelegenheit zwischen Bund und Ländern, sie sind bedarfsorientiert und im Verständnis des BVerfG eine „Korrektur von Leistungsschwäche“.⁷¹ Auch wenn der Bund seiner Begründungspflicht für BEZ derzeit nur mangelhaft nachkomme - so der Grundtenor der Kritiker - so bleibe es immer noch dieser, der „primär politisch rechenschaftspflichtig“ sei.⁷² Darüber hinaus sei die finanzpolitische Frage des Intensitätsgrades des horizontalen Finanzausgleichs keine verfassungsrechtlich zu bestimmende Frage. „Sie entzieht sich der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht“.⁷³

Zum Terminus des „wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkt“ und dem implizit mitschwingenden Modell des Wettbewerbsföderalismus bei Arndt hat Schuppert angemerkt, daß bisher ein „Empiriedefizit des Anreiztheorems“ vorliege. Außerdem sei für die Interpretation der „Theorie des Föderalismus die Wirtschaftswissenschaften nicht die primär zuständige Fachdisziplin“.⁷⁴

Zusammenfassende Kritik am Arndt-Gutachten

Auffallend an der Argumentation Arndts ist die Kohärenz und Stringenz seiner acht Ausgangsfragestellungen. Die Intentionen der acht Fragen lassen sich in zwei Kategorien unterteilen: Mit der einen Hälfte wird das Länderfinanzausgleichssystem im Ganzen in Frage gestellt. Der andere Teil der Fragen stellt Details in Frage, die in summa summarum gravierende Folgen hätten. Durch Arndts Vorschlägen würden nach derzeitigem Stand die Geberländer Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und Hessen eindeutig begünstigt.

Der Vorschlag Arndts, das vom BVerfG vage gefaßte „Nivellierungsverbot“ auch auf die BEZen (Frage 2) und die Zahlungen im Rahmen des Fonds „Deutsche Einheit“ (Frage 3) anzuwenden, hätte weitreichende Konsequenzen und finanzielle Engpässe für eine Reihe der derzeitigen Nehmerländern zur Folge. Gerade Länder wie das Saarland, Bremen und Berlin werden auch in den nächsten Jahren auf finanzielle Zuweisungen durch den Bund und den Länderfinanzausgleich angewiesen sein. Beide Vorschläge Arndts von der (ersatzlosen) Reduzierung von BEZ bzw. der Ausgleichsintensität für die eben genannten Bundesländer unter dem Vorwand des „Anreiztheorems“ hätten eine weitere Verschuldung dieser Länder oder ihrer kommunalen Gebietskörperschaften zur Folge, eine gefahrvolle Tendenz, die sich ohnehin schon in den letzten Jahrzehnten verschärft hat. Daran ändert auch nichts die vorgeschlagene Übergangszeit zur Senkung der finanziellen Zuweisungen per Halbteilungsgrundsatz mit einer jährlichen Abschmelzrate von 2 %. Auf der einen Seite ist die Zeitspanne von 50 Jahren, die man dann zur Installation des neuen Ausgleichssystems benötigte, für den politischen Alltag der Bundesrepublik, der durch Vier-Jahres-Perioden geprägt ist, untypisch und unrealistisch lang. Auf der anderen Seite hätte dieser Vorschlag sehr schnell Auswirkungen für die finanzschwächeren Länder, da sie bei diesem Modell keine weiteren Ausgleichszahlungen vorgesehen sind. Völlig unrealistisch scheint beim derzeitigen Entwicklungsstand dieses Modell für die neuen Bundesländer, die trotz anders lautender Stimmen aus Sachsen und Thüringen (vgl. Kapitel 4), auch auf Jahre hinaus noch auf finanzielle Unterstützungen angewiesen sein werden. Häde hat mehrfach darüber hinaus auf die geringere Siedlungsdichte dieser Länder verwiesen. Vor dem Hintergrund von Zahlen, die Geseke nennt, erhalten die vorstehenden Aussagen eine besondere Brisanz. Dieser weist nach, daß 86 % der gesamten Finanzausgleichsmasse von ca. 53 Mrd. DM in die neuen Länder einschließlich Berlin mit einem nicht unerheblichen Anteil fließt. Nur die restlichen 14 % der Finanzausgleichsmasse flößen in die alten Bundesländer.⁷⁵

Arndt steht mit seiner Kritik an der Stadtstaaten-Regelung und Einwohnerwertung (Frage 6) in einer Reihe namhafter Kritiker und Institutionen - und das sicher nicht nur zu unrecht: Die Begründung der „strukturellen Eigenart“ der Stadtstaaten durch das BVerfG scheint ähnlich schwach wie die der historischen Bedingtheit der Hafenlasten-Regelung. Dazu gehört aber auch eine berechtigte Infragestellung der 135 %-Wertung der Einwohner der Stadtstaaten und das „Brecht-Popitzsche- Gesetz“. Allerdings hätte ein ersatzloser Wegfall dieser Statute gravierende Folgen, wenn z. B. Berlin 1997 mit 3,7 Mrd. DM alleine nur von der Stadtstaaten-Regelung des Länderfinanzausgleich profitiert.⁷⁶ Wer für eine Streichung dieser Sondervergünstigungen plädiert, muß im Gegenzug gerechte und angemessene Alternativvorschläge zum Ausgleich der durch den gestrichen StadtstaatenBonus wegfallenden Summen machen, die nicht zu Lasten des Bundes und der Gemeinden gehen. Dies kann aber nur im Rahmen einer politischen Diskussion erfolgen.

Die Debatte und der Vorschlag um eine Neugliederung des Bundesgebiets muß aus politologischer Sicht anhand der allgemein herrschenden Auffassung wohl als ungeeigneter Weg zur Lösung des Problems der Finanzschwäche einzelner Bundesländer im allgemeinen und der Stadtstaaten im besonderen interpretiert werden. Sie läßt in der von Arndt vorgetragenen Art und Weise auch den Wählerwillen völlig außer acht, so z. B., wenn Arndt äußert: „Denn der dem Föderalismus innewohnende Grundsatz der Ungleichheit dürfte es in einem solchen Fall sehr wohl zulassen, daß Landesregierung und Landesvolk selber die Konsequenzen ihres Entschlusses der Eigenständigkeit tragen und nicht die übrigen Länder auf unbegrenzte Zeit dafür zahlen lassen“.⁷⁷ So ökonomisch sinnvoll eine Fusion zweier Bundesländer oder die Neugliederung des Bundesgebiets sein mag, so sind doch historisch, geographisch und traditionell bedingte Einstellungen der Wähler zu respektieren, auch wenn sie sich dem ökonomisch rationalen Kalkül entziehen. Die Androhung von Mittelkürzungen bei ausbleibender Neugliederung bzw. Fusion zweier Bundesländer (Frage 6 und 7) in der eben zitierten Form ist keine politische und um Konsens bemühte Form der Auseinandersetzung und widerspricht elementar der bundesrepublikanischen Solidarpflicht und dem „Einstehen (der Bundesländer) füreinander“. Auch wenn die Aussichten für Bremen, Berlin und das Saarland schlecht stehen, sich mittelfristig aus ihren desolaten Haushaltssituationen zu befreien, so muß darauf verwiesen werden, daß Bayern fast 40 Jahre Nehmerland im Länderfinanzausgleich war. Der mehrfach gemachte Verweis Arndts auf andere Bundesstaaten wie die Schweiz und die USA ist wenig hilfreich, weil sich die politischen System und Traditionen von der bundesrepublikanischen Bundesstaatstradition unterscheiden. Dazu merkt Benda an, daß „in den klassischen Bundesstaaten wie der Schweiz oder den USA käme (...) niemand auf die Idee, nach bürokratischen oder gar ökonomischen Gesichtspunkten neue Einheiten zu bilden“.⁷⁸ Grundsätzlich liegt also die Entscheidung zur Fusion zweier Länder oder der Neugliederung des Bundesgebiets bei den Ländern und deren Wählern. Diese haben nach einem ausführlichen politischen Diskurs zu entscheiden. Die von Arndt vorgeschlagenen Rechte des Bundes zur Herbeiführung möglicher Länder-Fusionen trägt nicht zu einer Stärkung der Länderkompetenzen bei.

Arndts Plädoyer für eine verstärkt „aufkommensorientierte“ Interpretation des Länderfinanzausgleichs (Frage 1 und implizit Fragen 2 und 5) bevorzugt eindeutig die Geberländer, zu denen die Auftraggeber seines Gutachtens Bayern und Baden-Württemberg zählen. Vielfach wird darauf verwiesen, daß gerade diese Länder als Standorte mit hoher Unternehmensdichte von zusätzlichen Fördermittel vom Bund z. B. im Bereich Hochtechnologie - und Rüstungsförderung profitierten. Außerdem seien die Länder Baden-Württemberg und Bayern aufgrund ihrer hohen Beschäftigungsquote im Gegensatz z. B. zu Berlin durch geringere Arbeitslosen- und Sozialhilfekosten belastet. Eine „aufkommensorientierte“ Interpretation des Länderfinanzausgleichs ist nur durch die Politik möglich.

Sie hat zu entscheiden, ob die „wirtschaftspolitische Neutralität“ des Grundgesetzes mit samt dem Finanzausgleich neu interpretiert werden soll. Dies wäre auch die Arena, in der auch über Formen und Elemente von „Konkurrenz- und Wettbewerbsföderalismus“ nachgedacht werden müßte.

Problematisch ist die interpretatorische Anwendung von Demokratie - und Verhältnismäßigkeitsprinzip für die Kritik an einzelnen Teilen des bestehenden Länderfinanzausgleichs durch Arndt (u. a. in Frage 6). Diese Nutzung von abstrakten bundesrepublikanischen Verfassungsgrundsätzen offenbart in besonders deutlicher Weise, daß die Problematik der grundlegenden Novellierung des Länderfinanzausgleichs, der Notwendigkeit einer politischen Ausgestaltung und Lösung bedarf und nicht einer „verfassungsrechtlich-semantischen Symptom-Kurierung“. Vielleicht sollten die bisherigen vagen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts in den Urteilen von 1952, 1986 und 1992 als Hinweis der Verfassungsrichter an die Politik verstanden werden, daß die eigentliche Entscheidungsbefugnis zum Länderfinanzausgleich bei den Bundesländern liegt.

4 Reaktionen der Bundesländer auf das Arndt-Gutachten von 1997 und die Normenkontrollanträge der Geberländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen

Mit der Betrachtung des Arndt-Gutachtens sollte verdeutlicht werden, daß sich die (derzeitige) Diskussion um den Länderfinanzausgleich in einem Dile mma zwischen den zwei Polen der politischen Gestaltung dieser Materie und der staatsrechtlicher Interpretation des bestehenden Rechts verfahren hat, ohne das nennenswerte Anstrengungen zu einer Aufhebung dieser Aporie unternommen würden. So wird die ausschließlich politisch normative Frage nach einer umfassenden Reform des Ausgleichssystem mit dem Willen zu entsprechenden (Grund-) Gesetzesänderungen, die z. B. auch nominale Determinierungen des Ausgleichsniveaus und der BEZen einschließen würden, nicht oder nur vereinzelt diskutiert. Die Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen haben aber anscheinend seit Beginn der neuerlichen Debatte um den Länderfinanzausgleich eine Überprüfung des bestehenden Bundesgesetzes (FAG) auf seine Verfassungskonformität durch das Bundesverfassungsgericht präfferiert.⁷⁹ Parallel dazu unterbreiten sie unter Vorgabe, eine politische Grundsatzdiskussion anstoßen zu wollen, Vorschläge zur Novellierung des Finanzausgleichsgesetzes (FAG), die als derart radikale Einschnitte in die Finanzverfassung der Bundesrepublik interpretiert werden müssen, daß vom Länderfinanzausgleich in seiner bestehenden Form nur noch Rudimente übrigblieben. Diese Doppelstrategie befördert nicht gerade eine sachliche und dringend erforderliche politische Diskussion um den Länderfinanzausgleich, der in seiner bestehenden Form zum 31. Dezember 2004 ausläuft, und von dem einzelne Bestandteile von den Klägern ja durchaus zu Recht in Frage gestellt werden.

Dieses Dilemma spiegelt sich in besonderer Weise auch in der folgenden Darstellung der Reaktionen der Vertreter der Bundesländer auf die im Arndt-Gutachten entwickelten Reformvorschläge zum Länderfinanzausgleich wieder, die auch Eingang in die Normenkontrollanträge der Länder Baden- Württemberg und Bayern gefunden haben. Grundlage der folgenden Betrachtung sind die Gegengutachten, die im Auftrag einzelner Länder verfaßt wurden, Pressemitteilungen und Äußerungen einzelner Landespolitiker. Das Thema Länderfinanzen, zu dem der Länderfinanzausgleich gehört, wird jenseits von Parteizugehörigkeiten von Politikern diskutiert. Weitgehender Konsens besteht bei Landespolitikern aller Couleur bezüglich der Reformbedürftigkeit des Länderfinanzausgleichs, der allgemein als zu kompliziert und intransparent kritisiert wird. Im Allgemeinen scheinen bei einer potentiellen Reform des Ausgleichssystems (wie auch immer geartete) „Konkurrenz- und Wettbewerbselemente“ sogar konsensfähig. Dissens entsteht allerdings sofort dann, wenn die Reformvorschläge eine Reduzierung der Finanzzuweisungen an die Nehmerländer beinhalten.

Obwohl das Arndt-Gutachten bereits im September 1997 vorgelegt wurde, reicht die Diskussion um dieses Gutachten, die aus ihm entwickelten Normenkontrollanträge der Länder Baden-Württemberg und Bayern sowie den gesamten Komplex des Länderfinanzausgleichs bis in die Tage der Abfassung dieser Arbeit. Jüngster Höhepunkt in der teilweise sehr polemisch geführten Auseinandersetzung stellt die Vorlage eines Diskussionspapiers der drei Ministerpräsidenten Baden-Württembergs, Bayerns und Hessens vom 8. Juli 1999⁸⁰ dar, das den Titel „Modernisierung des Föderalismus - Stärkung der Eigenverantwortung der Länder“ trägt. Zeitgleich stellte ein Befangenheitsantrag gegen Verfassungsrichter Paul Kirchhof einen zweiten Kulminationspunkt der jüngsten Vergangenheit dar. Dieser fungiert als Berichterstatter des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren um die oben angeführten Normenkontrollanträge.⁸¹ Der Befangenheitsantrag gegen Kirchhof wurde von den Nehmerländern im Länderfinanzausgleich Bremen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein gestellt. Kirchhof hatte 1982 - damals noch Staatsrechtslehrer und noch nicht Verfassungsrichter - ein Gutachten für das Land Baden-Württemberg⁸² im zweiten Normenkontrollverfahren zum Länderfinanzausgleich (1984 bis 1986)⁸³ verfaßt. Kirchhof war damals Prozeßbevollmächtigter des Landes Baden-Württemberg. Auch in jüngster Zeit hat er sich wiederholt zur Reformbedürftigkeit des Länderfinanzausgleich geäußert. Das Positionspapier der Ministerpräsidenten nimmt die im Arndt- Gutachten entwickelten Theoreme weitgehend auf und plädiert neben einer „Kompetenzrückholung“ der Länder - die im Arndt-Gutachten in dieser Weise nicht diskutiert wurde - noch einmal nachdrücklich für eine Neugliederung des Bundesgebietes.

Die Vorgehensweise der Ministerpräsidenten Bayerns, Baden-Württembergs und Hessens wird von unterschiedlicher Seite als bedenklich angesehen. So wird vielfach die Doppelstrategie aus politischer Diskussion und anhängigem Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht kritisiert. Diese Strategie wurde bereits vor Einreichung der Normenkontrollanträge verfolgt, wie man der Dokumentation von Statements der Finanzminister der beiden Klägerländer Bayern und Baden- Württemberg bei einem Expertengespräch im April 1998 entnehmen kann.⁸⁴ Tatsächlich kann diese Vorgehensweise, diese „Androhung von Klagen (als) eine Drohung auf Konsens“⁸⁵ der Kläger interpretiert werden. HÄDE leitet aus diesem „gleich gerichtete(n) Nebeneinander“ von politischer Diskussion und Verfassungsgerichtsverfahren die „Unzulässigkeit“ der Normenkontrollanträge ab.⁸⁶ SCHULTZE spricht von einer politischen Instrumentalisierung der Debatte um den Länderfinanzausgleich.⁸⁷

Die wohl schärfste Konfliktlinie im Streit um den Länderfinanzausgleich verläuft zwischen Berlin und Bayern. Dies hat zwei Gründe: Zum einen profitiert Berlin mit ca. 8,5 Mrd. DM von der gesamten Finanzausgleichsmasse von rund 53,7 Mrd. DM am stärksten vom Länderfinanzausgleich und hat dementsprechende Interessen zu verteidigen.⁸⁸ Zum anderen spielen politisch-personale Gründe in diesem Streit eine gewichtige Rolle. Die Streitlust der bisherigen Berliner Finanzsenatorin Fugmann- Heesing (SPD) und des bayrischen Staatsministers Huber (CSU) - vormals Finanzminister und in dieser Funktion formaler Auftraggeber des Arndt-Gutachtens - lassen sich in unzähligen Pressemitteilungen und Aufsätzen nachlesen. Diese Auseinandersetzung hat auch Eingang in den Normenkontrollantrag der Regierung Baden-Württemberg gefunden, wodurch das oben beschriebene Dilemma, die Vermengung von politischer Gestaltung und staatsrechtlicher Verfassungsinterpretation besonders deutlich wird, und das Institut des Normenkontrollantrags Schaden nimmt. So scheut sich Dolde, Prozeßbevollmächtigten des Landes Baden-Württemberg und Verfasser des Normenkontroll- antrags, nicht, die besonders polemische Ausdrucksweise von Berlins Finanzsenatorin Fugmann- Heesing (SPD) vom „Voralpen-Milosovic“ als Bezeichnung für Bayerns Ministerpräsidenten Stoiber (CSU) zu zitieren⁸⁹, die sie als Anspielung auf einer möglichen Abwendung vom Solidarprinzip und damit einer verstärkten Eigenstaatlichkeit der Länder in der Bundesrepublik gemacht hatte. An gleicher Stelle werden von DOLDE auch die Äußerungen von Schleswig Holsteins Ministerpräsidentin Simonis (SPD) von der „Kriegserklärung (Bayerns; Anmerk. d. Verf.) an alle anderen“ und Krajewski (vormalige saarländische Finanzministerin, SPD) vom „föderalen Kannibalismus“ zitiert.⁹⁰ Die Äußerungen der bayrischen Seite an anderen Stellen stehen dem nicht nach, wenn Bayerns Finanzminister Falthauser und Staatsminister Huber polemisieren, daß „wir es nicht zulassen, daß Aufbau-Ost-Gelder für den Kommunismus-Aufbau Ost mißbraucht werden“.⁹¹ Außerdem sollte man wegen der SPD-PDS-Kooperation in Ostdeutschland den betreffenden Länder die finanzielle Unterstützung durch den Länderfinanzausgleich kürzen.⁹²

Sieht man einmal von diesen „polemischen Ausfällen“ ab, so argumentiert Fugmann-Heesing, daß die Modellvorstellungen der Länder Bayern und Baden-Württemberg, den „‘kooperativen Föderalismus‘ aus den Angel (heben) werden“. Außerdem würden diese Modelle verkennen, daß es oftmals „nicht eine ‚verfehlte Landespolitik‘ (sei), sondern fundamentale ökonomische Faktoren“, die die Finanzkraft eines Landes bestimmten. So habe Berlin beispielsweise im Bundesdurchschnitt sehr hohe Sozialhilfeausgaben zu begleichen. Wolle man eine Länderkonkurrenz, „so müssen die Länder annähernd gleiche Startchancen haben“⁹³, womit sie einen ähnlichen Standpunkt wie HÄDE vertritt.⁹⁴ Fugmann-Heesing und Berlins Regierender Bürgermeister Diepgen (CDU) sehen durch die Reformvorschläge außerdem die „Finanzierung der Einheit“ und die Solidargemeinschaft der Bundesländer in Frage gestellt.⁹⁵ Diepgens Ankündigung „rechtlicher Gegenschritte“ im Falle einer Verfassungsklage der beiden Länder Baden-Württemberg und Bayern blieb allerdings bisher folgenlos. Unterstrichen werden diese „Berliner Positionen“ durch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW). Dieses warnt vor einem ersatzlosen Wegfall des Stadtstaatenprivilegs im Rahmen des Länderfinanzausgleichs für Berlin. Dies könnte „soziale Destabilisierung zur Folge“ haben.⁹⁶

Angesichts der hohen Ausgleichstransfers im Finanzausgleichssystem an die fünf neuen Bundesländer, könnte man eine gemeinsame Interessenkoalition dieser Länder gegen die neuen Reformvorschläge aus Bayern und Baden-Württemberg erwarten. Der Umstand, daß es diese Koalition nicht gibt, unterstreicht, daß der Streit um den Länderfinanzausgleich auf Parteigrenzen keine Rücksicht nimmt. Auf Berlins Seite stehen Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Sachsen und Thüringen haben sich bezeichnender Weise auf einer gemeinsamen Sitzung der Ministerpräsidenten am 22. Januar 1998 der Stimme enthalten, als es um die Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Novellierung des Länderfinanzausgleichs ging.⁹⁷ Alle anderen Länder lehnten diesen Vorschlag der Antragsteller Bayern und Baden-Württemberg ab. Ergänzend dazu finden sich Äußerungen der Ministerpräsidenten Biedenkopf (CDU) und Vogel (CDU). So gilt wohl eine Äußerung Vogels auch für die zukünftig angepeilte Rolle Sachsens: „Wir wollen ein gebendes Land werden und nicht auf Dauer ein nehmendes bleiben“.⁹⁸ Allerdings spricht Vogel sich wie sein Finanzminister Trautvetter klar gegen den Klageweg über das Bundesverfassungs- gericht aus. Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Höppner (SPD) nimmt eine uneindeutige Haltung ein. Er plädiert erstaunlicher Weise für größeren „autonomen Gestaltungsspielraum“ und „faire Wettbewerbsbedingungen“.⁹⁹ Gleichzeitig ist er Mitauftraggeber des Häde-Gegengutachtens.

Bei den übrigen alten Bundesländern kann man verschiedenste Bewegmotive ausmachen, die zu unterschiedlich gewichteter Kritik an den vorgebrachten Vorschlägen zur Reform des Länderfinanz- ausgleichs führen. Protagonisten auf dieser Seite sind sicher die Länder Bremen und Saarland, die mehrfach wegen ihrer desolaten Haushaltslagen im Arndt-Gutachten und den drei Normenkontroll- anträgen angegriffen werden. Vertreter beider Länder beharren auch auf einer zukünftigen Unterstützung durch Bundesergänzungszuweisungen des Bundes, die besonders im Arndt-Gutachten kritisiert werden. Die finanziellen Beihilfen seien sachgerecht für die Schuldentilgung verwandt worden und angesichts der „extremen Haushaltslage“¹⁰⁰ z. B. im Saarland bei einem sich immer noch vollziehenden Strukturwandel großen Ausmaßes dringend erforderlich. Die finanzielle Unterstützung durch den Bund wird durch ein sog. „Saar-Memorandum“ eingefordert, daß von allen Parteien 1997 einstimmig verabschiedet wurde. Außerdem verwies die damalige saarländische Finanzministerin Krajewski (SPD) auf den „härtesten Sparkurs unter den deutschen Bundesländer“¹⁰¹, den das Saarland seit Jahren bestreite. Ein anderes Beispiel parteienübergreifender Interessenkoalition stellt der Bremer CDU-Oppositionsführer Neumeyer dar, der sich in Fragen des Länderfinanzausgleich und den BEZ für Bremen hinter den SPD geführten Senat stellt wenn er die Geberländer der Infragestellung der Einheit bezichtigt.¹⁰² Gemeinsam mit den ostdeutschen Bundesländern sind sich die Vertreter des Saarlands und Bremens einig, daß die Verfassungsklagen der Länder Bayerns und Baden- Württembergs keinen Erfolg vor dem Bundesverfassungsgericht haben werden. Diese Auffassung spiegeln sich auch - verfassungsrechtlich fundiert - in den von ihnen beauftragten Gegengutachten zum Arndt-Gutachten „Finanzausgleich und Verfassungsrecht“ der Gutachter Häde, Schuppert und Wieland¹⁰³ wieder, Diese bezweifeln die Zulässigkeit der neuen Normenkontrollanträge unter dem Blickwinkel der beiden bereits gefällten Bundesverfassungsgerichtsurteile von 1986 und 1992 unter dem „res-judicata“-Gebot von Bundesverfassungsgerichts-Urteilen.

Hessen nahm (und nimmt) unter der vormaligen SPD geführten Regierung eine verhaltenere Position als die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg ein, obwohl es auch Verfassungsklage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht hat. Der vormalige hessische Finanzminister Starzacher (SPD) begründete die eigene hessische Klage mit einer nicht ausreichenden juristischen Begründung der beiden Südländer.¹⁰⁴ Ähnlich zurückhaltend hatte sich auch der vormalige hessische Ministerpräsident Eichel (SPD) mehrfach geäußert. Zwar müsse der Länderfinanzausgleich gerechter strukturiert werden, allerdings sei der politische Lösungsweg dieses Problems besser.¹⁰⁵ Unter der neuen hessischen CDU-Regierung sind eher markigere und ambitioniertere Töne zu erwarten. Ebenfalls eher zurückhaltend äußerte sich auch Rheinland-Pfalz‘ Ministerpräsident Beck (SPD), der dafür plädiert nicht nur den Finanzausgleich zu diskutieren, sondern die Finanzverfaßtheit der Länder insgesamt, wobei er auf finanzielle Vorteile Bayerns im Zusammenhang mit Rüstungsprojekten aufmerksam macht.¹⁰⁶ Von der Öffentlichkeit eher unbemerkt ist eine „Allianz“ zwischen Bayerns Ministerpräsident Stoiber (CSU) und seinem nordrhein-westfälischen Amtskollegen Clement (SPD) geblieben, der seinerseits wiederum Kontakt zu Sachsens Ministerpräsident Biedenkopf bezüglich des Themas Länderfinanzausgleich suchte. Clement sprach im Zusammenhang mit den Verfassungsklagen zum Länderfinanzausgleich von einer „mobilisierenden Wirkung“, auch wenn er politischen Reform- Gesprächen insgesamt den Vorzug gibt.¹⁰⁷ Dies solle nach seinen Vorstellungen in einer Bund-Länder- Kommission erfolgen.¹⁰⁸

Klare Gegnerin der bayrisch-baden-württembergischen Reformvorstellungen zum Länderfinanzaus- gleich ist Schleswig-Holsteins Ministerpräsidentin Simonis (SPD). Neben ihrer oben zitierten polemischen Äußerung von der Kriegserklärung, weist sie darauf hin, „daß man Zahlen frisieren können“¹⁰⁹, womit sie ihrer Überzeugung Ausdruck verleiht, daß die in dem Arndt-Gutachten und in den Normenkontrollanträgen von Baden-Württemberg und Bayern benutzten Zahlen sich z. B. zur Untermauerung der vielfach beklagten Verschie bung der Finanzkraftreihenfolge nach Finanzausgleich unter anderen Berechnungsmaßstäben bedeutsam verändern können. Diese Kritik scheint nicht unberechtigt, denn auch Hummel und Häde haben auf den Umstand unterschiedlicher Bemessungsgrundlagen zum Länderfinanzausgleich mehrfach hingewiesen.¹¹⁰

Desweiteren ist Simonis eindeutig gegen Überlegungen zur Neugliederung des Bundesgebietes, wie sie im Arndt-Gutachten und den aus ihm entwickelten Normenkontrollanträgen gefordert werden. Von diesen wäre Überlegungen wäre Schleswig Holstein mit Sicherheit betroffen.¹¹¹ Allerdings gibt es auch in Simonis‘ eigener Landesregierung und ihrem SPD-Landesverband Stimmen und Bestrebungen zu einer wie auch immer gearteten Kooperation bzw. Fusion zu einem „Nordstaat“. Engere Kooperation zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein sind bereits von Hamburgs Zweiter Bürgermeisterin Sager (Grüne) und Schleswig-Holsteins Vize-Ministerpräsident Steenblock (SPD) vereinbart worden.¹¹² Allerdings wird in dem von Schuppert verfaßten Gegengutachten der Hansestadt Hamburg auch klar gegen die neuen Reformvorschläge argumentiert. Dort wird neben einem „Trend zur Ökonomisierung“ vor einer „sich ständig verschärfende(n) Länderkonkurrenz“ und einem „ruinösen Steuersenkungs-wettbewerb“ gewarnt.¹¹³ Hamburgs Interesse am Erhalt der Hafenlasten- Regelung im Länderfinanzausgleich¹¹⁴ wird besonders im Schuppert-Gutachten deutlich, die nach dem Willen der Geberländer Bayern und Baden-Württemberg abgeschafft gehörte.

5 Zusammenfassung und Fazit

Angesichts der im vorangegangen Kapitel ausführlich geäußerten Kritik am Arndt-Gutachten, soll hier noch einmal eher thesenartig auf einige „globale“ Determinanten eingegangen, die für die zukünftige Diskussion um den Länderfinanzausgleich der Bundesrepublik von Bedeutung sind. Dazu gehört eine thesenartige Zusammenfassung der Kritikpunkte des Arndt-Gutachtens am bestehenden Länderfinanz- ausgleich, die zu Recht in Frage gestellt werden und einer Novellierung bedürfen. Danach soll auf die Defizit in den Argumentationen von Arndt, Dolde und Vogel aufmerksam gemacht werden um zum Abschluß eine Ausblick zu wagen.

Die in dieser Arbeit angestellte Untersuchung des Arndt-Gutachtens und der von ihm ausgelösten Reaktionen bei den bundesdeutschen Landespolitikern hat eine mehr als verfahrene Situation offenbart, die derzeit nur als äußerst ungünstige Ausgangslage für die Neuordnung des bestehenden und zum 31. Dezember 2004 auslaufenden Länderfinanzausgleichs und Solidarpakts gewertet werden kann., Weitgehend einig sind sich aber Vertreter aus Wissenschaft und Politik, daß eine Reform des bestehenden Länderfinanzausgleichs aufgrund seiner Komplexität und Intransparenz dringend erforderlich ist. Einigkeit besteht auch in dem Punkt, daß die fünf neuen Bundesländer auf Jahre hinaus noch auf Finanzzuweisungen angewiesen sind. Ähnliches gilt für die finanzschwachen alten Bundesländer wie z. B. Bremen, Saarland und Berlin. Der Frage einer Neugliederung des Bundesgebietes, d. h. der Fusion einzelner Bundesländer unter rein ökonomischen Gesichtspunkten, wie u. a. im Arndt-Gutachten gefordert, wird aus politologischer Sicht derzeit eine mehrheitlich eine Absage erteilt. Daneben wird der Wähler bei dieser Frage in der jüngsten Diskussion fast völlig außer acht gelassen. So werden Neugliederungen von Ländern über den Art. 29 Abs. 8 GG per Staatsvertrag unter Vorausgang von Volksentscheiden wohl auch auf absehbare Zeit nicht die Zustimmung des Wählers finden, wie das Beispiel Berlin-Brandenburg gezeigt hat. Unumstritten ist gegenwärtig die finanzielle Misere des Bundes und der Länder, die sich auch auf absehbare Zeit nicht grundlegend verändern wird. Von daher ist die Arndtsche Fragestellung, „wie sich diese Knappheit auf die föderale Staatsstruktur auswirkt“ mehr als berechtigt.¹¹⁵

Der Länderfinanzausgleich hat sich in seiner bestehenden Form durchaus bewährt. Er hat einzelne Länder vor einer existentiell bedrohlichen Haushaltsnotlage bewahrt und mit der Aufnahme der fünf neuen Bundesländer zum 1. Januar 1995 ins Ausgleichssystem eine beachtliche Integrationsleistung bewältigt. Daß man in den Verhandlungen von 1993 zur der Integration der neuen Bundesländer in den LFA eine das vorher bestehende System möglichst bewahrende Lösung gesucht und gefunden hat, entspricht der bundesrepublikanischen Politikgestaltung. Deshalb ist es verwunderlich, daß die damaligen Initiatoren (besonders Bayern) sich nur vier Jahre später für eine dem politischen System der Bundesrepublik systemfremde radikale Reform des Länderfinanzausgleichs einsetzen und Reformvorschlägen folgen, die bereits seit Anfang der 90er Jahre vorliegen.¹¹⁶ Folgende Kritikpunkte des Arndt-Gutachtens am Länderfinanzausgleich und den aus ihm entwickelten Normenkontroll- anträgen der Länder Baden-Württemberg und Bayern decken sich mit Aussagen früherer Analysen und scheinen durchaus Berechtigung zu haben:

- Stadtstaaten-Regelung und Hafenlasten-Ausgleich. Die Begründung der „strukturellen Eigenart“ der Stadtstaaten und die „historische Tradition“ der Seehafen-Regelung reichen nicht aus.
- Einwohnerwertung der Stadtstaaten und Gemeinden nach dem „Brecht-Popitzschen-Gesetz“.
- Hebesätze des § 9 FAG zur Regelung der Abgabe der Steuermehreinnahmen. Es wäre zu prüfen, ob diese linearer gestaltet werden könnten?
- Finanzkraftmeßzahlen und Ausgleichsmeßzahl. Wäre es sinnvoll, die Gemeindesteuerkraft zu 100 % in die Meßzahlen aufzunehmen?

Nichts desto Trotz müssen verschiedene Ansätze und Grundannahmen des Arndt-Gutachtens und der genannten Normenkontrollanträge in Frage gestellt werden. Dazu gehört:

- Arndt und Dolde gehen von einem idealen Politik- und Demokratieverständnis aus, das in dieser Form in der Bundesrepublik nicht existent ist. Dazu gehört beispielhaft die folgende Äußerung Doldes: „Zu der demokratischen Entscheidungskompetenz der Wähler bei einer Landtagswahl gehört maßgeblich auch die Freiheit, durch Stimmabgabe auf die Wirtschaftspolitik Einfluß zu nehmen“.¹¹⁷
- Es ist fraglich ob dieses Zitat an einer politischen Realität ausgerichtet ist, in der Schlagwort vom „Heer der Nichtwähler“ und der „Politikverdrossenheit“ zum Standardvokabular geworden sind, mögen diese auch noch so schwammig und pessimistisch sein. Ist angesichts des politischen Desinteresses vieler Wähler das hochkomplexe Thema Länderfinanzausgleich tatsächlich wahlentscheidend?
- Es ist mehr als fraglich, ob die Reformvorschläge des Arndt-Gutachtens tatsächlich zu den sofort einsetzenden Anreizen für die Bundesländer zur „Pflege ihrer Steuereinnahmen“¹¹⁸ führen, denn die Senkung der Arbeitslosigkeit durch Ansiedlung von Wirtschaftsunternehmen (und der damit automatisch verbundene Anstieg der Steuereinnahmen) ist heute wohl für Landespolitiker der Ausgangspunkt ihres politischen Handelns.
- Arndt, Dolde und Vogel bleiben die Beantwortung der Frage, was „ bessere Politik “ ist, schuldig.¹¹⁹ Kann es tatsächlich einen Anreiz zu „besserer Politik“ geben? Und wenn ja, kann dieser über eine finanzielle Mittelkürzung erzwungen werden?
- Die Zweckbindung und regelmäßige Überprüfung von Bundesergänzungszuweisungen erhöht den Einfluß des Bundes auf Landespolitiken und führt gerade nicht zu einer Aufwertung der Länder. Es ist politisch zu klären, ob das gewollt ist.
- Arndt, Dolde und Vogel u. a. berücksichtigen zu wenig, daß die Finanzverfassung eine „Folgeverfassung“ der Aufgabenverteilung in der Bundesrepublik ist. Die radikalen Reformvorschläge von Arndt hätten also auch gravierende Auswirkungen auf die Aufgabenwahrnehmung der Länder und Gemeinden.
- Es muß politisch geklärt werden, ob der Terminus des „angemessen Ausgleichs“ in Zukunft tatsächlich unter Anwendung wirtschaftswissenschaftlicher Gesichtspunkte zu definieren ist, wie Vogel das vorschlägt.¹²⁰

Das Arndt-Gutachten und die Normenkontrollanträge der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen stellen mit ihren Forderungen nach Aussetzung zentraler Bestimmungen des FAGs und damit des Länderfinanzausgleichs im Sinne der zentralen Fragestellung dieser Arbeit das „bündische Prinzip“ und somit die föderale Ordnung der Bundesrepublik in Frage. Angesichts der durchschnittlichen Länge eines Normenkontrollverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht - das Verfahren zum LFA von 1986 hat zwei Jahre gedauert - wird der Zeitrahmen für die dringend erforderlichen politischen Reformdiskussionen und -verhandlungen sehr eingeengt. Es wäre wünschenswert, daß das Datum des 31. 12. 2004 zum Anlaß für grundlegende Reformen des Länderfinanzausgleichs genommen würde, bei denen auch bayrische und baden-württembergische Interessen berücksichtigt werden könnten.

6 Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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¹ ARNDT, Wolfgang: Finanzausgleich und Verfassungsstaat. Mannheim: September 1997.

² Wie z. B. im Art. 35 Abs. 1 [Rechts- und Amtshilfe - Katastrophenhilfe] formuliert.

³ WIELAND: 1999; SCHUPPERT: 1999; HÄDE: 1999.

⁴ Vgl. hierzu u. a. LEMBRUCH: Parteienwettbewerb im Bundesstaat - (...). Opladen: 1998, 2.

⁵ Vgl. hierzu u. a.: SCHULTZE: Föderalismusreform in Deutschland: (...). PVS: Heft 2, Jhg. 46, Juni 1999, S. 173 - 194.

⁶ Bei diesem Bundesgesetz handelt es sich um das sog. vom 26. Juni 1993.

⁷ KIMMEL: 1996; S. 94. KIMMEL, 1996; S. 94.

⁸ „Finanzausgleichsgesetz“ (FAG), in seiner derzeitigen Fassung

⁹ FAG § 6 vom 26. Juni 1993.

¹⁰ Vgl. hierzu die Ausführungen von ARNDT: 1997; S.

¹¹ HÄDE mündlich auf dem Symposium der Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 18. Juni 1999. Aber auch FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 51 f.

¹² Laut FAG § 9 gilt für den Länderfinanzausgleich i. e. S. folgende Abgaberegelungen für die Steuermehreinnahmen der Geberländer: Zwischen 100 und 101 % Steuermehreinnahmen sind 15 %, zwischen 101 und 110 % sind 66 %, über 110 % sind 80 % in den LFA zu zahlen.

¹³ Vor der Grundgesetzänderung von 1994 war von der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ die Rede.

¹⁴ KIMMEL: 1996; S. 95.

¹⁵ KIMMEL: 1996; S. 63 f.

¹⁶ Bestes Beispiel hierfür ist wohl die „Kindergartenplatz-Regelung“ der Bundesregierung, nach der jedes dreijährige Kind Anspruch auf einen Kindergartenplatz hat: Die Länder waren für die zusätzliche Schaffung entsprechender Plätze zuständig.

¹⁷ Bespiele hierfür sind das Hochschul- und Krankenhauswesen, wo der Bund durch die sog. Rahmengesetzgebung auch Einfluß auf Standorte und Arbeitsschwerpunkt ausüben kann.

¹⁸ HÄDE in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 26.

¹⁹ ARNDT: Finanzausgleich und Verfassungsrecht. (im folgenden: nur z. B. „ARNDT: 1997; S. 12.“ genannt): 1997; S. 12.

²⁰ Arndt: 1997; S.12.

²¹ BVerfGE: 72, 384 ff.

²² GG Art. 104a [Ausgabenverteilung; Finanzhilfen], zit. nach KIMMEL: 1996; S. 90.

²³ ARNDT: 1997; S. 18.

²⁴ a.a.O.; S. 19.

²⁵ BVerfGE: 87, 153 vom 22. Juni 1995.

²⁶ ARNDT: 1997; S. 96.

²⁷ Ebd.: 1997; S. 96.

²⁸ Ebd.: 1997; S. 22.

²⁹ Ebd.: 1997; S. 97.

³⁰ HÄDE: 1999; S. 74.

³¹ WIELAND: 1999; S. 40. Auch SCHUPPERT: 1999; S. 42.

³² Zu dem ganzen Komplex: SCHUPPERT: 1999; S. 42.

³³ HÄDE: 1999; S. 65.

³⁴ ARNDT: 1997; S. 36

³⁵ BVerfGE: 72, 405.

³⁶ ARNDT: 1997; S. 39.

³⁷ WIELAND: 1999; S. 19. HÄDE: 1999; S. 16. SCHUPPERT: 1999; S. 17.

³⁸ Zur Thematik vgl. u. a. WIELAND: 1999; S. 130 f.

³⁹ ARNDT: 1997; S. 43 f.

⁴⁰ So zum Beispiel mündlich auf dem Symposium der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin, 18. Juni 1999.

⁴¹ SCHUPPERT: 1999; S. 13.

⁴² ARNDT: 1997; S. 12.

⁴³ a.a.O.; S. 45.

⁴⁴ HÄDE und HUMMEL in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 51 f.

⁴⁵ a.a.O.; S. 12 und 49.

⁴⁶ BVerfGE 72, 405.

⁴⁷ BVerfGE 72, 330 (383). Zit. nach HÄDE: 1999; S. 16.

⁴⁸ HÄDE: 1999; S. 16. WIELAND: 1999; S. 19.

⁴⁹ Zu dem Komplex: HÄDE: 1999; S. 26. Aber auch PEFFEKOVEN in FINANZMINISTERIEN: 1998; S 18.

⁵⁰ a.a.O.; S. 13.

⁵¹ BVerfGE 86, 234 vom 27. Mai 1992.

⁵² Auf die von ARNDT (S. 65) kritisierte „Doppelveredelung“ soll hier nicht weiter eingegangen werden.

⁵³ ARNDT: 1997; S. 68. Gegengutachten: HÄDE: 1999; S. 6 ff. SCHUPPERT: 1999; S. 4 ff. WIELAND: 1999; S. 78 f.

⁵⁴ Vgl. hierzu u. a. HÄDE: 1999; S. und SCHUPPERT: 1999; S.

⁵⁵ ARNDT: 1997; S. 69.

⁵⁶ Ebd. 1997; S. 69.

⁵⁷ Zu dem ganzen Komplex: ARNDT: 1997; S. 69 f.

⁵⁸ WIELAND: 1999; S. 89 und 70.

⁵⁹ HÄDE: 1999; S. 47.

⁶⁰ SCHUPPERT: 1999; S. 14.

⁶¹ HUMMEL in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 46.

⁶² WIELAND: 1999; S.34.

⁶³ ARNDT: 1997; S. 13.

⁶⁴ ARNDT: 1997; S. 74.

⁶⁵ Zu dem gesamten Komplex: a.a.O.; S. 74.

⁶⁶ a.a.O.; S. 83.

⁶⁷ BVerfGE 1, 117 (131) zit. nach WIELAND: 1999; S. 46.

⁶⁸ a.a.O.; S. 13.

⁶⁹ Zu dem ganzen Komplex: ARNDT: 1997; S. 85 f.

⁷⁰ ARNDT: 1997; S. 91.

⁷¹ WIELAND: 1999; S. 114, 147, 20.

⁷² Ebd.: 1999; S. 128.

⁷³ WIELAND: 1999; S. 46.

⁷⁴ SCHUPPERT: 1999; S. 41.

⁷⁵ GESKE in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 69.

⁷⁶ MÜNZENMAIER: 1999; S. 4.

⁷⁷ ARNDT: 1997; S. 83.

⁷⁸ BENDA in MÄNNLE: 1998; S. 39.

⁷⁹ Bezeichnend für diese Haltung ist u. a. eine Äußerung von Staatsminister HUBER (CSU): „Da stellt sich die Frage, was man politisch leisten kann. Wer alles angeht, wird möglicherweise relativ schnell an das Ende stoßen, weil es zu keinem sinnvollen Ergebnis führt, wenn man alle Strukturen auf einmal in Frage stellt“. FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 86.

⁸⁰ „Position der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen zur Notwendigkeit einer leistungs- und wettbewerbsorientierten Reform des Föderalismus“; Bonn: 8. Juli 1999.

⁸¹ Vgl. hierzu u. a. FAZ: Sonntag 10. Juli, Nr. 157; S. 4: „Kirchhof nicht befangen“.

⁸² KIRCHHOF: Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie. 1982.

⁸³ BVerfGE 72, 330.

⁸⁴ FINANZMINISTERIEN: Die Reform des Finanzausgleichs - (...). Rastatt: Juli 1998.

⁸⁵ Ebd.: 1998; S. 67.

⁸⁶ HÄDE: Gemeinsame Stellungnahme, 31. März 1999; S. 12.

⁸⁷ SCHULTZE: Föderalismusreform in Deutschland (...). Zeitschrift für Politik, Jhg. 46, Heft 2, Juni 1999.

⁸⁸ FAZ: „Berliner Kritik an Vorschlägen zum Finanzausgleich ...“; 11. März 1998; Nr. 59.

⁸⁹ Normenkontrollantrag der Regierung Baden-Württemberg: 1998; S. 50.

⁹⁰ Ebd.: 1998; S. 49.

⁹¹ Staatsminister Huber (CSU) im Interview der „Leipziger Volkszeitung“; zit. nach „Der Tagesspiegel“; 5. Januar 1999.

⁹² Sinngemäß Huber. „Süddeutsche Zeitung“; 9. Januar 1999.

⁹³ Fugmann-Heesing in die FAZ: „Föderalismus nicht nur in Konkurrenz“;11. August 1998, Nr. 184.

⁹⁴ HÄDE in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 25.

⁹⁵ Süddeutsche Zeitung: „Die Finanzierung der Einheit wird in Frage gestellt“ - Interview mit Fugmann-Heesing vom 5. August 1998; Nr. 178.

⁹⁶ Zit. nach Die Welt: „Experten: Berlin droht die soziale Destabilisierung“; 10. Juli 1998, Nr. 158. Allerdings hat sich das DIW auch zu einer Neugliederung des Bundesgebietes positiv geäußert. Vgl. hierzu: Der Tagesspiegel: „Zu viele Länder kosten zu viel“. 21. August 1997.

⁹⁷ Normenkontrollantrag der Regierung Baden-Württemberg: 1998; S. 49.

⁹⁸ Süddeutsche Zeitung: „Auch Vogel für Neuordnung“; 20. Januar 1998; Nr. 15. Ähnlich auch in Die Zeit: „Ein

provokativer Denkanstoß“; 29. Juli 1999, Nr. 31; S. 4.

⁹⁹ Der Tagesspiegel: „Höppner für mehr Länder-Autonomie“; 20. August 1998; Nr. 16432.

¹⁰⁰ FAZ: „Das Saarland rechnet mit dem Bund“. 4. September 1997, Nr. 205; S. 7.

¹⁰¹ FAZ: „Das Saarland dringt auf eine Fortsetzung der Sanierungshilfen“. 28. April 1998, Nr. 98.

¹⁰² Die Welt: Die innere Einheit wird in Frage gestellt“. 16. März 1998, Nr. 63.

¹⁰³ HÄDE: 1999; S. 6 ff , 179, 219. WIELAND: 1999; S. 2 ff. SCHUPPERT: 1999; S. 4 ff.

¹⁰⁴ Süddeutsche Zeitung: „Auch CDU-Kritik an Klagen gegen Finanzausgleich“. 31. Juli 1998, Nr. 174.

¹⁰⁵ Die Welt: „Klage gegen den Länderfinanzausgleich“. 20. Juni 1998; Nr. 141. Auch Süddeutsche Zeitung vom 4. Dezember 1998.

¹⁰⁶ Süddeutsche Zeitung: „Ministerpräsidenten über Verfassung zerstritten“. 4. Dezember 1998.

¹⁰⁷ Der Tagesspiegel: „Gutachter wirft Süd-Ländern Angriff auf Verfassung vor“. 15. Januar 1999, Nr. 16576. Siehe aber auch: Der Tagesspiegel: „Neue Fronten im Bundesstaat“. 26. November 1998, Nr. 16529.

¹⁰⁸ Süddeutsche Zeitung: „Ministerpräsidenten über Verfassung zerstritten“. 4. Dezember 1998.

¹⁰⁹ Ebd.: 4. Dezember 1998.

¹¹⁰ FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 50. HÄDE aber auch mündlich auf dem Symposium der Friedrich-Ebert-Stiftung zum LFA. Berlin, 18. Juni 1999.

¹¹¹ Vgl. zu Neugliederungs-Plänen u. a. HESSE in MÄNNLE: 1998; S. 46. Aber auch FAZ: „Döring will mit Neugliederung die innere Einheit gewinnen“. 13. Juli 1998, Nr. 159; S. 4.

¹¹² Berliner Zeitung: „Debatte über Nordstaat unterbunden“. 19. Juni 1998; Nr. 140.

¹¹³ SCHUPPERT: 1999; S. 22 und 28.

¹¹⁴ Ebd.: 1999; S. 71 ff.

¹¹⁵ ARNDT: in MÄNNLE: 1998; S. 32.

¹¹⁶ PEFFEKOVEN in FINANZMINISTERIEN: 1998; S. 16.

¹¹⁷ DOLDE: Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Baden-Württemberg: 1998; S. 93. ARNDT: 1997; S. 97

¹¹⁸ DOLDE: Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Baden-Württemberg: 1998; S. 40.

¹¹⁹ Für alle: VOGEL: Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Bayern: 1998; S. 78.

¹²⁰ Dazu: VOGEL: Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Bayern: 1998; S. 51.