Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1 Einleitung
2 Grundlagen
2.1 Verlauf der Krise
2.2 Akteure
2.3 Kompetenzen
3 Evaluation der EU-Gesundheitspolitik
3.1 Evaluationskriterien
3.1.1 Effektivität
3.1.2 Wirkung
3.2 Maßnahmen im Bereich von Forschung
3.3 Maßnahmen im Bereich von Impfstoffen
4 Kritische Würdigung
5 Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 Timeline des Pandemiegeschehens und der gesundheitspolitischen Maßnahmen der EU auf Basis von (BR 2021; Europäische Kommission 2021c; European Commission 2021a; Generalsekretariat des Rates 2021; MDR 2020, 2021; Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2021)
Abbildung 2 COVID-19 vaccine doses administered per 100 people (Roser et al. 2021)
Abbildung 3 Eigene Darstellung auf Basis von (Brand 2020; Gerlinger 2012 EUV; AEUV)
Abbildung 4 Die sechs Kriterien des OECD DAC (OECD 2021: 37)
Abbildung 5 Verteilung der Horizon 2020 Projekte nach geschätztem finanziellen Beitrag der EU in Millionen Euro (European Commission 2021b: 2)
1 Einleitung
Die Corona-Krise und ihre Folgen bestimmen seit mehr als einem Jahr das tägliche Leben aller Bürger der Europäischen Union. Die Herausforderungen dieser Pandemie machen vor kaum einer Personengruppe, einem Berufsstand oder einer Branche halt. Ebenso wie viele Nationalstaaten, versucht auch die EU mit umfassenden Maßnahmen gegen COVID-19 und seine direkten und indirekten Folgen vorzugehen. Auch, wenn in der Vergangenheit bereits Krankheiten wie zum Beispiel das SARS-Virus einige Länder vor große Herausforderungen gestellt haben, so greift die derzeitige Pandemie doch mit einem zuvor unbekannten Ausmaß um sich. So gesteht sich Anfang November des vergangen Jahres auch die EU-Kommissionspräsidenten Ursula von der Leyen Fehler im Vorgehen der Europäischen Kommission ein: „Wir müssen und werden anders mit grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren umgehen“ (Blume 2020).
Diese nicht nur durch von der Leyen aufgeworfene Frage nach Verbesserungspotentialen der gesundheitspolitischen Maßnahmen der EU will diese Arbeit untersuchen. Zunächst soll der chronologische Ablauf der Krise, sowie die handelnden Akteure und die Kompetenzen der EU dargestellt werden. Auf diesem Wissen basierend werden anschließend Teilbereiche der Maßnahmen vor dem Hintergrund ausgewählter Evaluationskriterien bewertet. Diese Bewertung geschieht angeregt durch verschiedene Gespräche mit Stakeholdern und Politikern der EU, die im Rahmen des Bachelorseminars ,,Die Europäische Union und die Corona-Pandemie“ an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster unter Leitung von Dr. Markus Pieper MdEP geführt wurden.
Zur Bekämpfung der immer noch fortwährenden Krise hat die EU im vergangenen Jahr eine Vielzahl von gesundheitspolitischen Maßnahmen veranlasst. Diese Fülle an Maßnahmen erfordert eine Fokussierung der Betrachtung. Der Fokus dieser Arbeit liegt auf den Bereichen der Impfstoffzulassung und -beschaffung sowie auf dem der Gesundheitsforschung. Darüber hinaus ist aufgrund der noch andauernden Krise und fehlender Vergleichswerte teilweise nur eine exemplarische Analyse möglich.
2 Grundlagen
2.1 Verlauf der Krise
Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die für die Zulassung und Beschaffung von Impfstoff sowie für die gesundheitspolitischen Forschungsmaßnahmen relevanten Ereignisse. Durch die Tabelle werden weiterhin die Schlüsselereignisse chronologisch geordnet und die zeitlichen Abstände skizziert.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1 Timeline des Pandemiegeschehens und der gesundheitspolitischen Maßnahmen der EU auf Basis von (BR 2021; Europäische Kommission 2021c; European Commission 2021a; Generalsekretariat des Rates 2021; MDR 2020, 2021; Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2021)
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Abbildung 2 COVID-19 vaccine doses administered per 100 people (Roser et al. 2021)
2.2 Akteure
Für eine ganzheitliche Beurteilung der EU-Gesundheitspolitik sind neben den zuvor aufgeführten Ereignissen auch die im Rahmen der Krise handelnden Akteure zu betrachten. An politischen Entscheidungen der EU sind der Europäische Rat, der Rat der EU, das Europäische Parlament, aktuell im Besonderen der Haushalts- und der Gesundheitsausschuss, sowie die Europäische Kommission beteiligt. Darüber hinaus gibt es speziell im Bereich der Gesundheitspolitik verschiedene Akteure. Die Vielzahl der Beteiligten verdeutlicht, dass Entscheidungen auf europäischer Ebene von der Zustimmung und Zusammenarbeit vieler verschiedener Verantwortungs- und Interessenträger abhängen.
Das Europäische Zentrum für die Kontrolle und Prävention von Krankheiten (ECDC) ist eine Agentur der EU, die der Verhütung und Kontrolle der Ausbreitung von übertragbaren Krankheiten dienen soll. Hauptaufgabe der ECDC ist es, den Informationsfluss zwischen den Mitgliedsstaaten herzustellen und auszubauen. Teil dessen ist es, Daten zu erheben, zu bündeln und auszuwerten, Informationen durch Gutachten einzuschätzen und daraufhin Empfehlungen für Maßnahmen herauszugeben. Weiterhin unterstützt sie die Mitgliedsstaaten bei der Durchsetzung ebendieser Maßnahmen, informiert die Kommission rechtzeitig über relevante Entwicklungen und vernetzt europaweit die Gesundheitsstellen der Nationalstaaten. (vgl. European Centre for Disease Prevention and Control 2021a)
Eine weitere Agentur der EU ist die Europäische Arzneimittelbehörde (EMA). Diese ist für die Beurteilung und Überwachung von Arzneimitteln zuständig. Sie arbeitet eng mit den nationalen Arzneimittelbehörden zusammen, nutzt deren Ressourcen und strebt eine größtmögliche Harmonisierung im Arzneimittelbereich an. Die EMA beurteilt über ein zentrales Verfahren die Arzneimittelzulassung, definiert und überwacht jedoch auch die Sicherheitsstandards bereits zugelassener Arzneimittel. Aufgrund der Einstufung der Corona-Pandemie durch die EMA als public health emergency hat diese eine Taskforce eingesetzt , die sich ausschließlich mit der Durchführung von sicheren und zugleich schnellen Zulassungsverfahren von Impfstoffen gegen das Virus beschäftigt. Auch die Zulassung von Arzneimitteln gegen das Virus sowie die Überwachung der bereits zugelassenen Impfstoffe und Medikamente haben für die EMA momentan höchste Priorität. (vgl. European Medicines Agency 2021)
Das Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen (ERCC) der EU ist das Herzstück des EU-Zivilschutz-Mechanismus. Es koordiniert die Anfragen von Staaten und leitet diese an die Mitgliedsstaaten weiter. Dieser Mechanismus kommt normalerweise vor allem bei Naturkatastrophen zum Einsatz, er greift jedoch auch im Rahmen der Corona-Pandemie (vgl. Emergency Response Coordination Centre 2021). Ein weiterer Teil des EU-Zivilschutz-Mechanismus ist das Programm rescEU, ein sog. disaster risk management program. In der Pandemie hat es unter anderem zur schnellen Verteilung von medizinischer Ausrüstung beigetragen. (vgl. European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations 2021)
2.3 Kompetenzen
Mit diesem Wissen über den Verlauf der Krise und die handelnden Akteure soll nun im Folgenden betrachtet werden, inwiefern die EU in einer solchen Krise durch entsprechende Maßnahmen eingreifen darf und kann. Weiterhin ist zu erläutern, welche Kompetenzen die Europäische Union in der Gesundheitspolitik hat. Im Falle der Gesundheitspolitik ist Art. 168 Abs. 7 S. 1 AEUV maßgeblich. Er legt fest, dass die Mitgliedstaaten für den Kern der Gesundheitspolitik selbst verantwortlich sind und die EU diese föderale Kompetenzverteilung zu wahren hat. Neben dieser Verteilung kommen der EU vereinzelt Zuständigkeiten zu, welche entweder allgemeine Grundsätze für das generelle Handeln der EU, umfangreiche Befugnisse im Binnenmarkt oder eingeschränkte eigenständige Kompetenzen sind. (vgl. Brand 2020) In Abbildung 3 sind die gesundheitspolitischen Kompetenzen der EU, gegliedert nach den vorgenannten Bereichen, dargestellt. Die Grundsätze für das Handeln der EU sind dabei sehr allgemein gehalten und beziehen sich auf alle Bereiche, in denen der EU Kompetenzen zugesprochen wurden. Somit stellen sie eher eine Handlungsanweisung für die Rechtssetzung in diesen Bereichen als eine eigenständige Kompetenz dar. Die EU verfolgt durch ebendiese einen Ansatz von Health in all Politics, der ein hohes Gesundheitsschutzniveau gewährleisten soll. Somit werden durch die EU keine größeren proaktiven Maßnahmen veranlasst. Vielmehr verfolgt sie eine präventive Gesundheitspolitik, deren Rechtssetzung den Weg über einen anderen Regelungsbereich nimmt. (vgl. Brand 2020; Gerlinger 2012)
Die ausdrücklichen Kompetenzen sind die einzigen harten, vollständigen Zuständigkeiten der EU in diesem Bereich und beziehen sich auf die Arbeitsumwelt und den Verbraucherschutz. Sie entstammen dem Bereich des Binnenmarkts, der vollharmonisiert ist und in dem die EU die alleinige Verantwortlichkeit innehat. Aus diesem Bereich sind auch die Kompetenzen zur Arzneimittelüberwachung und -zulassung der EU erwachsen. Auch diesen Maßnahmen haftet ein präventiver Charakter an. Weiterführend sind die eingeschränkten Rechtsetzungskompetenzen zu nennen, welche sich explizit auf die Gesundheitspolitik beziehen. Sie gewähren der EU, ausschließlich Ergänzungen zur Politik der Mitgliedstaaten vorzunehmen (Art. 168 Abs. 1 AEUV), ihre Zusammenarbeit zu fördern und diese kooperativen Tätigkeiten zu unterstützen. (Art. 168 Abs. 2 AEUV) All dies darf jedoch nur unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung von Recht geschehen (Art. 2 Abs. 5 AEUV).
Nach dieser separaten Betrachtung der Einzelkompetenzen ist festzustellen, dass die EU für eine auf Prävention fokussierte Gesundheitspolitik legitimiert ist und umfangreiche Eingriffe in diesem Politikfeld daher nicht möglich sind. Unabhängig vom Grad dieser EU-Kompetenzen wird der innereuropäische Austausch, wie z.B. durch das Informal Meeting of Health Ministers vom 16.07.2020 oder eine freiwillige Kooperation der Mitgliedstaaten im Kontext der EU vielmehr durch ebendiese unterstützt. In diesem Sinne haben die Mitgliedstaaten der EU durch einen Vertrag im Bereich der Impfstoffbeschaffung den Auftrag und die Kompetenz zum Abschluss von Vorabnahmeverträgen über Covid-19-Impfstoffe übertragen (vgl. European Commission 2020a).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3 Eigene Darstellung auf Basis von (Brand 2020; Gerlinger 2012 EUV; AEUV)
3 Evaluation der EU-Gesundheitspolitik
Nachdem die Grundlagen der europäischen Gesundheitspolitik umrissen wurden, soll eine Bewertung ebendieser vorgenommen werden. Diese Bewertung des Vorgehens wird an Kriterien geknüpft, die im Folgenden eingeführt und ausgearbeitet werden. Im Falle der EU gibt es seitens der Europäischen Kommission ein Evaluationsverfahren, für das sie sich selbst Kriterien zur Bewertung von Rechtsvorschriften gesetzt hat (vgl. Europäische Kommission o. J.). Diese Kriterien orientieren sich an den ursprünglich 1991 durch die OECD DAC für die Evaluation von Entwicklungszusammenarbeit konzipierten Kriterien. Sie sind seitdem ein Eckpfeiler von politischen Evaluationsprozesse geworden und wurden 2019 erneut in überarbeiteter und ergänzter Form veröffentlicht (vgl. OECD 2021: 3). Ebendiese Kriterien sollen im Folgenden an den vorliegenden Sachverhalt angepasst werden, um anschließend einer Evaluation des Handelns der EU zu dienen.
3.1 Evaluationskriterien
Der folgende Abschnitt führt die universell auf politisches Handeln anwend- und anpassbaren Kriterien des OECD DAC (Abbildung 4) ein und passt sie an den zu bewertenden Sachverhalt an (vgl. OECD 2021: 15).
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Abbildung 4 Die sechs Kriterien des OECD DAC (OECD 2021: 37)
Vorab ist jedoch eine Eingrenzung notwendig, in deren Rahmen im Folgenden kurz dargestellt wird, welche Kriterien sich für die Bewertung unseres Themenbereichs eignen. Zum einen das Kriterium Effektivität, also die Frage nach dem Erreichen des Ziels. Zum anderen das Kriterium Wirkung, also die Beurteilung, welchen Unterschied die Intervention macht. Anders ist es hingegen bei der Relevanz, der Kohärenz, der Effizienz und der Nachhaltigkeit (vgl. OECD 2021: 47). Die Analyse der Relevanz bedarf einer ausführlichen Untersuchung der individuellen Bedürfnisse der durch eine Maßnahme Begünstigten und überschreitet dementsprechend die Kapazität dieser Arbeit. Die Analyse der Kohärenz ist im vorliegenden Fall ebenfalls aufgrund der Menge an Mitgliedstaaten sowie deren Unterorganisationen mit eigenen Kompetenzen in der Gesundheitspolitik im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. Weiterhin erschließt sich die Bewertung anhand der Effizienz ebenso wenig unseren Möglichkeiten. Einerseits bedarf es dafür einer tieferen volkswirtschaftlichen Betrachtung, andererseits sind zum aktuellen Zeitpunkt nur Bruchteile der finalen Kosten und Ausgaben der Krise seitens der EU bekannt. Zuletzt wird auf die Anwendung des Kriteriums der Nachhaltigkeit verzichtet. Die sich stetig ändernde wissenschaftliche Informationslage zu Virus und Impfstoffen ermöglicht erst mit einer gewissen zeitlichen Distanz eine annähernd valide Analyse. (vgl. OECD 2021) Im Folgenden sollen die Kriterien Effektivität und Wirkung erläutert und auf den Forschungsgegenstand bezogen werden.
3.1.1 Effektivität
Unter diesem Aspekt wird untersucht, in welchem Maße die Intervention ihre Ziele oder Ergebnisse erreicht oder erwartungsgemäß erreichen wird. Auch vom ursprünglichen Ziel abweichende Ergebnisse werden betrachtet. Um einen Maßstab für diese Einordnung zu schaffen, ist zunächst eine Gewichtung der relativen Bedeutung der verschiedenen Ziele/Ergebnisse notwendig. (vgl. OECD 2021: 52) Die ,,Ergebnisse‘‘ umfassen hier alle beabsichtigten und unbeabsichtigten sowie positiven und/oder negativen Resultate der Intervention (OECD 2021: 53).
Die Anwendung des Kriteriums beinhaltet nach Auffassung der OECD verschiedene Aspekte. Achievement of the objectives meint die Untersuchung, inwiefern die Intervention kausal zum Ziel/Ergebnis geführt hat und in welchem Maße dieses erreicht wurde. Weighing the relative importance of what was achieved schafft einen Maßstab, um die Ergebnisse bzgl. ihrer Effektivität bewerten zu können. Eine Bewertung könnte bspw. zu dem Schluss kommen, dass eine Maßnahme aus der Perspektive mancher Stakeholder effektiv war, aus anderer Perspektive jedoch nicht die gewünschten Ergebnisse erzielt hat. Weiterführend wird unter dem Aspekt Differential results betrachtet, ob weiterreichende Ergebnisse möglich gewesen wären. Schließlich werden externe oder interne Influencing factors analysiert, um zu verstehen, wie die Ergebnisse entstanden sind. So können weitere Maßnahmen bzgl. ihrer Anpassungsfähigkeit verbessert werden. (vgl. OECD 2021: 53 f.)
3.1.2 Wirkung
Im Gegensatz zur Effektivität bezieht sich das Kriterium Wirkung auf die weiterführenden geplanten und ungeplanten sowie positiven und negativen Effekte. Die Ergebnisse einer Intervention werden vor dem Hintergrund eines breiteren Kontextes gesehen. Dadurch soll analysiert werden, welche Konsequenzen sich aus der Intervention ergeben. Hierbei werden z.B. Veränderungen in Normsystemen, Veränderungen im Leben der Adressaten oder gesellschaftliche Transformationsprozesse in Beziehung zur Intervention gesetzt. (vgl. OECD 2021: 64)
Auch hier sind verschiedene Aspekte relevant. Unter Significance wird herausgearbeitet, welche Bedeutung und Auswirkung die Intervention im Gesamtkontext hat. Die Ergebnisse werden aus verschiedenen Perspektiven betrachtet und auf die Bedürfnisse der Beteiligten bezogen. Differential impact meint, dass die Intervention als Ganzes betrachtet wird. Es soll evaluiert werden, ob und ggf. welche positiven Effekte negative Effekte überwiegen. Unintended effects beschäftigt sich mit dem Aspekt, dass eine Intervention auch ungeplante Ergebnisse erzielen kann. Diese können sowohl positiv als auch negativ sein. Es gilt die Bedeutung dieser Effekte herauszustellen und sie für die Verbesserung zukünftiger Maßnahmen zu nutzen. Schließlich wird mit dem Aspekt Transformational change untersucht, ob die Intervention Einfluss auf gesamtgesellschaftliche Prozesse ausübt und ob sie diese Entwicklungen positiv beeinflusst. (vgl. OECD 2021: 65 f.)
Die verschiedenen Kriterien können als Linsen verstanden werden, welche sich ergänzende Perspektiven liefern, die zusammen eine ganzheitliche Betrachtung einer Maßnahme und ihrer Resultate ermöglichen (vgl. OECD 2021: 10). Zwei dieser Linsen sollen im Folgenden als Kriterien zur Bewertung dienen.
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