Politikstile in den kanadischen Provinzen: Ein empirisches Beispiel zur Anwendung des Politikstilkonzeptes

Inhaltsverzeichnis

1. Das Politikstilkonzept

2. Die empirische Studie: Politikstile in den kanadischen Provinzen

2.1 Erste These:

POLICY BESTIMMT DEN POLITIKSTIL

2.2 Zweite These:

POLITICS-ASPEKTE BESTIMMEN DEN POLITIKSTIL

3. Ist das Politikstilkonzept überhaupt empirisch anwendbar ? -

Versuch einer Bilanz

Literaturverzeichnis 14

1. Das Politikstilkonzept

Formal werden politische Entscheidungsprozesse durch entsprechende Institutionen wie z.B. das Parlament, die Bundesregierung und die öffentliche Verwaltung festgelegt, die ihrerseits in einem Rechtsstaat durch die Gesetzgebung politisch gesteuert werden. Doch wie das politi- sche Handeln der Institutionen dem Zufall, der Situation und der persönlichen Note unterlie- gen kann, so spiegeln auch Gesetze immer politische Einstellungen wider, die jedoch nicht willkürlich sein dürfen, sondern den Grundwerten entsprechen müssen (Oberreuter 1995:206). Für die Analyse informeller politischer Entscheidungsprozesse bietet sich das Konzept des Politikstils an, in dem die Politikfeldanalyse und die politische Kulturforschung miteinander in Verbindung gebracht werden. Ein verstärktes Interesse am 'politischen Stil' kam in der BRD, die bis dahin durch die Adenauer-Ära geprägt worden war, Mitte der 1960er Jahre auf, als die amerikanische Politik durch den „Kennedy-Stil“ eine Modernisierung erfuhr (Schiller 1991:35f.).

Der Begriff des Politikstils besteht aus zwei Ebenen: zum einen werden mit diesem Terminus die Verhaltensweisen von Regierungen im allgemeinen, zum anderen die Verhaltensweisen der politischen Akteure in den einzelnen Politikfeldern beschrieben. Unter politischen Akteu- ren werden nicht nur staatliche oder politisch-administrative Eliten wie Premierminister oder Regierungsmitglieder verstanden, sondern auch andere politische Eliten, die organisatorisch handlungsfähig sind, insbesondere Vertreter politikfeldspezifischer Interessengruppen (Schil- ler 1991:38f.).

Um unterschiedliche Politikstile voneinander abgrenzen zu können, müssen Merkmale definiert werden, die einen Politikstil kennzeichnen. Kempf, Michelmann und Schiller haben für die Charakterisierung des Politikstils drei Dimensionen aufgestellt:

(1) DieBeteiligungsstrukturwäre als erstes Kriterium zu nennen. Sie kann sich monokratisch bis partizipatorisch gestalten, je nach der Anzahl und Verschiedenartigkeit der politischen Akteure.

(2) DieProblembearbeitungfolgt als zweites Kriterium. Sie kann aktiv, z.B. mit Hilfe von längerfristigen Handlungsprogrammen, die einer gewissen Strategie unterliegen, oder re- aktiv, z.B. durch ad- hoc-Maßnahmen, erfolgen.

(3) DieKonfliktregelungkann kooperativ bis konfliktorisch verlaufen. Das hängt davon ab, inwieweit die politischen Akteure trotz sachlichen Differenzen dazu bereit sind, Kompro- misse einzugehen.

Als Kombinationstypen ergeben sich folglich ein harter Politikstil mit den Merkmalen 'oligarchisch', 'aktiv', 'konfliktorisch' und ein weicher Politikstil mit den Merkmalen 'partizipatorisch', 'reaktiv', 'kooperativ' (Schiller 1991:39ff.).

Zusammenfassend wird der Begriff des Politikstils, der zu Beginn der Politikstilforschung auch mit den Begriffen 'Regierungsstil' und 'Führungsstil' gleichgesetzt wurde, heute„als das (mittel- bzw. langfristig wirksame) Handlungsmuster der politischen Elite einer Gesell-schaft definiert, das sich im tatsächlichen Handeln widerspiegelt“(Naßmacher 1991:217). Wenn allerdings untersucht werden soll, ob ein Politikstil eher für ein Politikfeld oder für einen Landesteil kennzeichnend ist, stellt sich das Problem der Abgrenzung von situations- und akteurspezifischen Handlungsmustern (Schiller 1991:46). Um diese Formen des Poli- tikstils voneinander abzugrenzen, haben Kempf, Michelmann und Schiller zwei Definitionen erarbeitet. Als politikfeldspezifische Politikstile werden Handlungsmuster bezeichnet, die unabhängig vom Wechsel der politischen Akteure bestehen und sich von ähnlich stabilen Hand lungsmustern in anderen Politikfeldern unterscheiden (Schiller 1991:47). Provinzspezifi- sche Politikstile müssen dagegen für mindestens zwei Politikfelder in einem Landesteil bzw. einer Provinz gelten, einen Wechsel der Mehrheitspartei und des Regierungspersonals über- dauern und sich von den Stilen anderer Provinzen unterscheiden. Von daher benötigt eine Provinz eine traditionell relativ festgefügte „politische Entscheidungskultur“, die durch das Wirtschaftspotential und die traditionell verankerten Muster der politischen Kultur beeinflußt wird (Schiller 1991:48).

2. Die empirische Studie: Politikstile in den kanadischen Provinzen

Vor dem Beginn einer empirischen Studie stellt sich immer die Frage, ob das jeweilige Unter- suchungsobjekt überhaupt für die zu untersuchende Problemstellung geeignet ist, so auch im Fall der Analyse der kanadischen Provinzen im Hinblick auf das Politikstilkonzept. Aus die- sem Grund ist es sinnvoll, sich zunächst mit den politischen, wirtschaftlichen, demographi- schen, kulturellen und geographischen Gegebenheiten Kanadas auseinanderzusetzen. Die kanadischen Provinzen bestanden schon vor der staatspolitischen Einigung Kanadas. In- sofern hatten sich in den einzelnen Landesteilen bereits Traditionen und Identifikationen ent- wickelt, weshalb das föderalistische Prinzip bei den Einigungsprozessen im 19. Jahrhundert ein notwendiger Kompromiß war. Die Verteilung der Macht zwischen den Provinzen und der Zentralregierung wurde im BNA Act von 1876 manifestiert. Seither stellen die Provinzen ein bedeutenden Faktor in der kanadischen Politik dar (Naßmacher 1989:10). Kanada als Bundes- staat gleicht mitunter einem Staatenbund, weil die Provinze liten im Bundesstaat stark domi- nieren und einzelne Provinzen als autonome Einheiten und eigenständige Interessenvertreter agieren. Das Verhältnis zwischen dem Bund und den Provinzen richtet sich vielfach nach dem Prinzip der diplomatischen Beziehungen zwischen souveränen Staaten. Doch auch wenn die Provinzen weitgehend selbständig vorgehen können, so müssen sie sich dennoch mit der Zentralregierung die Ausübung der staatlichen Macht teilen (Naßmacher 1989:11). Innerhalb der einzelnen Provinzen kann der finanzielle Handlungsrahmen den Politikstil be- stimmen: Während die Atlantikprovinzen im Osten nur geringe staatliche Zuschüsse erhalten, beziehen die westlichen Provinzen beträchtliche Zahlungen vom Bund. Die wirtschaftspoliti- sche bzw. finanzielle Schwäche der Atlantikprovinzen, die aus diesem Umstand entsteht, läßt eine eher reaktive, oligarchische Handlungsstrategie der Regierung vermuten. Vom Stand der sozioökonomischen Entwicklung wird auch die Zusammensetzung der In- teressengruppen und des Parteiensystems beeinflußt. Dementsprechend dominiert die liberale Bundespartei im Osten, die konservative Partei im Westen und die reformorientierte New Democratic Party (NDP) im mittleren Westen (Naßmacher 1991:218f.). Verschiedene ideolo- gische Orientierungen in den Provinzen lassen unterschiedliche Politikstile vermuten. Zudem kann aufgrund der von Kempf, Michelmann und Schiller aus der vorhandenen Litera- tur herausgearbeiteten Unterschiede zwischen den Führungsstilen der Premiers und der Unter- schiede der politischen Kultur davon ausgegangen werden, daß provinzspezifische Politikstile existieren, wenn auch weniger stark ausgeprägt als im internationalen Vergleich. Verschie- dene Politikstile können auch durch unterschiedliche Sozialstrukturen entstehen: Während z.B. in Québec Französisch und Englisch Sprechende zusammenleben, können die meisten Atlantikprovinzen eine homogene Sozialstruktur vorweisen (Naßmacher 1991:217f.). Auch Simeon und Miller gehen davon aus, daß die Unterschiede in den kulturellen und öko- nomischen Gegebenheiten, der Parteienprofile und der politischen Kultur zu differierenden Verhaltensweisen der Provinzregierungen führen (Simeon & Miller 1980:242).

Aufgrund der mitunter gravierenden politischen, wirtschaftlichen, demographischen, kulturellen und geographischen Unterschiede zwischen den kanadischen Provinzen untersuchen Udo Kempf, Hans J. Michelmann und Theo Schiller in ihrer Studie „Politik und Politikstile im kanadischen Bundesstaat“ die Ähnlichkeiten und Unterschiede der politischen Entscheidungsprozesse in den verschiedenen Politikfeldern und Provinzen in dem Zeitraum von ca. 1970 bis 1990 (Schiller 1991:44).

Die Untersuchung wurde als Gemeinschaftsarbeit von vier Hochschulen - den Universitäten Saskatoon, Oldenburg, Marburg und der Pädagogischen Hochschule Freiburg - konzipiert. Zunächst wurde ein Erhebungsverfahren durchgeführt, in dem die bereits existierende the menspezifische Literatur ausgewertet wurde. Dokumente wurden zum Zweck der Beschaffung von Basisinformationen über die Politikentwicklung in den Provinzen und Politikfeldern analysiert, um Akteure für die Interviews auswählen zu können. Danach folgten Interviews mit den Regierungsvertretern der zuständigen Ministerien, fachlich zuständigen Sprechern der Oppositionsparteien, führenden Vertreter anderer öffentlicher Organisationen wie den Ärzteverbänden, Gewerkschaften und Umweltgruppen sowie mit Universitätsinstituten und wissenschaftlichen Experten. Pro Provinz und Politikfeld wurden 15 bis 20 offene Interviews durchgeführt, unterstützt durch strukturierte Problemkataloge und dokumentiert in Gesprächsprotokollen (Kempf, Michelmann & Schiller 1991:257).

Als zweiter Schritt folgte das Auswertungsverfahren. Auf der Grundlage der Literatur und der Interviews wurde ein Bericht im Umfang von 20 bis 30 Seiten jeweils für beide Politikfelder erstellt, der gegliedert wurde nach (1) der provinzspezifischen Ausgangslage, (2) der Problemwahrnehmung und den Handlungspotentialen der Akteure und (3) dem politischen Prozeß bei relevanten Entscheidungsthemen. Auf der Basis dieser Politikfeldberichte erfolgte dann eine vergleichende Auswertung für beide Politikfelder, die endgültige Schlußfolgerungen für das Problem des Politikstils bringen sollten (Kempf, Michelmann & Schiller:258f.). In der Studie stützen sich die Forscher auf zwei Thesen:

1.Policy bestimmt den Politikstil.Hier wird davon ausgegangen, daß für alle Entscheidungs- themen und in allem Provinzen ein gemeinsames Handlungsmuster im jeweiligen Politik- feld existiert.

2.Politics-Aspekte bestimmen den Politikstil. Es wird also angenommen, daß durch das Handeln der Akteure und durch situative Momente unterschiedliche Handlungsmuster entstehen. (Naßmacher 1991:220)

2.1 Erste These: POLICY BESTIMMT DEN POLITIKSTIL

Um diese These zu belegen, wurden zwei Politikfelder - die Energie- und die Gesundheitspo- litik - im Vergleich aller zehn kanadischen Provinzen mit Hilfe des Politikstilkonzepts analy- siert. Energiepolitik und Gesundheitspolitik sind nach Kempf, Michelmann und Schiller für einen Vergleich besonders geeignet, weil beide verschiedenartig und in ihrer Bedeutung für die einzelnen Provinzen unterschiedlich sind. In der Gesundheitspolitik gibt es eine große Übereinstimmung der Problemlagen zwischen den Provinzen, weil die ärztliche Versorgung alle Teile der Bevölkerung betrifft. In der Energiepolitik gibt es eine geringere Ähnlichkeit, weil die Energieressourcen von Provinz zu Provinz divergieren. Ein weiterer Unterschied liegt darin, daß die Energiepolitik eine wichtige staatliche Einnahmequelle darstellt, während die Gesundheitspolitik zu den ausgabeintensiven Politikbereiche gehört. Zudem gehört die Gesundheitspolitik zu den distributiven, die Energiepolitik zu den regulativen Politikfeldern (Naßmacher 1991:220).

Die Gesundheitspolitik der Provinzen umfaßt die Unterhaltung der Hospitäler, die präventive Krankenvorsorge, die Kontrolle von Infektions- und Geisteskrankheiten sowie die Rehabilitation von chronisch Kranken und Behinderten. Die Provinzen unterstützen und verwalten die Finanzierung der Krankenversorgung und haben die Verantwortung für diecommunity healthservices(Chandler & Chandler 1979:199).

In allen Provinzen streben die Regierungen eine oligarchische Beteiligungsstruktur an: meist wird nur die Ärzteschaft als etablierter Interessenverband in die Lösung einbezogen. Die Problembearbeitung gehen nur zwei Regierungen aktiv an, während alle anderen eher reagieren. Ein reaktives Vorgehen und ein Zurückweichen von Konflikten läßt sich vor allem in den „armen“ Atlantikprovinzen beobachten. Wenn sich eine Regierung infolge der Wirt- schaftssituation zu einem aktiven Vorgehen gezwungen sieht, versucht sie, die Situation mit Hilfe entsprechender Finanzierungsmodelle zu entspannen. Zudem ist eine aktive Politik für eine Regierung immer dann erforderlich, wenn sie die unmittelbar Betroffenen und die ande- ren Interessenvertreter erst nach der Grundsatzentscheidung beteiligen will. In diesen Fällen ist eine antizipative Strategie, d.h. eine Entscheidung in einem relativ frühem Stadium, nötig (Naßmacher 1991:222).

Zur Konfliktregelung in der kanadischen Gesundheitspolitik läßt sich sagen, daß bei der Im- plementation von Bundespolitik, beispielsweise bei der Einführung der öffentlichen Kranken- versicherung, für alle Provinzen zunächst vo n einer konfliktorischen Angelegenheit ausge- gangen werden kann (Naßmacher 1991:220). Die finanziellen Aufwendungen für die Ge- sundheitspolitik machen über ein Viertel des Budgets der Provinzen aus. In den 1970er Jahren verursachte der Gesundheitssektor in fünf Provinzen - in Nova Scotia, Ontario, Manitoba, Saskatchewan und British Columbia - die meisten Kosten, in den fünf anderen Provinzen lag er an zweiter Stelle (Chandler & Chandler 1979:199). Die Provinzregierungen versuchen, die hohen Ausgaben einzudämmen, stoßen dabei jedoch immer auf den Widerstand der Ärzte, die Eingriffe in ihre Freiheiten befürchten müssen. Dies könnte die Ausgangslage für diverse Konflikte sein, wären die Ärzte nicht eine sehr angesehene Gruppe mit einem etablierten In- teressenverband. Doch daher besitzen sie ein hohes Konfliktpotentials, was die Mehrheit der Regierungen dazu veranlaßt, sich mit den Interessen der Ärzte verbunden zu zeigen und eine kooperative Problemlösung anzustreben. Eine Ausnahme stellen dabei die Verteilungsfragen, die das Pflegepersonal betreffen, dar. Diese werden meist konfliktorisch angegangen. Fordern die Krankenpfleger z.B. bessere Arbeitsbedingungen oder Mitwirkungsbefugnisse in den Verwaltungsräten der Krankenhäuser, halten sich die Provinzregierungen vorwiegend zurück. Als Verhandlungspartner fungieren die Krankenhausverbände und Gewerkschaften (Naßma- cher 1991:221).

Es kann also davon ausgegangen werden, daß der Politikstil im Gesundheitsbereich maßgeb- lich vom Konfliktpotential der betroffenen Ak teure und vom Entscheidungsthema beeinflußt wird (Naßmacher 1991:223). Allgemein läßt sich jedoch für alle zehn Provinzen feststellen, daß im Gesundheitssektor ein oligarchischer, reaktiver und kooperativer Politikstil überwiegt.

Einen wichtigen Ansatzpunkt für die kanadische Energiepolitik macht der Umstand aus, daß die Ressourcen unterschiedlich auf die kanadischen Provinzen verteilt sind: so wird hydro- elektrische Energie vor allem in Québec gewonnen, Nuklearenergie dagegen in Ontario und New Brunswick und Kohle in Nova Scotia. Doern und Phidd gehen deshalb davon aus, daß die Energiepolitik in den einzelnen Provinzen unterschiedlich konzipiert und von den jeweili- gen Regierungen in verschiedenartiger Weise verwirklicht wird (Doern & Phidd 1983:453). Im Hinblick auf die Beteiligungstruktur haben Kempf, Michelmann und Schiller jedoch fest- gestellt, daß in allen Provinzen ein oligarchisches Muster dominiert. Die Maßnahmen werden mit den unmittelbaren Handlungsträgern, in der Regel den Investoren, ausgehandelt, und viele Beziehungen zu neuen Akteuren werden noch über öffentliche Versorgungsunternehmen vermittelt. Die Partizipation in der Energiepolitik ist eher gering, wird jedoch neuerdings durch Umweltgruppen erzwungen. Im Gegensatz zur Gesundheitspolitik wird die Akteurkon- stellation durch externe Einflüsse wie Energiekrisen oder die Bundespolitik, durch die Ent- deckung neuer Ressourcen und neue technische Möglichkeiten auch insgesamt verändert, indem neue Lobbyisten hinzukommen, wie z.B. Träger von Erschließungsmaßnahmen oder Umweltgruppen (Naßmacher 1991:224f.).

Hinsichtlich der Problembearbeitung in der Energiepolitik kann gegenüber dominanten öf- fentlichen Unternehmen nur dann ein aktives Vorgehen beobachtet werden, wenn die Maß- nahmen einen großen Teil der Bevölkerung betreffen und auch für die Wahlen eine Relevanz besitzen. Das ist vor allem in der Strompreispolitik der Fall (Naßmacher 1991:225). Chandler und Chandler vertreten dagegen die Meinung, daß in der Energiepolitik ein frühes aktives Interesse der Provinzregierungen erkennbar ist, da Energie ein öffentliches Interesse darstellt. Sie war schon immer eine attraktive und in vielen Fällen eine substantielle öffentli- che Einkommensquelle und ist unentbehrlich für die Versorgung der kanadischen Bevö lke rung. Schließlich hat Kanada im Hinblick auf den Energiekonsum den zweithöchsten ProKopf-Verbrauch der Welt (Chandler & Chandler 1979:254).

Die Energiekrise in den frühen 1970er Jahren machte den Regierungen die Dringlichkeit und Ernsthaftigkeit einer Regelung der Energiepolitik bewußt. Obwohl die Verwertung von Ener- gieressourcen traditionell eher reaktiv angegangen wird, demonstrierte die Energiekrise, daß die Regierungen sich in Zukunft ernsthaft mit der Energiepolitik würden beschäftigen müs- sen. Das Ölembargo der OPEC-Staaten 1973/74 war nicht der fundamentale Grund für die Energiekrise, lieferte aber einen Stimulus für eine ernsthafte Neubewertung der Erschöpfung von Ressourcen, des hohen und verschwenderischen Energiekonsums und der Notwendigkeit einer zukünftig zu entwickelnden Kapazitätsplanung der Regierungen. Das Problem, wie mit Energieressourcen umgegangen werden sollte, trat in den 1970er Jahren nicht das erste Mal auf. Die Regierungen neigen jedoch nur zu einer kurzfristigen Denkweise. Die Vorteile der Ressourcengewinnung und des wirtschaftlichen Wachstums scheinen wichtiger zu sein als sich ernsthafte Gedanken über die Erschöpfung von Ressourcen zu machen (Chandler & Chandler 1979:255). Einen zweiten Stimulus liefern in neuerer Zeit Umweltgruppen und Ver- braucherverbände, die zu einem neuen Bewußtsein im Umgang mit den Energieressourcen führen. Daher ist auch ein aktives Vorgehen häufiger bei neuen Problemen und gegenüber neuen Akteuren festzustellen (Naßmacher 1991:225).

Was die Konfliktregelung anbelangt, so kann die kanadische Energiepolitik nach Chandler und Chandler auf eine lange Tradition von Interventionen von Seiten des Staates und auf zahl- reiche Beispiele von Kooperation und Konflikt zwischen der Regierung und den Unterneh- men zurückblicken (Chandler & Chandler 1979:254). Nach neueren Erkenntnissen von Kempf, Michelmann und Schiller lassen die Provinzregierungen den öffentlichen Unterneh- men jedoch weitgehend freie Hand. Regierungsmaßnahmen, die sich auch gegen die Firmen richten, sind Kompromißlösungen unter Berücksichtigung des externen Akteurs (Naßmacher 1991:223).

Ein Beispiel für solch einen Kompromiß zwischen der Regierung und den betreffenden Un- ternehmen schildert Rainer-Olaf Schultze in seiner Dissertation „Politik und Gesellschaft in Kanada“: In Alberta geht es der Provinzregierung vornehmlich um das ökonomische Wachs- tum, das mit dem persönlichen Wohlstand ihrer Wähler verbunden ist. Das Ziel der amerika- nischen Energiekonzerne, die sich in Alberta angesiedelt haben, sind dagegen hohe Exporte in die USA. Um dies zu verhindern, verhängt die Bundesregierung im Jahr 1973 Exportbe- schränkungen, weil sie an einer Vermarktung in Kanada und einer Reduzierung der Importab- hängigkeit Zentralkanadas von ausländischem, vornehmlich venezolanischem Öl interessiert ist. Sie erhöht die Steuern und Zölle für den Export von Rohstoffen und hebt steuerliche Ver- günstigungen auf. Daraufhin bestreitet die Provinzregierung von Alberta die Verfassungsmä- ßigkeit der Steuerreform der Bundesregierung, da die US-amerikanischen Konzerne zeitwei- lig ihre Investitionen und ihren Produktionsstättenaufbau einstellen. Letztendlich wird der Erdölstreit durch einen Steuerkompromiß zwischen der Bundes- und Provinzregierung weit- gehend entschärft (Schultze 1977: 446).

Die Ergebnisse der Studie von Kempf, Michelmann und Schiller führen also zu dem Fazit, daß in der Energiepolitik ein oligarchisches, reaktives und kooperatives Handlungsmuster vorherrscht. Als Ausnahme wäre die Provinz Saskatchewan zu nennen, die einem partizipatorischen, aktiven und konfliktorischen Politikstil folgt. Soweit es zu Konflikten kommt, spielt auch in der Energiepolitik das Konfliktpotential der Akteure und Betroffenen für den Politikstil eine entscheidende Rolle (Naßmacher 1991:225).

Im Vergleich der beiden Politikfelder läßt sich festhalten, daß die Provinzregierungen sowohl in der Gesundheits- als auch in der Energiepolitik mit politikfeldspezifischen externen Akteu- ren kooperieren, in der Provinz und außerhalb der Provinz. Die Bereitschaft zur Zusammen- arbeit hängt ab von der parteipolitischen Nähe der politisch Agierenden und der Betroffenen den Ärzten in der Gesundheitspolitik und den Unternehmen in der Energiepolitik. Zudem spielt hinsichtlich der Kooperationsbereitschaft die räumliche Ausdehnung der Provinz eine Rolle. Ein aktives Vorgehen und Konfliktvermeidung sind nur dann die vorherrschenden Handlungsmuster, wenn die Programmadressaten den Wahlerfolg gefährden könnten (Naß- macher 1991:225f.).

Im Gegensatz zu Kempf, Michelmann und Schiller sehen Chandler und Chandler auch Unterschiede zwischen den beiden Politikfeldern: die Gesundheitspolitik ist ihrer Meinung nach typisch konfliktorisch, weil sie oft redistributiv gesehen wird, da neben den Vorteilen für den einzelnen auch kollektive Kosten entstehen. Dagegen zeigt die Energiepolitik kaum konfliktorischen Charakter, weil die Beteiligung auf einen engen Kreis von Produzentengruppen , die eng mit der Regierung zusammenarbeiten, reduziert werden kann. Sie kommen zu folgendem Schluß:„[T]here has been no single path of policy evolution and no common policy-makingprocess.“(Chandler & Chandler 1979: 292)

Kempf, Michelmann und Schiller vertreten diese Ansicht nicht. Hinsichtlich der Gesundheitspolitik, die sie der distributiven Politik zuordnen, gehen sie aufgrund des hohen Konfliktpotentials der Ärzte von einem kooperativem Politikstil aus. Das Fazit ihrer Studie lautet, daß es innerhalb der Gesundheits- und der Energiepolitik durchaus unterschiedliche Politikstile gibt, aber kein politikfeldspezifisches Handlungsmuster existiert.

2.2 Zweite These: POLITICS-ASPEKTE BESTIMMEN DEN POLITIKSTIL

Die generellen Politikstile, die in der ersten These untersucht wurden, werden in den einzel- nen Provinzen noch durch andere Einflußfaktoren modifiziert: durch die jeweilige Akteurkon- stellation, die vom Politikfeld und vom Entscheidungsthema bestimmt wird, durch provinz- spezifische Eliten, durch den Problemdruck und die politische Kultur (Naßmacher 1991:227). Hinsichtlich der Akteurkonstellation läßt sich feststellen, daß die Interessengruppen, insbe- sondere die Produzentengruppen, einen beträchtlichen Einfluß ausüben, um ihre Interessen durchzusetzen: so beeinflußten die Canadian Petroleum Association, bestehend aus großen multinationalen Gesellschaften, und die Independent Petroleum Association of Canada, beste- hend aus kleineren kanadischen Firmen, erfolgreich die Energiepolitik der 1960er und 1970er Jahre (Doern & Phidd 1983:80). Auch in der Gesundheitspolitik besitzt die Ärzteschaft als etablierter Interessenverband das Konfliktpotential, um ihre Forderungen weitgehend durch- zusetzen. Inwieweit Interessengruppen ihren Einfluß ausüben können, hängt jedoch auch von der Einstellung der Regierung ab. Während in Ontario die Regierung Davis beispielsweise nur etablierte Interessenorganisationen im Gesundheitswesen und in der Energiepolitik in den Entscheidungsprozeß einbezog und somit einen oligarchischen Politikstil praktizierte, erwei- terte die Regierung Peterson die Partizipationschancen, indem sie auch Experten und die Öf- fentlichkeit einschaltete. Auch im Hinblick auf die zwischenparteiliche Zusammenarbeit ist die jeweilige Regierung weitgehend unabhängig, da wegen des Mehrheitswahlprinzips eine Rücksichtnahme auf die Opposition prinzipiell nicht nötig ist (Naßmacher 1991:230f.).

Chandler und Chandler wenden ein, daß trotz umfassender Spekulation nur wenig über den Einfluß von Interessengruppen bekannt ist, da es kaum eine systematische Forschung über einzelne Gruppen gibt. Ihr Einfluß ist in nur wenigen Fallstudien dokumentiert. In vielen die- ser Beispiele ist der Einfluß von Interessengruppen nicht das Produkt pluralistischer Kon- flikte, sondern Folge von Zugeständnissen der Regierung (Chandler & Chandler 1979:293). In einigen kanadischen Provinzen scheint es so zu sein, daß die politikfeldspezifischen Handlungsmuster durch die Dominanz von Führungspersönlichkeiten, insbesondere von Re- gierungschefs, überlagert werden. Die Persönlichkeit des Regierungschefs hat einen erhebli- chen Einfluß darauf, inwieweit dieser sich hinsichtlich der Beteiligungsstruktur durchsetzen kann. Das ist z.B. in Québec und Nova Scotia der Fall, wo die Regierungschefs einen eher autoritären Politikstil praktizieren. In den Atlantikprovinzen folgt als weiterer Einflußfaktor das Alter des Premiers, meist auch mit einer längeren Amtszeit verbunden, wodurch er zu einer Art Vaterfigur stilisiert wird. In den Westprovinzen dominieren dagegen typische Managertypen. Ende der 1980er Jahre sind jüngere Regierungschefs durch ein eher partizipatorisches Beteiligungsverhalten gegenüber der Öffentlichkeit aufgefallen, so beispielsweise in New Brunswick und Ontario (Naßmacher 1991:230ff.).

Was die Frage nach dem Einfluß der ideologischen Orientierung der Regierungsve rtreter auf den Politikstil betrifft, herrscht in Kanada die Meinung, daß die beiden großen Parteien sich kaum voneinander unterscheiden.

Chandler und Chandler bemerken dazu:

„[I]n general change in governing party does not necessarily portend policychange“(Chandler & Chandler 1979:293).

Und auch John C. Courtney beschreibt die Parteien zunächst folgendermaßen:

„The parties are characterized as identical twins - as Tweedledum and Tweedledee

- as having policies, candidates, leaders, interests, and support bases so similar that they are virtually indiscernible one from the other.“(Courtney 1985:179)

Nachfolgend schreibt er, daß bei einer differenzierten Betrachtung durchaus Unterschiede zum Vorschein kommen. Untersuchungen zeigen, daß der Vorsitzende der Konservativen meist ein Rechtsanwalt und Protestant ist, der mit 57 aus einer Reihe von Männern mit einem durchschnittlich geringeren Alter gewählt wurde und dessen Heimatprovinz gewöhnlich nicht Québec ist. Sein liberaler Gegenpart ist im Durchschnitt um sechs Jahre jünger, gehört in der Regel der römisch-katholischen Kirche an und kommt entweder aus Québec oder Ontario, nie aus einer anderen Provinz. Die liberalen Kandidaten bewerben sich bei einer mißglückten Kandidatur kein zweites Mal, die konservativen dagegen sogar drei- oder viermal (Court- ney:179ff.).

Es existieren auch konkrete Untersuchungen zu den Politikstilen der Regierungsvertreter in den einzelnen Provinzen, z.B. Michael M. Atkinsons Studie „Comparing Legislatures: The Policy Role of Backbenchers in Ontario and Nova Scotia“. Atkinson stellt in seiner Studie fest, daß der Politikstil weitgehend von der Bildung und der Position des Regierungsvertreters abhängt. Die Tendenz zur Kritik ist in Nova Scotia verbreiteter als in Ontario. Das hängt da- mit zusammen, daß es in Ontario lange Regierungsperioden gibt, so daß sich die Regierung und die Opposition nicht mehr so gravierend unterscheiden, während in Nova Scotia der Kontakt zwischen der Regierung und der Opposition weniger häufig und formellerer Natur ist, da die eigentliche Regierungsperiode nur drei bis vier Monate im Jahr dauert (Atkin- son:211f.).

Studien, die nach Unterschieden oder Gemeinsamkeiten für alle zehn kanadischen Provinzen suchen, sind jedoch selten. Die Untersuchung von Kempf, Michelmann und Schiller ist eine davon. Hier erkennen die Forscher für alle zehn Provinzen einen Zusammenhang zwischen ideologischer Orientierung und Politikstil. Konservative Regierungschefs folgen demnach einem monokratischen Regierungsstil, liberale Re gierungschefs einem eher partizipatorischen Regierungsstil (Naßmacher 1991:230). Ob die Problembearbeitung aktiv oder reaktiv erfolgt, hängt vor allem davon ab, wie lange eine Regierung im Amt ist. Dabei ist die erste Regie- rungsphase die innovativste und häufig aktive Periode. Wie mit einem Problem umgegangen wird, wird auch von der ideologischen Orientierung bestimmt. Die eigenen politischen Ziele werden von den Regierungsvertretern aktiv angegangen, während die Fragen, die nicht der eigenen Ideologie ent sprechen, reaktiv bearbeitet werden, um Zeit zu gewinnen (Naßmacher 1991:233f.).

Der Problemdruck, der einen Politikstil neben den provinzspezifischen Eliten ebenfalls modi- fizieren kann, wird durch die sozioökonomischen Rahmenbedingungen bestimmt. Simeon und Miller haben aus der vorliegenden Literatur die Folgerung gezogen, daß es für einen be- stimmten Politikstil keine Rolle spielt, welche Partei an der Macht ist. Das wirtschaftliche Wachstum und der Wohlstand einer Provinz sind entscheidend dafür, wie dort Politik gestaltet wird, nicht der Parteienwettkampf oder das Wählerverhalten (Simeon & Miller 1980:244f.).

Allerdings ist die Hypothese, daß eine wirtschaftliche Schwäche der Provinzen eher zu einer reaktiven Politik führt, nach Kempf, Michelmann und Schiller nicht generell zu belegen. In den reicheren Provinzen ist jedoch grundsätzlich ein flexibleres Verhalten möglich. Oligarchi- sche Beteiligungsstrukturen entstehen in den armen Provinzen vor allem dadurch, weil diese verhältnismäßig überschaubar sind. Insofern können wichtige Akteure eine engere Beziehung zueinander haben, was entscheidend für die Kooperationsbereitschaft sein kann (Naßmacher 1991:234).

Zudem existieren in den Provinzen verschiedene politische Kulturen, die einen Einfluß auf den Politikstil haben könnten. So sind Saskatchewan und Québec reformfreudig, Nova Scotia und Alberta dagegen konservativ. Ein Zusammenhang zwischen politischer Kultur und akti- ver bzw. reaktiver Politik konnte indes nicht nachgewiesen werden (Naßmacher 1991:235). Darüber hinaus zeichnet sich seit einigen Jahren ein neuer Trend ab. Unter dem Einfluß von gleichen Lebensbedingungen wie dem Pro-Kopf-Einkommen, dem Bildungsniveau und dem Verstädterungsgrad, dem Einfluß der Massenmedien und der Rechtsprechung gleichen sic h die Forderungen und Ansichten der Bürger aller Landesteile einander an (Simeon & Miller 1980:245), weshalb auch die Unterschiede zwischen den einzelnen Provinzregierungen immer geringer werden.

Für alle kanadischen Provinzen läßt sich folglich ein monokratischer bis oligarchischer, reaktiver und kooperativer Politikstil festhalten. Die einzige Provinz, die am ehesten einen spezifischen Politikstil vorweisen kann, ist Prince Edward Island. Die Regierungsvertreter handeln dort vorwiegend partizipativ, reaktiv und kooperativ (Naßmacher 1991:235). Die politische Kultur von Prince Edward Island ist geprägt von dem Paradox einer hohen Beteiligung am politischen Prozeß, was z.B. durch eine Wahlbeteiligung von 82 bis 84 Prozent dokumentiert wird, und einem geringen Vertrauen in die Politik (Dyck 1991:100).

3. Ist das Politikstilkonzept überhaupt empirisch anwendbar ? - Versuch einer Bilanz

Aufgrund der vielfältigen Unterschiede innerhalb Kanadas war die von Kempf, Michelmann und Schiller in ihrer Studie formulierte Vermutung, daß in diesem Land politikfeld- oder pro- vinzspezifische Handlungsmuster existieren, durchaus berechtigt. Diese Annahme hat sich allerdings nicht bestätigt. Die beiden Thesen haben keinen präzisen Erklärungszusammen- hang hervorgebracht. Politikstile werden demnach weder von Policy- noch von Politics-Ele- menten eindeutig bestimmt. Für beide Politikfelder und für alle kanadischen Provinzen kann weitgehend von einer monokratischen bis oligarchischen Beteiligungsstruktur, einer reaktiven Problembearbeitung und einer kooperativen Konfliktregelung ausgegangen werden. Dieses so deutliche Ergebnis verwundert angesichts der Größe und der Mannigfaltigkeit des Landes und läßt sie Frage aufkommen, ob das Politikstilkonzept überhaupt empirisch anwendbar ist, ins- besondere auf so ein komplexes Land wie Kanada. Das Politikstilkonzept wurde für die ver- gleichende Politikforschung entwickelt, die es zum Ziel hat, politische Systeme einander ge- genüberzustellen. Wenn sich bereits aus dem Vergleich von Provinzen eines Landes nur sehr allgemeine Politikstile ableiten lassen, ist es allerdings fraglich, ob sich wirklich fundierte Ergebnisse herleiten lassen, wenn Politikwissenschaftler politische Systeme miteinander ver- gleichen, was schon an sich eine viel komplexere Aufgabe darstellt. Von daher könnten über- schaubarere Untersuchungseinheiten für die Politikstilanalyse geeigneter sein, z.B. einzelne Politiker oder Parteien.

Zudem ist unbedingt eine Präzisierung des Begriffs notwendig. Denn von Stil kann nur ge- sprochen werden, wenn dieser auch durch die verwendeten Stilmittel genau beschrieben wer- den kann (Hennis 1968:233f.). Kempf, Michelmann und Schiller bemühen sich, den Begriff des Politikstils genauer zu fassen, indem sie ihm drei Variablen zuordnen: die Beteiligungs- struktur, die Problembearbeitung und die Modi der Konfliktregelung. Das Problem dabei ist allerdings, daß diese drei Dimensionen mitunter schwer voneinander zu trennen sind und es Überschneidungen gibt. So steht die Zahl und Verschiedenartigkeit der Akteure, die die Be teiligungsstruktur kennzeichnen sollen, immer im Zusammenhang mit der Konfliktregelung, bei der es um den konsensuellen oder konfliktorischen Charakter einer Maßnahme geht. Zudem wird die Verwendung der Variablen zumindest in der zweiten These nicht mehr durchgehend eingehalten. Eine Operationalisierung ist ohnehin schwierig. Die Variablen sind so komplex, daß sie nicht allumfassend erfaßt werden können. Von daher ist es auch ein Schwachpunkt der Studie, daß nicht einmal ansatzweis e die Probleme und Schwierigkeiten angesprochen werden, die sich während der Untersuchung ergaben.

Insofern legt die vorgestellte empirische Arbeit keine tatsächlich relevanten Ergebnisse für das Feld der Nordamerikastudien vor, sie zeigt eher die Schwächen auf, die gegenwärtig noch mit dem Konzept des Politikstils verbunden sind.

Literatur:

Atkinson, Michael M.: Comparing Legislatures: The Role of Backbenchers. In: Bashevkin, Sylvia (Hrsg.): Canadian Political Behavio ur. Toronto: Methuen, 1985. S. 207 - 213.

Chandler, Marsha A./Chandler, William M.: Public Policy and Provincial Politics. Toronto: McGraw Hill Ryerson, 1979.

Courtney, John C.: The Selection of National Party Leaders. In: Bashevkin, Sylvia (Hrsg.): Canadian Political Behaviour. Toronto: Methuen, 1985. S. 178 - 185.

Doern, G. Bruce/Phidd, Richard W.: Canadian public policy. Toronto: Methuen, 1983.

Dyck, Rand: Provincial politics in Canada. 2. Auflage. Scarborough: Prentice-Hall Canada, 1991.

Hennis, Wilhelm: Zum Begriff und Problem des politischen Stils. In: ders.: Politik als

praktische Wissenschaft. Aufsätze zur politischen Theorie und Regierungslehre. München: Piper,1968. S. 230 - 244.

Joerges, Bernward/Müller, Harald: Energy conservation programs for consumers. A

comparative analysis of policy conflicts and program response in eight western countries. Berlin: Science Center Berlin, 1982.

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