Die Berliner Verwaltungsreform

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. VerwaltungsreformSen Fehler! Textmarke nicht definiert
2.1. New Public Management
2.2. Neues Steuerungsmodell

3. Berliner Verwaltung
3.1. Gründe für die Reform
3.2. Ziele und Durchführung
3.2.1. Kosten und Finanzmanagement
3.2.2. Dezentrale Fach und Ressourcenverantwortung
3.2.3. Qualitätsmanagement
3.2.4. Personalmanagement

4. Schlußbemerkung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Thema „Verwaltungsreform“ geistert seit dem Beginn der neunziger Jahre durch alle Rathäuser. Es ist vor allem ein kommunales Phänomen, doch in den Landesverwaltungen tut sich etwas, denn der Modernisierungsdruck wird, auch international gesehen, immer größer. Berlin als Stadtstaat stellt eine interessante Sonderrolle dar. Es ist gleichzeitig Land und Kommune. Die einzelnen Bezirke besitzen zwar eigene Verordnetenversammlungen, sind aber letztlich keine eigenständigen Gemeinden. Zudem müssen noch die Herausforderungen aus Vergangenheit und Zukunft gelöst werden. Berlin hat zum einen die Aufgabe die Einheit der Stadt zu vollenden, gleichzeitig ist sie seit dem Sommer vergangenen Jahres Hauptstadt und Regierungssitz.

Im nun (zweiten) Anlauf möchte Berlin seine Verwaltung reformieren. Auf den folgenden Seiten soll herausgearbeitet werden, welchen Ansatz Berlin dafür gewählt hat und welche Gründe genau Anlass zur Reform waren. Dazu wird vorher kurz erläutert was unter „New Public Management“ und „Neuem Steuerungsmodell“ zu verstehen ist, da dies die beiden zentralen Begriffe bei der Reform der öffentlichen Verwaltung sind.

Im Hauptteil der Arbeit wird versucht einen zusammengefassten Überblick über die einzelnen Reformbemühungen sowie, soweit möglich, den aktuellen Stand zu benennen. Dabei wird vor allem auf die Monographie „Berliner Verwaltung auf Modernisierungskurs“ von Engelniederhammer u.a.¹, die im Oktober 1999 erschienen ist, und die Dissertation „Das Neue Berliner Verwaltungsmanagement“ von Andreas Chmel zurückgegriffen.² Als Primärquelle dient die Dokumentation „Die Reform der öffentlichen Verwaltung in Berlin - Ein Zwischenbilanz“ der Senatsverwaltung für Inneres³ vom November 1999, sowie vereinzelte Zeitungsartikel.

2. Konzepte

Nach der Staatsexpansion in den siebziger Jahren, die nicht zuletzt aufgrund des Ausbaus des Sozialstaates voran getrieben worden ist, hält immer mehr ein Umdenken Einzug. Man geht nicht mehr von „All-steuerungsfähigkeit“ des Staates aus. Vielmehr wird der öffentlichen Verwaltung alten Typus nur noch bedingt die nötige Leistungsfähigkeit zugetraut. In der deutschen Debatte sind vor allem zwei Konzepte besonders weit verbreitet.

2.1. New Public Management

Der Begriff „New Public Management“ (NPM) stellt kein festes Konzept zum Reform einer Verwaltung da. Es handelt sich hierbei vielmehr um eine Denkschule mit vielen Stoßrichtungen, welche eine Vielzahl von Maßnahmen empfiehlt. Die Ideen des NPM kamen Anfang der achtziger Jahre auf und stammen in erster Linie aus dem anglo-amerikanischen Raum. Der Hintergrund ist nicht nur in dem verstärkten Wirtschafts- und Wettbewerbsdruck („Globalisierung“) zu suchen, sondern auch in der Tatsache, daß in der Politik eine veränderte Denkweise Einzug hielt („Reagonomics“, „Thatcherism“)⁴.

NPM kann in drei Hauptströmungen unterteilt werden⁵. Die erste, „Public Choice“ bzw. „Neue politische Ökonomie“, erklärt Entscheidungsverhalten in Politik und Verwaltung mit mikroökonomischen Methoden. Dabei findet sie, aufgrund von „Strukturdefizite“, überall Politikversagen. Die einzige Möglichkeit der Verbesserung sieht sie darin, möglichst viele Aufgaben dem Markt zu überlassen.

Der „Institutsökonomische“ Ansatz ist ebenfalls der Mikroökonomie entlehnt und versucht möglichst effiziente institutionelle Arrangements zu finden, um Austauschbeziehungen zu organisieren. Da dieser Ansatz auch verstärkt Transaktionskosten berücksichtigt, wird nicht rigoros auf den Markt gesetzt, sondern vielmehr Entscheidungshilfen gesucht, um das Abwägen ob zwischen Eigenerstellung oder Fremdbezug zu erleichtern.

„Managerialismus“ ist keine zusammenhängende Theorie, sonder vielmehr ein Bündel von

Managementinstrumenten aus dem privatwirtschaftlichen Sektor. Die Rolle der Führungskräfte wird dabei besonders betont. Es ist nicht so sehr die Fachqualifikation, sondern vielmehr die professionelle Managementqualifikation. Dem Manager soll ein erheblicher Entscheidungsspielraum zugestanden werden, und er selber soll zuallererst ergebnisbezogen („Management by Objectives“) arbeiten.⁶

Die Kernthesen des New Public Management könne wie folgt zusammengefaßt werden:⁷

- Das Aufgabenspektrum des öffentlichen Sektors ist zu begrenzen
- Privatwirtschaftliche Managementmethoden sind anzuwenden
- Die Steuerung der Verwaltung hat durch Zielvorgaben zu erfolgen
- Die Verwaltung soll dezentralisiert werden

Der Wettbewerbsgedanke hat zur Triebfeder des öffentlichen Sektors zu werden

2.2. Neues Steuerungsmodell

Das Neue Steuerungsmodell (NSM) stellt ebenfalls kein vollkommen feststehendes, mit exakten Handlungsanweisungen versehenes Modell dar, sondern ist ähnlich dem New Public Management ein Bündel von Einzelmaßnahmen. Jedoch sind diese Einzelmaßnahmen recht weit aufeinander eingespielt, so daß man durchaus von einem „Konzept“ NSM sprechen kann. Bei der Ausarbeitung diese Konzepts in Deutschland spielte die Kommunale

Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung besteht im groben aus drei Hauptelementen⁸:

- Dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur · Outputsteuerung
- Wettbewerb und Kundenorientierung

(KGSt) eine große Rolle. Das NSM

Bei der neuen Führungs- und Organisationsstruktur spielt das Kontraktmanagement eine große Rolle, es soll eine „klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung“ ermöglichen. Die Idee des Kontraktmanagement ist es, daß die Politik nur Zielvorgaben macht, welche die Verwaltung eigenständig zu erfüllen hat. Dazu gehört auch „dezentrale Ressourcenverantwortung“ bzw. „persönliche Ergebnisverantwortung.“ Um zu verhindern, daß sich Teile der Verwaltung vollkommen verselbständigen ist ein umfangreicher Steuerund Controllingdienst notwendig.

Bei der Outputsteuerung ist der Ausgangspunkt, daß nicht mehr der Input, sondern das Ergebnis das Verwaltungshandeln bestimmen soll. Dazu ist ein Erstellen eines Produktkatalogs durch die Verwaltung unerläßlich. Dazu kommt die Einführung eines umfangreichen Rechnungswesens, so daß ein ständiger Überblick über die laufenden Kosten für die Erstellung eines Produktes gewährleistet ist. Letztlich ist auch ein sogenanntes „Qualitätsmanagement“ nötig, damit die Verwaltung auch um die Interessen ihrer Bürge bzw. Klienten weiß.

Der Wettbewerb, der durch Leistungsvergleiche und Ausschreibungen simuliert wird, hat in erster Linie eine „Aktivierungsfunktion.“⁹

Zusammenfassend ist zu sagen, daß das NSM in erster Linie versucht eine „Konzernstruktur“ innerhalb der öffentlichen Verwaltung zu schaffen. Es verzichtet dabei auf die „rolling back the state“ Kampagne, die ein Element des NPM darstellt. Sonder ist vielmehr ein „Gegenbild realer oder perzipierter Mängel der derzeitigen Steuerungspraxis.“¹⁰

3. Das Berliner Konzept

3.1. Gründe für die Reform

Es lassen sich mehrere gewichtige Gründe für die Reform der Verwaltung in Berlin benennen. Schon 1984 wurde eine umfassende Verwaltungsmodernisierung in Berlin angestrebt.¹¹ Diese durchaus modernen Vorschläge wurden allerdings nicht umgesetzt. Es fehlte wohl letztlich der nötige „Leidensdruck“. Durch die Deutsche Einheit wurden die Rahmenbedingungen für Berlin schlagartig geändert. Es mußte nicht nur die innere Einheit der Stadt bewältigen, sondern auch das Zusammenwachsen der Verwaltungen. Zu der schon mit 120.000 Mitarbeitern personell reichlich ausgestatten Verwaltung Westberlins kamen noch einmal 90.000 Mitarbeiter aus Ostberlin hinzu. Der öffentliche Sektor stellte in Berlin traditionell, vor dem Hintergrund der Insellage, ein wichtiges Instrument der aktiven Beschäftigungspolitik dar.¹²

Von dem Sonderkündigungsrecht für die (neuen) ostdeutschen Mitarbeiter wurde aus politischen Gründen kein Gebrauch gemacht. Durch die Vereinigung wurde den Beteiligten augefällig wie verkrustet und veraltet die Organisationsstruktur der alten Berliner Verwaltung war. Nicht nur die technische Ausstattung entpuppte sich als Hemmschuh auch der bisherige zweigliedrige Aufbau zeigte sich aus mehreren Gründen hinfällig.¹³

Es offenbarte sich eine größere Steuerungsproblematik. Es herrschte eine politische Konkurrenz zwischen den Bezirken und Senat. Auch gab es keine klare Aufgabenabgrenzung zwischen den Bezirksverwaltungen und den Senatsverwaltungen was oft zu Doppelzuständ igkeiten führte. Zudem kommt noch ein Verwaltungssoziologisches Problem:

“Auf Senatsebene sind vorwiegend Beschäftigte des höheren Dienstes anzutreffen, die Direktion- und Kontrollrechte über die Bezirksebene ausüben, während auf der Bezirksebene meistenteils Beschäftigte des gehobenen und mittleren Dienstes tätig sind, die in den ‚Niederungen’ des Aufgabenvollzugs wirken und im verwaltungsalltäglichen Kontakt mit dem Bürger stehen erweist sich das Verhältnis zwischen Senats- und Bezirksebene als gestört, wenn nicht gar leicht ‚pathologisch’, sei es, daß sich die Beschäftigten der beiden Ebenen sich wechselseitig gewissermaßen und InkompetenzVerdacht stellen, sei es, daß sie sich eines ‚Schwarzen-Peter-Spiels’ befleißigen, in dem Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten hin und hergeschoben werden.“¹⁴

Ein weiterer, wenn nicht vielleicht der vorrangige, Grund für die Reformanstrengungen war die prekäre Haushaltslage. Das Westberlin kam zu „Inselzeiten“ in den Genuß von massiven Wirtschaftshilfen vom Bunde, welche 1995 wegfielen, als das Land Berlin in den normalen Länderfinanzausgleich übergeleitete. Zu dem Wegfall der Bundeshilfe kam, neben den hohen Ausgabe für Investitionsmaßnahmen im Ostteil der Stadt, die Erosion der industriellen Struktur in ganz Berlin.¹⁵

Es war also letztlich, wie bei so vielen Reformen, der (vor allem finanzielle) Druck von außen, der dazu führte im Mai 1994 umfassende Reformmaßnahmen einzuleiten.¹⁶

3.2. Ziele und Durchführung

Das erklärte Ziel der Reformbemühungen ist es, die Verwaltung zu „einem modernen, wirtschaftlich arbeitenden und an den Interessen ihrer Kunden, d.h. den Bürgern und Wirtschaft, ausgerichteten Dienstleistungsunternehmen“ zu entwickeln.¹⁷ Die für Fachaufgaben zuständigen Einheiten der Verwaltung sollen, am NSM orientiert, so weitgehend wie möglich die Ressourcenverantwortung übertragen bekommen. Weiterhin sollen diese Einheiten nicht mehr direkt angewiesen werden, sondern über Zielvereinbarungen gesteuert werden.

Neben dem gesteigerten Nutzen für die „Kunden“ ist ein weit eres Ziel die Zufriedenheit der Mitarbeiter zu steigern, indem diese mehr Verantwortung erhalten und flexibler ihre Aufgaben erfüllen können. Dies geht einher mit einer allgemeinen technischen und organisatorischen Modernisierung der Verwaltung des Landes Berlin.

Durch diese, betriebswirtschaftlich orientierte, Arbeitsweise soll zwar auch der Haushalt entlastet werden, doch sei dies nur ein „mittel- und langfristiges“ Ziel.¹⁸ Für das Konzept diente das Neue Steuerungsmodell der KGST als Vorbild, wobei dieses zwar in erster Linie für Kommunen entwickelt worden war, aber in seiner Betonung des Kontraktmanagement und seiner dezentralen Ergebnisverantwortung wegweisend für den Reformprozeß. Das Reformprojekt wurde unter Zurhilfenahme von externen Beratern weiterentwickelt und gliederte sich in zehn Teilprojekte:¹⁹

- Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung · Entwicklung eines Produktkatalogs · Qualitätsmanagement
- Kostenrechnung
- Budgetierung/Planung/Controlling · IT-Rechen- und Betriebssysteme · Personalmanagement
- Weiterentwicklung rechtlicher Rahmenbedingung

Verwaltungsreformen in den deutschen Bundesländern

Bonn (Friedrich-Ebert-Stiftung), S. 26.

- Qualifizierungsoffensive
- Öffentlichkeitsarbeit

Die Teilprojekte werden nicht einzeln erläutert, sondern im folgenden zu 4 Reformbausteinen zusammengefaßt. Dabei wird der Systematik von Engelniederhammer et al. gefolgt.²⁰

3.2.1. Kosten und Finanzmanagement

Neben den, schon oben angesprochenen, von außen herrührenden Finanzproblemen Berlins, gibt es auch ein Vielzahl von „hausgemachten“ Gründen. Wie z.B. mangelndes Kostenbewußtsein und Anspruchsdenken von weiten Teilen der Verwaltung.²¹ Die Reformelemente liegen vor allem im Bereich des Rechnungswesen:

- Produktkatalog
- Kosten- und Leistungsrechnung
- Controlling und Berichtswesen
- Budgetierung und Planung

Dieser Reformbaustein gliedert sich zeitlich in drei, aufeinander aufbauende Abschnitte. Zuerst wird ein Produktkatalog definiert, der die Basis eines modernen Verwaltungs- management darstellt. Ziel ist es alle Leistungen, welche die Verwaltung zur Verfügung stellt zu erfassen und zu definieren. Dabei wird unterschieden zwischen internen (also für die Verwaltung selber erstelle) und externen (für die Bürger) erstelle Produkte. An dieser Definition beteiligen sich alle Verwaltungsstellen, die an einem Produkt beteiligt sind. Zugleich sollen die Beteiligten Vorschläge für Qualitätsindikatoren machen (siehe unten).Dieser Katalog umfaßt zur Zeit (Version 3 vom 6.11.1998) 7387 Einzelprodukte, die auf 1183 Produktgruppen entfallen.²²

Als nächster Schritt soll die Einführung einer umfassenden Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) folgen. Ziel dieser Reform ist die Abkehr von der Kameralistik und die Hinwendung zu einer betriebswirtschaftlich orientierten Form des Rechnungswesen. Durch eine KLR kann festgestellt werden, wofür die einzelnen Ausgaben anfallen. Es kann zum einen nach Produkten differenziert werden und zum anderen nach Kostenarten. Dies ist nicht nur im Hinblick auf eine spätere Budgetierung wichtig, sondern ermöglicht neben einer größeren Kostentrans parenz auch ein größeres Kostenbewußtsein. Es kann dadurch zum Beispiel verglichen werden, ob in einem anderen Bezirk für das gleiche Produkt andere Kosten anfallen. Damit kann (und soll) ein künstlicher Wettbewerb zwischen den einzelnen Einheiten geschaffen werden. Das KLR steht zwar als Konzept, ist aber letztlich noch nicht eingeführt und steht teilweise in der Kritik.²³

Als letzter Schritt soll Controlling und Budgetierung eingeführt werden. Das Berliner Controllingkonzept ist ein rein operative Kostenberichterstattung. Das Berichtswesen wird kein strategisches oder Qualitätscontrolling enthalten. Es beschränkt sich auf eine reine Überwachung der Kosten und Produktmengen.

Die Einführung der Budgetierung ist für das Jahr 2001 angepeilt.²⁴ Es wird für jedes Produkt ein Medianpreis aus den Kostenansätzen der einzelnen Bezirke errechnet. Dieser veranschlagte Durchschnittspreis mal Produktmenge wird den einzelnen Bezirken zugeteilt. Bezirke die einen höheren Kostenansatz haben werden dadurch sanktionier, jene die einen niedrigeren Produktpreis haben werden durch die Mehrmittel belohnt. Die einzelne Verwaltungseinheiten sollen füreinander erstellte Produkte intern miteinander verrechnen.

Vorteile diese Verfahren ist ein Wettbewerb unter den Bezirken und die Belohnung von wirtschaftlichem Handeln. Fraglich ist ob man die Bezirke wirklich alle in diesem strengen Maße unter einem Kamm scheren kann, daher ist abzuwarten ob der Senat wirklich die Budgetierung konsequent durchsetzen wird.

3.2.2. Dezentrale Fach und Ressourcenverantwortung

Die organisatorische Umgestaltung ist die wohl nach außen hin sichtbarste Veränderung. Ziel ist es Strukturen zu vereinfachen und Aufgaben zusammenzulegen. Das wohl für die Bürger augenscheinlichste ist die große Bezirksfusion. Nur drei Bezirke werden unabhängig bleiben, die 23 alten Bezirke werden auf 12 zusammengelegt. Aber es wird nicht nur eine Gebietsreform geben, im Mittelpunkt steht eine Funktionalreform und Binnenmodernisierung. Die bisher existierenden Bezirksämter (im Schnitt ca. 45 pro Bezirk) gehen in sogenannte Leistungs- und Verantwortungszentren (LuV) auf. Diese LuV sind um bestimmte Produktgruppen bzw. Aufgabenbereiche gruppiert. Die LuV’s erhalten die für die Erstellung ihres „Produktes“ die notwendigen Ressource (Personal, Sachmittel, Finanzen), welche sie eigenverantwortlich einsetzen könne. Für gewisse Aufgabe kann, für manche muß, auf Serviceeinheiten zurückgegriffen werden.²⁵ Diese Aufgaben umfassen u.a. Finanzen, Personal und Organisation, Immobilien und Rechtsberatung. Die Beanspruchung von Serviceeinheiten durch die LuV’s wird über Zielvereinbarungen gesteuert, wobei die Inanspruchnahme von Leistungen durch die LuV’s „bezahlt“ bzw. verrechnet werden. Ziel ist es durch diese Konstruktion Vergleichbarkeit zu erreichen und Wettbewerb zu stimulieren. Ursprünglich war angedacht auch Privatfirmen als Serviceanbieter zuzulassen. Dieses Ansinnen wurde allerdings auf Gewerkschaftsdruck hin fallen gelassen.²⁶

Der auf 5 Mitglieder verkleinerte Bezirksrat bestimmt das Verwaltungshandeln nicht mehr direkt durch Anordnungen, sondern strategisch über Kontrakte. Es ist nicht mehr ein Bezirksrat für einen bestimmten Teil der Verwaltung zuständig, sondern der Bezirksrat als Kollegialorgan. Diese Vereinbarungen entstehen in Verhandlungen mit den jeweiligen Verwaltungsspitzen, die durch ihr Mitspracherecht nicht nur motiviert werden, sondern dem Bezirksrat gegenüber auch offener formulieren können, inwieweit welche Maßnahmen sinnvoll sind. Inhalt der Zielvereinbarungen sind u.a.:²⁷

- Aufgaben/Produkte
- Leistungsziel (Mengen) · Qualität
- Budget
- Personalausstattung
- Ausstattung mit Sachmitteln

Der Bezirksrat übernimmt, neben seiner Kontrollfunktion, die Vermittlungsfunktion zwischen Verwaltung und Bezirksverordntetenversammlung. Die Zielvereinbarungen haben dabei Weisungscharakter.²⁸ Noch gibt es viele Organisations- und Kommunikationsproblem zwischen den fusionierenden Bezirken und Behörden, so daß fraglich ist, ob der Zeitplan eingehalten werden kann.²⁹

Auf Landes- bzw. Senatsebene wird das oben erläuterte Konzept nur bedingt umgesetzt. Zwar sollen nachgeordnete Landesbehörden umstrukturiert und in LuV’s umgewandelt werden, allerdings ist dies für die Senatsverwaltungen oberhalb der Referatsebene noch nicht sicher. Es bestehen Zweifel in der politischen Spitze ob die neue Steuerung ausreichend ist, um das „ereignisorientierte“ politische Tagesgeschäft befriedigend zu handhaben.³⁰ Als Beispiel mag hier Koalitionsverhandlung über die Ressortaufteilung nach der Abgeordnetenhauswahl 1999 dienen.

3.2.3. Qualitätsmanagement

Qualitätsmanagement stell das weichere „Pendant“ zum Kosten und Finanzmanagement. Obwohl dieses „weiche“ Reformelement keine direkte Ersparnis bringt, sollte das Qualitätsmanagement ein integraler Bestandteil jeder Verwaltungsbemühung sein. Ziel des Qualitätsmanagement ist es das Angebot der Verwaltung nicht nur an den Kosten, sondern eben auch an der Qualität (d.h. an der Zufriedenheit der „Kunden“) zu messen. Man kann das Qualitätsmanagement in zwei Ebenen unterteilen: In eine strategische und in eine operative. ³¹ Das strategische Qualitätsmanagement versucht ein neues Leitbild in der Verwaltung zu verankern. Es beschäftigt sich mit grundsätzlichen Fragen nach der Definition von Qualitätsmaßstäben und Möglichkeiten dem Erstellen von Indikatorenbündeln, um eben jene zu überwachen. In der Berliner Verwaltung ist das Leitkonzept eine intensive Kundenorientierung, wobei nicht nur an externe Kunden (also Bürger), sondern eben auch an verwaltungsinterne Kunden gedacht wird. Mit dem strategischen Qualitätsmanagement wird auch die Hoffnung verknüpft, das Qualitätsbewußtsein in den Köpfen der Mitarbeiter zu verankern. Es geht letztlich darum ein selbstlernende Verwaltung zu schaffen, „in der ein kontinuierlicher Verbesserungsprozeß die ständige Optimierung der Qualität sicherstellt.³² Beim operativen Qualitätsmanagement geht es vor allem um die Umsetzung und Kontrolle der vorher definierten Ziele. Eines der wichtigsten Instrument hierfür ist die Umfrage bei den Adressaten der Leistung. Bei der Berliner Verwaltungsreform kommt einer speziellen Form der Meinungsumfrage, nämlich dem Kundenmonitor, eine herausragende Rolle ein.³³ Der Kundenmonitor ist eine direkte Befragung des Kunden für eine spezielles (gerade in Anspruch genommenes) Produkt. Die Vorteile sind ganz klar die geringeren Kosten und die schnelle Rückkoppelung. Diese Form der Umfrage kann vo n den einzelnen Abteilugen selber durchgeführt werden.³⁴ Ein anderer Bestandteil des operativen Qualitätsmanagement sind Qualitätszirkel, es handelt sich dabei um eine Arbeitsgruppe von Mitarbeitern, die teilweise aus der betroffenen Verwaltung stammend sollen. Aufgabe der Qualitätszirkel ist es sich

Berlin

Gedanken um Verbesserungen zu machen, bzw. auf von Mitarbeitern gemachte Anregungen zu reagieren.³⁵ Obwohl die einzelnen Instrumente schon mehr oder weniger angewandt werden, ist noch kein großer Fortschritt zu spüren. Die Gründe sind wohl vor allem in dem mangelnden Interesse der Verwaltung zu suchen, Fehler wirklich zuzugeben. Vielmehr wird versucht, aufgedeckte Qualitätsmängel als vermeintlich unveränderlich hinzunehmen oder die Verantwortung bei anderen Verwaltungsstellen zu suchen.³⁶

3.2.4. Personalmanagement

Die Reform des Personalwesen ist ein zentraler Baustein einer jeden Verwaltungsreform. Den die Mitarbeiter stellen den wichtigsten Produktionsfaktor der öffentlichen Verwaltung dar, in dem darüber hinaus noch große Produktivitätspotentiale schlummern.³⁷ Auch kommt ihnen bei der Implementation einer Verwaltungsreform die wohl herausragendste Rolle zu. Das folgende Zitat von Werner Jann, aus einem Gutachten für die Bundesregierung, soll noch einmal die Bedeutung und Wichtigkeit des Personal unterstreichen: „Ohne Konsens und Unterstützung durch die Mitarbeiter ist jede Reform zum Scheitern verurteilt.“³⁸

Der Reformbaustein in der Berliner Verwaltungsmodernisierung umfaßt drei wesentliche Elemente.

- Personalplanung
- Personalentwicklung · Personalführung

Die Personalplanung soll in Berlin IT- gestützt erfolgen. In der Übergangsphase soll dieses System die leichtere Umverteilung von Mitarbeitern aus dem Überhang ermöglichen. Langfristig hat die Software die Aufgabe, eine dezentrale Personalplanung zu ermöglichen, dieser aber wiederum zentral auszuwerten und zu koordinieren. Auch soll die Software in der Lage sein, den Personalbedarf besser zu schätzen³⁹ Die Personalentwicklung soll durch mehrere neue Instrumente verbessert werden. Führungspositionen sollen in Zukunft auf Zeit besetzt werden können, um Fehlentscheidungen revidierbar zu machen. Weiterhin sollen Führungskräfte, unter zu Hilfenahme von Assessment-Centern, sorgfältiger ausgewählt werden.⁴⁰ Der Schwerpunkt liegt wohl n einer Verbesserung der Personalführung. Führung ist eine Schlüsselfunktion des Vorgesetzen, ihm dabei eine besondere Aufgabe und Verantwortung innerhalb eines Betriebes zu.⁴¹ Homo sum: humani nil a me alienum puto. Er soll auf „direkte, persönliche und zweckorientierte“ Art und Weise das Verhalten von „Einzelpersonen“ beeinflussen.⁴² Im Bereich der öffentlichen Verwaltung ist Führung, zumindest im Umgang mit Arbeitnehmern, ein zentrales Problemfeld. So wird davon ausgegangen, daß das Phänomen der „inneren Kündigung“ hauptsächlich im Fehlverhalten der Führungskräfte zu suchen ist.⁴³

So sollen vor allem die Führungskräfte weiter qualifiziert werden. Neben dem Erstellen eins Führungskräftehandbuch, welches als Nachschlagewerk dienen soll, sind auch informelle Führungszirkel geplant, in denen sich die Führungsverantwortlichen zwanglos austauschen können. Weiterhin soll die Kommunikation zwischen Vorgesetzten und Mitarbeiter intensiviert werden. Zum einen sollen regelmäßige Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche für alle verpflichtend sein. Zum anderen soll es einen Führungskräftefeedback geben, der den Mitarbeitern ermöglicht, ihr Vorgesetzten zu beurteilen und somit weitere Denkanstöße zu geben.⁴⁴

4. Schlußbemerkung

Die Berliner Verwaltungsreform befindet sich in einer Phase, in der es eindeutig kein Zurück mehr gibt, da die meisten Maßnahmen flächendeckend eingeführt worden sind. Die ersten Hürden, nämlich der politische Konsens und die Grundkonzeption, sind genommen worden Dennoch ist es meines Erachtens zu früh, von einem Erfolg zu sprechen. Die eigentliche Feuerprobe steh dem „Unternehmen Verwaltung“ noch bevor. Es gibt keinen offenen Widerstand mehr, doch muss das Reformkonzept erst noch in der Praxis zeigen, dass es tatsächlich funktioniert. Es wurde an vielen Stellen „entschärft“, so wird auf Konkurrenz von außen verzichtet, d.h. auf Privatfirmen, was einmal einen nicht ungewichtigen Teil des Konzepts darstellte. Auch ist die Neustrukturierung des Führungspersonals unter zu Hilfenahme von „Assesment-Centern“ doch nicht durchgeführt worden. Noch steh nicht fest ob die Mitarbeiter die neuen Instrumente wirklich beherrschen (wollen) oder sich überfordert fühlen werden. Zudem ist bis heute nicht klar, was mit dem überflüssigen Personal geschehen soll.

Es wird auch sich die Frage stellen, ob die neuen Strukturen, vor allem die Leistungs- und Verantwortungszentren, wirklich ein „neue“ Verwaltung darstellen oder vielleicht nur eine „alte“ regelverliebte Verwaltung im kleinen. Weiterhin bestehen große Schwierigkeiten mir dem Zeitplan, so wird der Produktkatalog derzeit zum dritten Mal überarbeitet. Letztlich stellt allein schon die Bezirksfusion allein eine großes Konfliktpotential dar. Wie werden die neuen „Partner“ miteinander, politisch und verwaltungstechnisch, miteinander umgehen? Das Kontraktmanagement auf Landesebene wird, aus politischen Gründen, nur sehr bedingt durchgesetzt. Warum sollten die einzelnen Bezirksverordnetenversammlungen auf Macht und Einfluss freiwillig verzichten, zumal nicht sehr intensiv versucht worden ist die Bezirksverordneten in die Reformbemühungen einzubinden.

Abschließen ist zu sagen, dass der spannendeste Teil der Reform noch bevorsteht. Sicher ist nur, daß es kein zurück mehr in die alten Strukturen geben wird.

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¹ ENGELNIEDERHAMMER, STEFAN / KÖPP, BODO / REICHARD, CHRISTOPH (1999) Berliner Verwaltung auf Modernisierungskurs: Bausteine - Umsetzungsstrategien - Hindernisse Berlin (Edition Sigma)

² CHMEL, Andreas (1999) Das Neue Berliner Verwaltungsmanagement Konzeption und Umsetzung sowie rechtliche Betrachtung eines politischen Kontraktmanagements Berlin (Berlin Verlag)

³ SENATSVERWALTUNG FÜR INNERES (Hrsg.) (1999) Die Reform deröffentlichen Verwaltung in Berlin -eine Zwischenbilanz-

⁴ REICHARD, CHRISTOPH (1996) Die ‚ New Public Management ‘ -Debatte im internationalen Kontext “ aus: REICHARD/WOLLMANN (HG.): Kommunalverwaltung im Modernisierungsschub? Berlin, S.245.

⁵ SCHRÖTER, E./WOLLMAN, H. (1998): New Public Management aus: V. BANDEMER BLANKE/NULLMEIER (Hg.): Handbuch der Verwaltungsreform Opladen, S.61.

⁶ Schröter, E./Wollman, H. (1998, S. 61ff.

⁷ Schröter, E./Wollman, H. (1998), S. 63.

⁸ JANN, WERNER (1998) Neues Steuerungsmodell aus: V. BANDEMER BLANKE/NULLMEIER (Hg.): Handbuch der Verwaltungsreform Opladen, S.73.

⁹ Jann, Werner (1998), S.75.

¹⁰ Jann, Werner (1998) S.72.

¹¹ Vgl. Abschlußbericht der Enquetekommission vom 30. Mai 1984 (Drs. 9/1829) 6

¹² WOLLMANN, Hellmut (1998) Licht und Schatten der Berliner Verwaltungsrefomprojektes Aus: Busch, Rolf (Hrsg.): Verwaltungsreform in Berlin Zwischenbilanz S. 31f

¹³ SenInn (1999), S. 3.

¹⁴ Wollmann (1998), S. 32.

¹⁵ Chmel (1999), S. 65ff.

¹⁶ BÜRSCH, MICHAEL / MÜLLER, BIRGIT (1999)

¹⁷ Presse und Informationsamt des Landes Berlin, 1995, S.7, „Unternehmen Verwaltung“, Berlin

¹⁸ Pressen- und Informationsamt des Landes Berlin (1995), S. 9.

¹⁹ Bursch Müller (1999), S. 30.

²⁰ Engelniederhammer (1999)

²¹ Engelniederhammer (1999), S. 39

²² SennInn (1999), S.42

²³ Engelniederhammer (1999), S. 49f.

²⁴ SennInn (1999) S.38.

²⁵ Engelniederhammer (1999), S. 24.

²⁶ Chmel (1999), S. 87.

²⁷ Vgl. Engelniederhammer (1999)

²⁸ Chmel (1999), S. 95.

²⁹ Die Welt, 28. Februar 2000

³⁰ Chmel (1999), S. 89.

³¹ Vgl. Engelniederhammer (1999), S. 54f.

³² Engelniederhammer (1999) S.56.

³³ WEIDMANN, Thomas (1996) Verwaltungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukurellem Konservatismus Berlin

³⁴ Weidmann (1996), S. 140.

³⁵ Chmel (1999), S. 116f.

³⁶ Engelniede.rhammer (1999), S.64.

³⁷ KROKER, CLAUDIUS (1996) Alles nur geklaut? Bochum, S. 13.

³⁸ JANN, WERNER (1994) Moderner Staat und effiziente Verwaltung Bonn, S.38.

³⁹ Engelniederhammer (1999), S. 68

⁴⁰ Engelniederhammer (1999), S. 69

⁴¹ WOLL, ARTUR (1988) Wirtschaftlexikon München, S. 229.

⁴² RIDDER, HANS-GERD/SCHIRMER, FRANK (1996) Führung aus: V. BANDEMER BLANKE/NULLMEIER (Hg.): Handbuch der Verwaltungsreform Opladen, S.200.

⁴³ REZNICEK, LEONHARD (1996) Lean Management für dieöffentliche Verwaltung? Berlin, S.77f.

⁴⁴ Engelniederhammer (1999), S. 70f.