Bürgerbefragungen der Polizei

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Darstellung zweier praktischer Umsetzungen von Bürgernähe
2.1 Community Policing
2.2 Bürgerorientierte Polizei in NRW

3. Analytische Darstellung verschiedener Konzepte von Bürgerbefragungen
3.1 "Kundenbefragung" als akzeptanzstärkende Maßnahme
3.2 Opferstudien über "Kundenzufriedenheit"
3.3 Erfragen von Kriminalitätsfurcht und subjektivem Sicherheitsempfinden

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

6. Anhang
6.1 Überarbeitetes Thesenpapier des Referats
6.2 Lokale Zeitungsartikel zur Subjektiven Sicherheit und zur Umorganisation der Polizei (aus der Woche des Referats)
6.2.1 "Die Stimmung ist auf dem Nullpunkt"
6.2.2 "Null-Toleranz - wie in New York?"
6.2.3 "In Zukunft mehr Beamte vor Ort"
6.2.4 "'Spontan und selbstlos für andere eingetreten'"
6.2.5 "Straßensatzung - so sehen es RP-Leser"
6.3 Kritischer Artikel zur Düsseldorfer "Sicherheitspartnerschaft" aus der lokalen "Stattzeitung Terz"

Vorbemerkung

Da viele der zentralen Begriffe dieses Textes in der Literatur ausschließlich die männliche Form beinhalten ("Bürgerbefragung", "bürgerorientiert" usw.) und diese Wörter den Charakter von feststehenden Begriffen zu haben scheinen, werde ich sie einfach in dieser Form übernehmen.

Um nun im ganzen Text zu einer einheitlichen Schreibweise zu kommen, werde ich (ausnahmsweise) insgesamt auf die geschlechtsneutrale Schreibweise mit dem "großen I" verzichten.

1. Einleitung

Die Polizei ist eine Organisation mit recht klar umrissenen, gesetzlich festgelegten Zielen (vgl. Thesenpapier von Lin Philipp Simanek) und kein Sozialforschungsinstitut. Wie kommt also die Polizei dazu, Umfragen durchzuführen?

Ich möchte schon vorwegnehmen, dass es völlig verschiedene Motivationen und Ziele für Bürgerbefragungen der Polizei gibt, und dementsprechend auch völlig verschiedene Fragekataloge.

Diese Verschiedenartigkeit möchte ich in dieser Arbeit ein wenig systematisieren, indem ich erst zwei praktische Konzepte der bürgernahen Polizeiarbeit und dann eher theoretische Kategorien der Bürgerbefragung darstelle.

2. Darstellung zweier praktischer Umsetzungen von Bürgernähe

Bei den verschiedensten Verständnissen vom Sinn von Bürgerbefragungen spielt immer wieder der Begriff der "Bürgernähe" eine zentrale Rolle. Dieser positiv besetzte Schlüsselbegriff steht und fällt mit seiner praktischen Umsetzung, weshalb ich als erstes zwei praktische Konzepte vorstellen möchte, die sich auf Bürgernähe beziehen, ein Konzept aus den USA und eines aus Nordrhein-Westfalen.

2.1 Community Policing

Community Policing ist "im Kern ein gesamtgesellschaftlicher Ansatz der Kriminalitätsbekämpfung und -prävention auf kommunaler Ebene" (Bässmann/ Vogt 1997, S.12). Das Konzept kam Ende der 70er Jahre auf und wurde seitdem in den USA kontinuierlich weiterentwickelt. Die Hauptziele sind (nach Bässmann/Vogt 1997, S.12):

- Verhinderung/ Reduzierung von Kriminalität
- Reduzierung von "disorder" (Unordnung) und "incivilities" (Rücksichtslosigkeit, Aggressivität)
- Erhöhung des Sicherheitsgefühls in der Bevölkerung
- Verbesserung der Beziehung von Bürgern und Polizei

Im wesentlichen sollen diese Ziele dadurch erreicht werden, dass der Streifenpolizist (beat officer) mit den Bürgern eine Partnerschaft eingeht (community partnership).

Probleme im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die die Bürger belasten, sollen unter Einbeziehung anderer Behörden und Organisationen "identifiziert, analysiert und gelöst" (Bässmann/ Vogt 1997, S.12) werden.

Konkrete Maßnahmen und Dienstleistungen der Polizei sind z.B.:

- beat meetings (regelmäßige Nachbarschaftstreffen), bei denen über Probleme gesprochen werden kann und die Polizei ein feedback gibt über ihre Maßnahmen und Ergebnisse
- Kriminalitätsanalyse als Bürgerservice: Lageinformationen werden den Bürgern zu Verfügung gestellt
- gemeinsame Ausbildungsprogramme von Bürgern und Polizei, die das Verständnis untereinander fördern sollen
- Bürgerbeteiligung bei der polizeilichen Zielbildung
- polizeiliche Aufgabenwahrung unter Bürgerbeteiligung: Freiwillige können in der Verwaltung eingesetzt werden, an Streifengängen teilnehmen oder sich in polizeilichen Freizeitprogrammen für Jugendliche beteiligen
- Zusammenarbeit mit Privatwirtschaft: Informationsaustausch mit privaten Sicherheitsdienste, die als "Augen und Ohren der Polizei"

(Bässmann/ Vogt 1997, S.77) dienen sollen, außerdem Sponsoring v.a. mit Sachmitteln durch die Privatwirtschaft (USA-spezifisch, in der BRD rechtlich nicht möglich)

Die polizeiinternen Voraussetzungen für das Gelingen des community policing sind:

- Dezentralisierung der Polizeiorganisation, wobei Entscheidungskompetenzen möglichst direkt vor Ort liegen sollten, um schnell reagieren zu können und Verantwortungsgefühl zu steigern
- bessere interne Lageinformation, z.B. durch kleinräumige Lagebilder und Statistiken und durc h ausführliche Übergabeberichte bei Schichtwechsel
- ein verändertes Selbstverständnis, nämlich weg vom hochausgerüsteten "crime fighter", hin zur Serviceorientierung. Diese veränderten Aufgaben stellen auch auf individueller Ebene andere Anforderungen an die Persönlichkeitsstruktur (Bässmann/ Vogt 1997, S.72f).
- in der Polizeibasis eine Aufwertung der Tätigkeit der Streifenbeamten (Bässmann/ Vogt 1997, S.78f).
- veränderte Aus- und Fortbildung, um den geänderten Anforderungen gerecht werden zu können

Diese polizeiinternen Anforderungen stoßen vielerorts auf Widerstand innerhalb der Behörde.

Mehr Medienaufmerksamkeit als Community Policing erhält mit Sicherheit der Begriff "zero tolerance". Es ist jedoch nicht klar, ob zero tolerance die radikalste Ausformung oder ein Zerrbild des community policing darstellt oder ob die beiden Begriffe nur den Fokus auf die öffentliche Ordnung gemein haben. Die Frage ist auch unter Experten umstritten (vgl. Bässmann/ Vogt 1997, S.23). Ich möchte das Thema zero tolerance hier nicht vertiefen. Eine erste Orientierung kann die eine Gegenüberstellung bieten (Legge 1998, S.117).

2.2 Bürgerorientierte Polizei in NRW

Seit Ende der 80er Jahre herrscht in der Polizei Nordrhein-Westfalens ein kontinuierlicher Veränderungsprozess (Möller 1997, S.20). Die Grundlage bildet das "Neue Steuerungsmodell in der Polizei". Die Polizei soll sich zu einem effizienten und bürgerorientierten Dienstleistungsunternehmen entwickeln.

Die Änderungen lassen sich in drei Schwerpunkte zusammenfassen (vgl. Möller 1997):

a) Verlagerung von Aufgaben und Kompetenzen auf die Organisations-Basis

Dies führt zu kürzeren Entscheidungswegen und zu höherer Flexibilität auf der Ausführungsebene, mit der nur noch Zielvereinbarungen getroffen werden, die Wege dorthin können dann vor Ort gewählt werden. Dazu kommt die Verlagerung der Ressourcenverantwortung (Personal und Finanzen) auf niedrigere Ebenen, auch die Schichtdiensteinteilungen sollen dezentral entschieden werden. Ziel ist eine höhere Eigeninitiative.

b) Verschlankungen

Mehrfachzuständigkeiten wurden abgeschafft, indem die Kreispolizeibehörden in zwei statt wie bisher in drei Abteilungen aufgeteilt wurden. Die Einsatzeinheiten der Bereitschaftspolizei wurden den Kreispolizeibehörden angegliedert, was Vorteile für beide Organisationen brachte.

Eine Unternehmensberatung wurde beauftragt und schlug vor, die Polizei von Aufgaben zu entlasten, die keine polizeiliche Qualifikation erfordern, z.B. Auto-, Waffen- und Gerätewerkstätten, Fahrlehrer, Verwaltung und Logistik. Des weiteren soll bei Musikkorps und Reiterstaffeln gespart werden.

Stattdessen wird in eine bessere EDV-Ausstattung investiert, wodurch ein landesweites digitales Kommunikationsnetz aufgebaut werden konnte.

c) Änderungen im Personalwesen

Die Ausbildung der Polizei wurde orts- und praxisnäher ausgerichtet, auch die stärkere Eigenverantwortung der zukünftigen Polizisten wird berücksichtigt. Die Laufbahngestaltung wird geändert, so dass höhere Anreize durch Aufstiegschancen bestehen. Damit geht ein neues, leistungsorientierteres Beurteilungssystem einher.

Besonders die Veränderungen im Personalwesen berühren das Selbstverständnis vieler Beamte, es gibt Unmut und Widerstand gegen das "Neue Steuerungsmodell in der Polizei" (vgl. 6.2.1).

3. Analytische Darstellung verschiedener Konzepte von Bürgerbefragungen

Hinter den Bürgerbefragungen der Polizei stehen sehr verschiedene Motivationen oder diffuse Vorstellungen, was eine Studie bewirken soll. Ich habe versucht, drei Typen von Bürgerbefragungen herauszustellen, hinter denen sich sehr verschiedene Ziele verbergen.

In der Praxis wird man allerdings in den meisten Fragebögen Elemente aus mehreren dieser Konzepte finden.

3.1 "Kundenbefragung" als akzeptanzstärkende Maßnahme

Hinter diesem Konzept steht die Vorstellung, dass man staatliche Organisationen unter den gleichen Kriterien wie ein marktwirtschaftliches Unternehmen analysieren kann. In diesem Vergleich wird die Polizei zum Dienstleister und der Bürger zum Abnehmer der Dienstleistung, also zum Kunden. Der Anbieter benötigt ein bestimmtes Maß an Zustimmung/ Zufriedenheit des Kunden, um weiter von ihm "beauftragt" zu werden; das heißt, die Polizei muss sich um ihre Legitimation bei den Bürgern bemühen.

Dazu kommt, dass die Polizei ganz handfest auf die Unterstützung der Bürger angewiesen ist, da z.B. nur 10 % der Straftaten von der Polizei selber wahrgenommen werden und auch 50% der Täter durch die Bevölkerung ermittelt werden (entweder durch "mitliefern" beim Ertappen auf frischer Tat oder durch Angabe von Verdächtigen bei der Anzeige) (Grohmann 1998, S.1/ Heuer 1999, S.6).

Das heißt: Eine höhere Akzeptanz der Polizei in der Bevölkerung macht sie effektiver bei ihrem "Unternehmensziel", der Verbrechensbekämpfung.

In diesem Zusammenhang ist also die Durchführung einer Bürgerbefragung an sich auch Öffentlichkeitsarbeit und PR-Aktion, da Interesse am Bürger bekundet wird und das "Unternehmen Polizei" ins öffentliche Gespräch gerät (vgl. Volkmann 1998, S.293f).

3.2 Opferstudien über "Kundenzufriedenheit"

Noch klarer unter Qualitätsmanagement lassen sich die Opferstudien der Polizei einordnen (wobei angemerkt werden muss, dass hier der Begriff "Opferstudien" eigentlich nicht mehr sozialwissenschaftlich gemeint ist, sondern nur noch die Gruppe der Befragten meint).

Bei diesen passender "Kundenbefragung" genannten Erhebungen geht es nicht um eine allgemeine Bevölkerungsumfrage, sondern um die Zufriedenheit einzelner "Kunden", die wegen eines konkreten Anliegens bei der Polizei waren/ konkrete Dienstleistungen in Anspruch genommen haben. Ein Beispiel dafür ist die Befragung nach dem Aufnehmen einer Anzeige (vgl. Polizeifortbildungsinstitut Münster 1998, S.32f), in der die Zufriedenheit mit der Ausstattung und Atmosphäre des Gebäudes, der Freundlichkeit der Beamten, der Gesprächs- und Bearbeitungsdauer u.a. abgefragt wird.

Zusammenfassend: Hier handelt es sich wirklich im engen Sinne um Kundenbefragungen, die dazu dienen, den Betrieb effektiver zu organisieren.

3.3 Erfragen von Kriminalitätsfurcht und subjektivem Sicherheitsempfinden

Viele Bürgerbefragungen haben eine sehr viel weiter gefasste Fragestellung, nämlich der nach Kriminalitätserfahrungen und Kriminalitätsfurcht, oft kreist der Fragebogen um das "subjektive Sicherheitsempfinden".

Dies ist ein schillernder Begriff, der in der Literatur völlig verschieden bewertet wird. Jedoch behauptet kaum jemand, dass subjektive und objektive Sicherheitslage unmittelbar zusammenhängen. Vielmehr spielen Medienmechanismen (selektive Berichterstattung, Beschränkung auf sensationell schlechte Nachrichten usw.) beim Zustandekommen von subjektiver (Un-) Sicherheit eine große Rolle (vgl. Volkmann 1998, S. 295, Schwarzenegger 1992, S.114f).

Natürlich ist es interessant zu erfahren, wo in der Bevölkerung Ängste herrschen, aber solche Erhebungen sollten doch eher in den Händen von Sozialforschungsinstituten liegen und nicht bei der Polizei, die keine Forschung als Selbstzweck betreiben kann. Die große Frage ist dann, was die Polizei sich von diesen Daten über die subjektive Sicherheit verspricht und was sie mit den daraus gewonnenen Erkenntnissen anfängt. In der Literatur ist die Antwort umstritten. Manche Autoren weisen darauf hin, dass die subjektive Sicherheit nicht ignoriert werden dürfe, andere sagen, dass die Polizei keine "Angsttherapie" betreiben solle (Behrendes 1998, S. 2).

Manche Studien haben explizit ein wissenschaftliches, aufklärerisches Ziel, z.B. eine "Bürgerbefragung zum subjektiven Sicherheitsgefühl im Kreis Düren" 1998, die von der Kreispolizeibehörde, einem SozialwissenschaftsLeistungskurs, dem Ausländerbeirat und anderen durchgeführt wurde: die Absicht ist, "mit dieser Studie Strömungen der Hysterie, der falschen Ursachenzuschreibung und damit der Vorurteilsbildung entgegenzuwirken" (Kreispolizeibehörde Düren et. al. 1998, S.21).

Wobei die Studie alleine ohne eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit und Verbreitung natürlich noch keine Aufklärung darstellt.

Was die Polizei dann aber zu dieser Aufklärung beitragen können soll, ist mir unklar.

Im Gegenteil: Was die Polizei üblicherweise mit den Daten zum subjektiven Sicherheitsgefühl anfängt, hat gar nichts mit Aufklärung zu tun. Vielmehr werden diese Daten zu Einsatzpläne umgedeutet, d.h., dort, wo die Bürger unsicher sind, wird verstärkt Streife gefahren und Präsenz gezeigt. Die Vertreter dieser Strategie wissen, dass durch diese Kontrollen die objektive Sicherheit gar nicht steigt (es sei denn, sie hängen der "broken windows"Theorie an; das nur am Rande) und wollen das auch gar nicht erreichen (vgl. Polizeipräsidium München 1997, S.1).

Das Problem an dieser Einsatztaktik ist nicht nur, dass evt. ein Problem bekämpft wird, das es eigentlich gar nicht gibt, sondern dass durch die Bekämpfung im Bewusstsein der Bürger das Problem verstärkt oder erst erzeugt wird. Es führt also eher zur Bestärkung als Verhinderung von Vorurteilen.

Etwas überspitzt möchte ich zu Befragungen über subjektives Sicherheitsempfinden zusammenfassen: Es mag wissenschaftlich interessant sein, unreflektierte Ängste er Bürger zu erfahren, aber es ist absolut nicht wünschenswert, dass die Polizei sie in Stammtischstrategien umsetzt.

4. Fazit

Die besonders unter 3.3 beschriebenen Problematiken treten nicht auf, wenn nur die Befragung selber durchgeführt wird. Problematisch an einer Studie über subjektives Sicherheitsempfinden ist also nicht die Studie an sich, sondern dem Umgang mit den Ergebnissen. Genauer: Die möglichen Handlungen, die die Polizei (oder die Legislative, also mittelbar auch die Polizei) aus den Ergebnissen der Studie ableiten zu können meint.

Solche Fehlinterpretationen liegen natürlich näher, wenn die Polizei selber an der Studie beteiligt ist und die Interpretation der Daten in die Hand nimmt; sie sind eher unwahrscheinlich, wenn eine Studie ausschließlich von Wissenschaftlern durchgeführt wird, da die Polizei in diesem Fall auch bei der Interpretation der Daten die Wissenschaftler schwerlich ignorieren kann.

Vielmehr wird es in diesem Fall zu einer typischen Verhaltensweise in der Politik kommen, nämlich dass Studien, die sich nicht zur Untermauerung der eigenen Position eignen, einfach komplett ignoriert werden. Es bleibt abzuwarten, wie (und ob) auf unsere Umfrage "Leben in Düsseldorf" reagiert wird.

5. Literaturverzeichnis

Bässmann, Jörg/ Vogt, Sabine: Community Policing - Projektbericht des Bundeskriminalamtes zu den Erfahrungen in den USA, Bundeskriminalamt Wiesbaden 1997.

Behrendes, Udo: Vernetzung von sozialen, ordnungsrechtlichen und sicherheitsrelevanten Aspekten zur Stabilisierung/ Optimierung der objektiven und subjektiven Sicherheit aller Bevölkerungsgruppen, in: Heinrich Böll Stiftung NRW (Hrsg.): Reader: New York, New York - aber sicher?, Dortmund 1998.

Grohmann, Helmut: Bürgernahe Polizeiarbeit - eine Darstellung aus Sicht der Praxis, in: Heinrich Böll Stiftung NRW (Hrsg.): Reader: New York, New York - aber sicher?, Dortmund 1998.

Heuer, Hans-Joachim: Bürger- und Mitarbeiterbefragungen im Verhältnis zur "Bürgerpolizei" - Eine Einleitung, in: Kuratorium der Polizei- Führungsakademie (Hrsg.): Bürger- und Mitarbeiterbefragungen in der polizeilichen Praxis, Schmidt-Römhild, Lübeck 1999 (?), S.5-13.

Kreispolizeibehörde Düren, RAA, Kreis Düren, Gymnasium am Wirteltor, Ausländerbeirat der Stadt Jülich (Hrsg.): Bürgerbefragung zum subjektiven Sicherheitsgefühl im Kreis Düren, Düren 1998.

Legge, Ingeborg: New York - weder Model noch Fortschritt? in: Heinrich Böll Stiftung NRW (Hrsg.): Reader: New York, New York - aber sicher?, Dortmund 1998.

Lennartz, Helmut: Bürgerorientierte Polizeiarbeit in Nordrhein-Westfalen - Konzept und Umsetzung im Bereich des Polizeipräsidiums Aachen, in: Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.): Ordnungspartnerschaften und bürgerorientierte Polizeiarbeit - Erfahrungen und Erkenntnisse nordrhein-westfälischer, belgischer und niederländischer Behörden, Reader zum Fachkongress am 17.11.99 in Aachen.

Möller, Hartwig: Wandel der Polizei in Nordrhein-Westfalen, in: Verwaltung, Heft 4/1997, S.20-24.

Polizeifortbildungsinstitut Münster (Hrsg.): Projekt Qualitätsmanagement - Struktur der Module zu allgemeinen und speziellen Bürger-/ Kundenbefragungen. Münster 1998 (?).

Polizeipräsidium München (Hrsg.): Bürgerbefragung und Konzeption zur Steigerung des Sicherheitsempfindens, München 1997 (?).

Schwarzenegger, Christian: Die Einstellungen der Bevölkerung zur Kriminalität und Verbrechenskontrolle, Eigenverlag Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg 1992.

Simanek, Lin Philipp: Grundwissen Polizei - aus nordrhein-westfälischer Perspektive, Thesenpapier zu Referat am 18.12.99 in der selben Übung.

Volkmann, Hans-Rüdiger: Bürgerbefragungen: Ein Weg zu einer bürgernahen Polizei, in: Die Polizei, Heft 10/98, S.293-299.