Wissenschaftliche Sichtweisen zur Europäischen Finalität

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Unterschiedliche Sichtweisen des Begriffs Föderalismus
2.1 Der Bundesstaat
2.2 Der Staatenbund

3. Schneiders „Föderales Leitbild“: Souveränitätsteilung und Verfassungshoheit
3.1 Die Frage nach der geteilten Souveränität
3.2 Die Frage nach der Verfassungshoheit

4. Schneiders „Föderales Leitbild“: Die Architektur Europas
4.1 Verbandsstruktur und Verbandsnatur
4.2 Loyalitätsbedarf
4.3 Untersuchung von Schneiders These

5. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung:

Durch die politischen Veränderungen in Europa und der damit verbundenen Möglichkeit zur Osterweiterung der Union waren wieder verstärkt Stimmen zu hören, die eine Reform der EU-Institutionen und der politischen Praktiken forderten. Durch ein Anwachsen von momentan 15 auf 30 Mitgliedstaaten und mehr sahen die Kritiker die Handlungsfähigkeit der EU-Organe gefährdet.¹ Der deutsche Außenminister Fischer äußerte sich sogar mit den Worten

„(...) Eine Erweiterung der Union verlangt entweder ein Mehr an Integration

- oder sie führt zur Erosion (...)² “

Vor diesem Hintergrund geht Heinrich Schneider auf die Rede des deutschen Außenministers Fischer an der Humboldt Universität zu Berlin am 12.Mai 2000 ein. Fischer war einer der ersten, der die Verfassungsdebatte erneut in Gang brachte. Schneider greift Fischers Ausdruck von der „Föderation der Nationalstaaten“ auf und versucht diese nach seinen Vorstellungen auszulegen. „Federal“ - das halten nach seinen Worten vor allem britische Europapolitiker, aber nicht nur sie, für ein „dirty word“.³ Zwar versuchten die Befürworter des Föderalismus noch während der Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht im September 1991 wenigstens einen Hinweis auf eine föderale Zukunftsperspektive der Europäischen Union einzubringen, scheiterten jedoch damit.

Schneiders Kernforderung ist nun, sich bei der Diskussion um ein zukünftiges Regierungssystem der Europäischen Union von der geläufigen Entweder-Oder- Sichtweise innerhalb der Föderalismusdebatte zu lösen. Nicht die Frage, ob ein Bundesstaat- oder Staatenbundmodell den äußeren Rahmen gibt, ist entscheidend, sondern die Ausgestaltung des Modells.⁴ Bei der EU handelt es sich um ein Gebilde eigener Art, ein Gebilde „Sui Generis“, das in der bisherigen politischen Welt einzigartig ist und deshalb auch nicht mit bereits bestehenden Systemen, sei es nun einem Bundesstaat wie den USA oder einem Staatenbund wie dem Rheinbund von 1806 zu vergleichen ist. Vielmehr muß die Europäische Union einen eigenständigen „Dritten Weg“ finden, der zu ihren Eigenarten passt.

In dieser Arbeit möchte ich zuerst auf die üblichen Abgrenzungen des Föderalismus zu sprechen kommen. Anschließend befasse ich mich mit Schneiders Auslegung einer „Föderation der Nationalstaaten“. In einem dritten Schritt möchte ich auf Schneiders These eingehen und schließlich anhand ausgewählter Beispiele prüfen, ob das Supranationalitätspotential von Staatenbünden wirklich größer ist als allgemein angenommen.

2. Unterschiedliche Sichtweisen des Begriffs des Föderalismus

Die Diskussion um die zukünftige Verfaßtheit Europas kreist fast immer um föderalistische Modelle, insbesondere um das traditionelle Gegensatzpaar Staatenbund - Bundesstaat. Mir erscheint es hier wichtig, die klassische Definition dieser beiden Begriffe wiederzugeben, da dies für das spätere Verständnis von Schneiders Auslegung wichtig ist.

2.1 Der Bundesstaat (Föderalismus im engeren Sinn)

Der Bundesstaat oder die Föderation⁵ hat nach innen und außen Staatsqualität. Das heisst er kann nach außen völkerrechtliche Verträge mit anderen Ländern schließen und erlässt nach innen eine Verfassung, die für alle Mitglieder verbindlich ist.⁶ Die wesentlichen drei Merkmale, die ein solches Gebilde ausmachen, sind die klassischen Wesensmerkmale des Staates: Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt.⁷ Die Föderation kann direkt auf ihre Staatsangehörigen einwirken, was wiederum voraussetzt, daß eine bundeseigene Staatsangehörigkeit definiert ist. Des weiteren sind die Grenzen einer Föderation klar abgegrenzt: es gibt eine gemeinsame Staatsgrenze nach außen.

In der Regel werden mehrere Gliedstaaten in einem übergeordneten Ganzen zusammengefasst, wobei die Gliedstaaten ihre individuellen Eigenheiten bewahren. Nach innen haben die Gliedstaaten Staatsqualität, d.h. sie verfügen über eigenständige politische Institutionen des repräsentativ-demokratischen Systems und können z.B. eigenständig Gesetze erlassen.

Die Kompetenzen im Inneren sind zwischen dem Bund und den Gliedstaaten aufgeteilt. In der Bundesrepublik Deutschland, einem Bundesstaat im klassischen Sinn, werden dem Bund u.a. die Bereiche Äußeres und Verteidigung zugesprochen, den Ländern obliegen dagegen ausdrücklich die Bereiche Justiz und Wirtschaft.⁸ Trotzdem ist der Bund den Ländern politisch und rechtlich übergeordnet.⁹ Die Kompetenzkompetenz liegt beim Bund, d.h. der Bund hat das ausdrückliche Recht, die politische Zuständigkeit der Länder zu bestimmen. Gesetze des Bundes stehen denen der Länder vor. Landesgesetze, die denen des Bundes widersprechen sind nichtig.¹⁰ Man sieht, dass das Modell des Bundesstaates zwar auf regionale Besonderheiten der Gliedstaaten und deren Selbständigkeit Rücksicht nimmt, der Bund den Gliedern aber eindeutig vorgelagert ist.

2.2 Der Staatenbund (Föderalismus im weiteren Sinn)

Staatenbünde oder Konföderationen¹¹ sind auf Dauer angelegte, völkerrechtliche Verbindungen zweier oder mehrerer Staaten, die durch einen völkerrechtlichen Vertrag geschlossen werden.¹²

Der Zweck einer solchen Verbindung ist die Erledigung gemeinsamer Aufgaben. Solche Aufgaben können die gemeinsame Verteidigung gegenüber Dritten sein, aber auch die Wahrung des Friedens im Inneren. Zur Erledigung der Aufgaben werden gemeinsame Organe geschaffen, die aus Delegierten der Mitglieder bestehen. Die Organe des Staatenbundes sind an die Weisungen der Nationalstaaten gebunden und agieren in der Regel nicht eigenständig.

Im Gegensatz zum Bundesstaat handelt es sich beim Staatenbund nicht um einen geschlossenen Staat. Die elementaren Staatsmerkmale Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt fehlen. Dies ist auch der Grund, warum die gemeinsamen Beschlüsse zwar für die Mitgliedsstaaten, nicht aber für die einzelnen Staatsangehörigen verbindlich sind.¹³

Die einzelnen Nationalstaaten behalten ihre volle Souveränität nach innen und außen.¹⁴ Das heisst jedes einzelne Glied kann völkerrechtliche Verträge mit Nichtmitgliedern abschließen und hat nach innen voll ausgeprägte staatliche Institutionen. Bestimmte Hoheitsrechte können zwar auf die Gesamtheit übertragen werden, allerdings können diese jederzeit von den Einzelstaaten wieder zurückgenommen werden.

Wesentliches Merkmal der Konföderation ist, daß die Kompetenzkompetenz bei den Einzelstaaten liegt. Gemeinsame Beschlüsse können nur mit der Zustimmung aller Mitglieder hervorgebracht werden (Einstimmigkeit). Die Konföderation tritt zwar gegenüber Dritten geschlossen auf oder versucht dies, übt aber keine staatliche Gewalt auf die Einzelstaaten aus, besitzt keine für die Mitglieder verbindliche Gesetzgebung oder Rechtsordnung und kein oder nur geringe staatliche Zwangsmittel ihnen gegenüber.¹⁵ Der Staatenbund im klassischen Sinn ist also wesentlich lockerer organisiert als der Bundesstaat, hat einen klar definierten Zweck und die Souveränität der Einzelstaaten wird nicht angetastet.

3. Schneiders „Föderales Leitbild“: Souveränitätsteilung und Verfassungshoheit

Schneider plädiert für einen neuen Ansatz der Integration in Form einer föderalen Verfassungspolitik, die aber nicht auf einen Bundesstaat ausgerichtet ist, sondern auf ein föderales Gemeinwesen neuen Typs.¹⁶

3.1 Die Frage nach der geteilten Souveränität

Die Frage nach der Souveränitätsteilung ist nicht unbekannt in Beschreibungen des europäischen Verfassungsraumes.¹⁷ Schon in der Vergangenheit wurde versucht, das faktische Verhältnis des Nebeneinanders von Hoheitsrechten auf europäischer und nationaler Ebene mit dieser Kategorie zu fassen, ohne damit die Frage nach der originären Souveränität zu thematisieren.¹⁸ Die Frage nach der geteilten Souveränität wird auch bei der Deutung des Bund-Länder-Verhältnisses im Bundesstaat deutlich.¹⁹

„Souveränität“ ist der Schlüsselbegriff jeder Staatslehre. Ein als souverän geltender Staat hat u.a. folgende Merkmale:²⁰

- Die Unabhängigkeit von allen anderen Staaten
- Das Recht, seine Aufgaben nach jeweils eigener Entscheidung zu bestimmen
- Das Recht, die zur Erfüllung seiner Aufgaben und zur Erreichung seiner Ziele erforderlich scheinenden Machtmittel unbeschränkt einzusetzen
- Die Vorstellung, daß es sich bei der Staatsgewalt um eine höchste, von keiner anderen irdischen Gewalt abgeleitete oder auch nur abhängige irdische Gewalt handelt

Dem kontinental-europäischen Staatsdenken ist die Idee von zwei Souveränitäten fremd.²¹ In unserem unitaristisch-etatischen Grundverständnis von Politik ist die grundlegende Bezugsgröße der Staat, die bestimmenden Akteure sind die Staaten.²² Das Gemeinwesen des Staates hat seine Basis und seine Legitimation in einem Kollektivwesen namens Volk, von dem alle Souveränität ausgeht. Diese Auslegung geht auf die „Drei-Elemente-Lehre“ des Staates zurück, wonach der Staat definiert ist durch ein gemeinsames Staatsgebiet, indem alle darin ansässigen eine gemeinsame Staatsbürgerschaft besitzen und sich einer gemeinsamen Staatsgewalt unterordnen.²³ Diese Sichtweise kam bei der Auslegung des Vertragswerks von Maastricht durch das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck. Das Urteil besagt, dass den Verbundorganen der Europäischen Union einzelne Hoheitsrechte zur selbständigen Ausübung durch ihre Mitgliedstaaten übertragen worden sind. Die Union aber nicht Trägerin von Hoheitsrechten ist. Die Einzelstaaten haben demzufolge keine Souveränitätsrechte zugunsten der Union abgegeben, und ihr somit auch keinen bundesstaatlichen Charakter verliehen. Bei der Union handelt es sich also um einen Staatenverbund, der zwar mehr ist als ein Staatenbund, aber dennoch kein Bundesstaat.

Neben diesem unitaristisch-etatischen gib es aber noch ein anderes Grundverständnis von Politik, das vor allem von Denis de Rougemont geprägt wurde.²⁴ In seinem consoziativen Denken sind zwei und mehrere Souveränitäten durchaus denkbar, der Staat hat zwar immer noch eine hervorgehobene, aber keine mit dem Monopol der politischen Entscheidung ausgestattete Position.²⁵ Vielmehr stellt sich die politische Realität als ein komplex strukturiertes Feld von Akteuren, Handlungschancen und Interaktionen dar, in der es vor allem um die gemeinsame Problemverarbeitung geht.²⁶ Das Gemeinwesen hat seine Basis nicht mehr in einem einheitlichen Staatsvolk, sondern in einer komplex strukturierten Civitas (Gesamtheit der Bürger).

Der Anspruch des consoziativen Ansatzes ist nicht die „Drei-Elemente-Lehre“ zur Definition des Staates (Staatsgebiet / Staatsvolk / Staatsgewalt) zu unterlaufen²⁷ sondern eine Rechtfertigung für ein Gemeinwesen zu finden, das gerade kein Staat ist und deshalb auch nicht das entscheidende Merkmal des Staatsvolkes benötigt. Hier kommt es darauf an, Individuen, die in mannigfaltigen Sozialgebilden leben und trotzdem Ähnlichkeiten aufweisen und aufeinander angewiesen sind, eine politische Form zu geben, die sie in sich vereint. Bisher wurde diese Aufgabe von Nationalstaaten übernommen. Ob diese, wie von verschiedenen Autoren angemerkt wird²⁸, im Verschwinden begriffen ist, kann kontrovers diskutiert werden. Sicher ist, daß im Zeitalter der Globalisierung grenzüberschreitende „governance-Netzwerke“ zunehmend an Bedeutung gewinnen um komplexe Probleme zu lösen, welche von den einzelnen Staaten nicht mehr alleine bearbeitet werden können. Die Bedeutung der Nationalstaaten wird damit zurück gedrängt.²⁹ Beispiele hierfür gibt es genug, mit NATO, OSZE oder NAFTA seien nur einige genannt.

Das consoziativen Politikverständnis zielt also auf ein Zusammenspiel mehrerer Hoheitsträger, bei dem die Souveränität geteilt wird um Aufgaben gemeinsam wahrzunehmen und zwar im Namen der Bürger.³⁰

3.2 Die Frage nach der Verfassungshoheit

Paul Laband hat für den Bundesstaat dem Bund, für den Staatenbund den Gliedstaaten die Kompetenzkompetenz zugesprochen, d.h. die aufgrund eines Gesetzes für einen Verwaltungsträger geschaffene Möglichkeit, seine Zuständigkeit zu Lasten eines anderen Verwaltungsträgers auszuweiten. So hat in der Bundesrepublik Deutschland der Bund die Möglichkeit, die Zuständigkeit der Länder festzulegen.

Die Gegner des Föderalismusmodells kritisieren nun, daß die Kompetenzkompetenz auf Seiten des Unionsorgan zu einer Unitarisierungstendenz führt, das die Rechte und Kompetenzen der Gliedstaaten immer mehr einschränkt. Tatsächlich haben Bundesstaaten die Tendenz, immer mehr Kompetenzen, vor allem im Bereich der Finanzen, auf das Zentralorgan zu ziehen.³¹ Schneider versucht einen Zwischenweg für die EU einzuschlagen, der dieses Problem beseitigt. Seiner Meinung nach

„(...) ist es für ein föderalistisches Gemeinwesen charakteristisch, daß es dort schlechterdings überhaupt nicht einen identifizierbaren Inhaber einer Kompetenzkompetenz geben kann, ja daß sogar der „pouvoir constituant“ sozusagen nicht im Singular existiert, kraft der existentiell zugrundeliegenden „Einheit-in-Vielheit“(...)“³²

Die Kompetenzkompetenz wird also nicht der Union zugesprochen, wie das beim klassischen Bundesstaat üblich ist und vom Europäischen Parlament im Oreja- Entwurf gefordert wurde.³³ Dies würde dem föderalen Charakter der Verfassungsordnung entgegen laufen, da das unitaristische Element zu stark ausgeprägt wäre. Andererseits darf die Kompetenzkompetenz auch nicht auf Seiten der Mitgliedstaaten zu finden sein. Noch gelten in der europäischen Praxis die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“, d.h. die Regierungschefs legen auf intergovernmentalen Regierungskonferenzen die weiteren Schritte der europäischen Integration fest. Dies führt dazu, dass europäische Organe wie das Europäische Parlament nur marginal an Entscheidungen teilhaben können, oft ist noch nicht einmal eine Zustimmung notwendig, um Beschlüsse in Kraft treten zu lassen.

In der Europäischen Verfassung soll diese Alternative laut Schneider festgeschrieben werden. Alle Entscheidungsbefugnis muss von Verfassung wegen eingerichtet sein, niemand steht über der Verfassung und niemand kann über sie verfügen.³⁴ Die europäische Verfassung soll über den Trägern der von ihr institutionalisierten Kompetenzen stehen.³⁵

Die Verfügungsgewalt über die Verfassung und damit die Herrschaft darf nur gemeinsam von den Mitgliedsstaaten und den Organen der Union, z.B. dem Europäischen Parlament wahrgenommen werden. Alleingänge der Mitgliedstaaten, wenn auch zur Gesamthand müssen vermieden werden.³⁶ Die Kompetenzkompetenz liegt innerhalb der Verfassung, die aber nur im Plural (von Unionsorganen und Mitgliedstaaten) und nicht im Singular (von einem der beiden) verändert werden kann.

4. Schneiders „Föderales Leitbild“: Die „Architektur Europa“

Wie soll man sich nun ein europäisches Regierungssystem vorstellen? Wie soll die Ausgestaltung der Verfassung aussehen?

„Es gibt keine platonische Idee der guten EU - Verfassung, sondern miteinander konkurrierende - unter Umständen in manchen ihrer Elemente kombinierbare - europapolitische Leitbilder“³⁷

Dieses Zitat impliziert, daß Schneider sich durchaus einen Kompromiss aus bundesstaatlichen und staatenbündischen Zügen vor Augen hat, daß es ihm wie im folgenden ausgeführt wird, nicht so sehr auf das Vokabular³⁸ sondern auf die Ausgestaltung des Systems ankommt. Dabei sind ihm drei Dimensionen wichtig: die Verbandsnatur, die Verbandsstruktur und der dialektische Zusammenhang mit der Akzeptanz einer solchen Verfassung in der europäischen Gemeinschaft.

4.1 Verbandsnatur und Verbandsstruktur

Mit der Verbandsnatur spricht Schneider die Frage nach dem Verfassungssystem an, ob man als Überbau des europäischen Systems das Modell des Staatenbundes oder das des Bundesstaates wählt oder aber die Union als Föderation³⁹ bezeichnet.

Wie oben schon angedeutet kommt es Schneiders nicht so sehr auf das verwendete Vokabular an, sondern auf die Ausgestaltung des entsprechenden Systems.

„(...) es ist also nicht nur möglich, daß Staatenbünde, Kraft ihrer Verfassung, eine Willensbildungsstruktur haben, die hundertprozentig der eines Bundesstaates entspricht sondern auch bundesstaatliche Systeme eine konföderal gestaltete Willensbildung haben nämlich dann, wenn die Mitgliedsstaaten die Entscheidungen in den wichtigen Organen maßgeblich entscheiden (...)“⁴⁰

Wie kann man sich dies vorstellen? Schneider unterscheidet bei der Verbandsstruktur zweierlei: erstens die formelle Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedsstaaten, die in einer europäischen Verfassung klar festgelegt ist. Zum zweiten kommt es aber auch auf die faktische, vom politischen Kräftespiel abhängigen Gewichtsverteilung an, die sich oftmals erst mit der Zeit herausstellt.⁴¹ Zur formellen Kompetenzverteilung gibt es unterschiedliche Vorschläge. Joschka Fischer spricht in seiner Rede von Kernsouveränitäten, die auf die Föderation übertragen werden sollen⁴² und meint damit die drei wesentlichen Souveränitäten des modernen Nationalstaates: Währung, Innere und Äußere Sicherheit. Im Bereich der Währung wurden die entsprechenden Organe auf EU Ebene bereits geschaffen, nun kommt es darauf an, dies ebenfalls für die beiden anderen Bereiche vorzunehmen.

Eine mögliche Kompetenzordnung hat Ingolf Pernice vorgeschlagen, der zwischen exklusiven und konkurrierenden Kompetenzen, Förderkompetenzen und schließlich denjenigen Kompetenzen unterscheidet, die die autonome Politik der Nationalstaaten beschreibt.⁴³ Zusätzlich schlägt er Negativabgrenzungen vor: was soll nicht Sache der Union sein?⁴⁴ Diese letzte Möglichkeit erinnert stark an die, in Maastricht vertraglich festgelegte Subsidiaritätsregel: die EU übernimmt die Aufgaben, welche auf staatlicher Ebene nicht oder nur ausreichend wirksam erfüllt werden können und deswegen von den Bürgern der Mitgliedstaaten, d.h. von der Gesamtheit der Unionsbürger, als gemeinsame Aufgaben betrachtet werden.⁴⁵ Andere Aufgaben verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Das Prinzip der Subsidiariät hat noch einen weiteren Vorteil. Es verhindert eine Machtverschiebung zugunsten des Zentralorgans, wirkt sozusagen als Unitarisierungsbremse⁴⁶ und beruhigt so die Angst der Nationalstaaten, zu viel Macht an die Union abzugeben. Wichtig bei der Kompetenzverteilung ist, daß diese immer vor dem Hintergrund der geteilten Souveränität und der Herrschaft der Verfassung gedacht wird, die in 3.1 und 3.2 angesprochen wurde.

Schneider kommt es bei seinem Modell darauf an, daß die Union auf der einen Seite bundesstaatliche Züge erhalten soll, den Mitgliedsstaaten aber auf der anderen Seite eine starke Mitträgerschaft auf zentraler europäischer Ebene zukommen soll.⁴⁷ So verfügt die EU bereits über eigene Organe, die mehr sind als lediglich Delegationen der Mitgliedsstaaten, man denke hier an die Europäische Zentralbank oder den Europäischen Gerichtshof, diese Institutionen weisen auf eine bundesstaatliche Union hin. Als Gegengewicht muss hier auf zentraler Ebene ein föderatives Staatsorgan geschaffen werden, das für eine verstärkte Rückkoppelung zu den Nationalstaaten sorgt und den Einfluss der Gliedstaaten auf europäischer Ebene sichert. Der bereits bestehende Ministerrat ist ein solches Organ, seine Kompetenzen sollten unbedingt aufrechterhalten werden. Wie genau die Kräfteverteilung angelegt wird, läßt Schneider noch offen.

4.2 Loyalitätsbedarf

Von entscheidender Bedeutung der zukünftigen europäischen Verfassung und des damit zusammenhängenden Systems ist die Tatsache, dass es eine breite Zustimmung in der europäischen Gemeinschaft geben muss, dass das System von der Mehrheit der Gemeinschaft getragen wird.

„Das entscheidende Kriterium des Verfassungscharakters einer Grundordnung der EU ist daher die Verfassungsloyalität, und zwar die der Mitgliedstaaten, der politischen Kräfte und der Bürgerinnen und Bürger“⁴⁸

Robert Schumann prägte den Betriff der funktionalen Integration⁴⁹: Einer Integration von Wirtschaftssektor zu Wirtschaftssektor folgt schließlich eine in die politische Dimension hineinführende Integration. Dies war zuletzt 1992 beim Vertragsschluss von Maastricht zu beobachten: nach dem Abschluss der Wirtschafts- und Währungsunion wurden die bereits bestehenden Verträge unter das gemeinsame Dach der Europäischen Union zusammengeschlossen. Zu diesem Zeitpunkt wuchs der Integrationsprozeß zum ersten Mal in eine verfassungsrechtliche Dimension.⁵⁰ Außerdem beschlossen die Regierungschefs der Mitgliedsstaaten eine verstärkte Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Äußeres.

Die Grundlage dieser Entwicklung liegt in der ähnlichen Ausgangslage der Gründerstaaten nach dem 2. Weltkrieg und in gemeinsamen Interessen in vielen Bereichen der Wirtschaftspolitik. So hat die Verflechtung der Volkswirtschaften und gemeinsame Interessen der Nationalstaaten (gemeinsame Außenzölle) zu einer kollektiven Identität geführt, die die Basis für weitere integrative Schritte bot.⁵¹ Heute stellt sich die Realität allerdings etwas anders dar, die Zusammenhänge sind durch die vorangeschrittene Integration, aber auch durch die Globalisierungstendenz unserer Zeit komplexer geworden. Von den Skeptikern der europäischen Integration wird kritisiert, dass die Beschlüsse nicht mehr von der Mehrheit der Gemeinschaft getragen werden, dass es eine Asymmetrie zwischen wirtschaftlicher und politischer Integration gibt. Zum Beispiel wird angeführt, daß die gemeinsame Währung nicht von einer Mehrheit der Bürger gewollt wird, was die Nichtratifizierung des Maastrichtvertrages durch die Dänen gezeigt hat. Ein neueres Beispiel ist die irische Ablehnung des Vertrages von Nizza. Letzteres Beispiel hat wieder einmal deutlich gemacht, dass die europäischen Bürger zu wenig in den europäischen Entscheidungsprozeß einbezogen werden und Europa oftmals skeptisch gegenüber stehen. Ein weiteres Zeichen für die Unkenntnis und für das fehlende Interesse der europäischen Bürger ist die Wahlbeteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament. 1999 lag diese europaweit bei nur 41, 7 %. Fünf Jahre zuvor waren es wenigstens noch 57, 7 %.⁵²

Schneider stellt klar heraus, dass alle politischen Entscheidungen, vor allem die über die künftige Verfassung und das Regierungssystem der EU von einer „political community“⁵³ getragen werden müssen. Dies bedeutet, daß die Frage nach dem Regierungssystem sehr stark von der Akzeptanzbereitschaft der Bürgerinnen und Bürger, aber auch von den wirtschaftlichen und politischen Kräften der Gemeinschaft abhängt. Die Europäische Union wird sich immer aus einer Vielfalt von Völkern und Kulturen zusammensetzen wie Helmut Kohl nach dem Vertrag von Maastricht deutlich machte⁵⁴. Aber auch wenn die europäische Identität nicht mit dem staatsbürgerlichen Bewusstsein der Nationalstaaten vergleichbar ist und sein soll, muß sie dennoch das europäische System tragen um seine Stabilität zu sichern.⁵⁵ Hier herrscht also noch deutlich Handlungsbedarf der politischen Elite.

4.3 Untersuchung von Schneiders These

Schneiders Kernthese lautete, daß es nicht so sehr auf die Verbandsnatur des europäischen Systems ankommt, ob als Rahmen ein Bundesstaats- oder Staatenbundmodell gewählt wird, sondern vielmehr auf die interne Ausgestaltung des Systems. Es wurde ja gerade deshalb so oft das Modell des Bundesstaates für Europa vorgeschlagen, weil das Modell des Staatenbundes einen Rückschritt im Integrationsprozess bedeutet hätte (man hatte hier die klassischen Modelle wie eingangs beschrieben vor Augen).

Schneider vertritt nun die Meinung, daß es möglich ist, eine europäische Konföderation jenseits der klassischen Merkmale des Staatenbundes zu schaffen, die dann eher Züge des Bundesstaates trägt. Dieser Meinung ist auch Roman Herzog, der betont, dass auch in einem Staatenbund eine starke Zentralgewalt vorhanden sein kann, nämlich dann, wenn die Einzelstaaten bei der Durchführung ihrer Beschlüsse auf die Organe des Bundes angewiesen sind.⁵⁶ Vorteil dieser Lösung wäre, die Gegner der europäischen Bundesstaatsidee zu besänftigen ohne in eine reine intergovernmentale Struktur zurück zu fallen sondern die supranationalen Elemente noch zu verstärken.⁵⁷ Diese These möchte ich anhand einiger Beispiele aus der Vergangenheit untersuchen.

Klassisches Merkmal von Staatenbünden ist die einstimmige Beschlussfassung. Laut Schneider ist dies aber eher die Ausnahme als die Regel. Man kann sich durchaus eine Konföderation vorstellen die mehrstimmig beschließt. Für die EU würde dies bedeuteten, dass die Mehrheitsentscheidung auf alle Politikfelder ausgedehnt würde. Belegt werden kann diese Aussage durch die amerikanische Konföderation von 1778. Hier war lediglich für Verfassungsänderungen Einstimmigkeit notwendig, in allen anderen Politikbereichen wurde mehrstimmig beschlossen.⁵⁸ Weiter ist die Tatsache, dass Konföderationen keine eigenen Organe besitzen nicht haltbar. Sowohl in den „Confederate Staates“ (of America) als auch in den „Departments“ des Bundes gab es bereits sehr entwickelte Vollzugsorgane, eine eigene Regierung und Bundesministerien.⁵⁹ Somit ist bewiesen, dass die Organe des Staatenbundes nicht lediglich aus Delegationen der Staaten bestanden. Weiter müssen die Gesetze und Beschlüsse des Staatenbundes nicht notwendigerweise durch die Einzelstaaten vollzogen werden. Dies kann ebensogut durch besondere Bundesorgane geschehen wie dies in den Vereinigten Niederlanden der Fall war.⁶⁰ Es wird aber auch von Kunz bemerkt, dass die Exekutionsorgane des Staatenbundes aufgrund der Kompetenzverteilung zumeist mangelhaft entwickelt waren.⁶¹ Was die Gesetzgebung betrifft, steht diese nicht immer allein den Einzelstaaten zu wie beim klassischen Staatenbund. In der amerikanischen Konföderation kam die Gesetzgebung in einer Reihe von Belangen dem Zentralorgan zu.⁶²

Staatenbünde wie z.B. der Völkerbund finanzierten sich hauptsächlich über Matrikularbeiträge der Einzelstaaten, die diese durch entsprechende Steuern hereinbrachten.⁶³ Dennoch gibt es auch Beispiele für ein direktes Besteuerungsrecht des Staatenbundes. Der Schweizerischen Eidgenossenschaft von 1815 war ausdrücklich das Recht zugesprochen worden, zur Deckung des Militäretats direkte Steuern zu erheben.⁶⁴

Wie in der Definition eingangs erwähnt, sind Staatenbünde „auf Dauer angelegte völkerrechtliche Verbindungen souveräner Staaten“. Schneider ist der Meinung, dass Staatenbünde durchaus langfristig existieren können. Seiner Meinung nach beruht der Übergangscharakter heute auf überholten Voraussetzungen.⁶⁵

„(...) Heute haben Staatenbünde in der Regel eine entwickeltere infrastrukturelle Basis, die damals noch fehlte (...)“⁶⁶

Ob diese Behauptung stimmt, bleibt abzuwarten. Tatsache ist, dass die meisten Staatenbünde in Bundesstaaten übergegangen sind⁶⁷ oder wieder aufgelöst wurden. Nämlich dann, wenn der gemeinsame Zweck der Gründung nicht mehr existent war.⁶⁸

Zusammenfassend kann man sagen, dass es in der Vergangenheit tatsächlich schon unterschiedliche Ausprägungen bei den verschiedenen Staatenbünden gegeben hat. So waren die Schweizer Eidgenossenschaft und der Deutsche Bund lose, die Vereinigten Niederlande und die Konföderierten Staaten von Amerika engere Zusammenschlüsse.⁶⁹ Für Europa könnte man sich vorstellen, das klassische Modell des Staatenbundes heranzuziehen und nach europäischen Vorstellungen und Eigenarten abzuändern.

5. Zusammenfassung und Ausblick

Bei der Europäische Union handelt es sich um ein Gebilde „Sui Generis“, das in unserer Geschichte einzigartig ist. Aus diesem Grund ist Schneiders Ansatz richtig, wenn er sich von der müßigen Entweder-Oder-Sichtweise innerhalb der Föderalismusdebatte distanziert. Man kann die Europäische Union weder mit dem klassischen Bundesstaat nach amerikanischem Vorbild noch mit dem klassischen Staatenbund wie dem ehemaligen Völkerbund vergleichen, sondern muss einen neuen, dritten Weg für ein vereintes Europa finden. Dieses neue Europa muss den Herausforderungen der Zukunft und den berechtigten Erwartungen und Wünschen der Bürger, der gesellschaftlichen und politischen Kräfte und den europäischen Nationen gerecht werden, ohne dabei eine künstliche Kompromisskonstruktion zu sein.⁷⁰

Ausgangspunkt einer europäischen Lösung kann, wie unter Punkt 4 dargestellt, durchaus die Konföderation sein, denn Staatenbünde haben entgegen der klassischen Definition ein größeres Supranationalitätspotential als bisher angenommen. Durch diese Begriffswahl wird außerdem ermöglicht, den Skeptikern die Angst vor dem „F-Wort“⁷¹ zu nehmen.

Heinrich Schneider hat mit seiner Auslegung des „Föderalen Leitbildes“ gezeigt, daß es jenseits unseres Verständnisses von Politik auch noch andere Sichtweisen gibt, die bei der Architektur Europas hilfreich sein und die unterschiedlichen Meinungen auf einen gemeinsamen Nenner bringen könnten. Nichtsdestotrotz halte ich es für sehr wichtig, die verschiedenen Standpunkte und konkreten Vorschläge kontrovers zu diskutieren und genau zu untersuchen. Auf der einen Seite dürfen keine übereilten Entscheidungen getroffen werden, denn bei Europa handelt es sich um ein Gebilde mit sehr komplexen Zusammenhängen. Auf der anderen Seite darf man aber auch nicht mehr zu lange mit einer Entscheidung warten, da sonst Fischers Prognose der Erosion vielleicht zutrifft.⁷²

Wichtig erscheint mir vor allem eines: die Akzeptanzbereitschaft der europäischen Bürgerinnen und Bürger. Nur wenn das zukünftige Modell auch von der Gemeinschaft und hier vor allem von den Menschen gewollt und getragen wird, kann es auf Dauer Bestand haben. Die entscheidende Frage wird also lauten: Wie weit wollen die Bürger bei der europäischen Integration gehen!

Literaturverzeichnis:

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[...]

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¹ Vgl.: Heinrich Schneider (1994): Föderales Europa im Widerstreit - Einführung und Übersicht, in: Schneider Heinrich / Wessels, Wolfgang (Hg.). Föderale Union - Europas Zukunft? Analysen, Kontroversen, Perspektiven. München: Verlag, S. 16.

² Siehe: Joscka Fischer (2000): Vom Staatenbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, in: Integration 3/2000, S. 151.

³ Siehe: Heinrich Schneider (2/2000): Eine föderale Verfassung für Europa? Überlegungen zum jüngsten

Denkanstoß des deutschen Außenministers Joschka Fischer, in: Bamberger Beiträge zur Europaforschung und zur internationalen Politik 2/2000, S. 2.

⁴ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000): Alternativen der Verfassungsfinalität: Föderation, Konföderation oder was sonst? in: Integration 3/2000, S. 173.

⁵ Die Begriffe Bundesstaat und Föderation werden hier synonym verwendet.

⁶ Vgl.: Reinhard Beck (1977): Sachwörterbuch der Politik. 1. Auflage, Stuttgart: Kröner Verlag, S. 144.

⁷ Vgl.: Ebenda, S. 168.

⁸ Vgl.: GG, Art. 74, Absatz 1 und 11.

⁹ Vgl.: Thomas Sempf (1987): Die deutsche Frage unter besonderer Berücksichtigung der Konföderationsmodelle. Berlin: Carl Heymanns Verlag, S. 145.

¹⁰ Vgl.: Ebenda, S. 145.

¹¹ Die Begriffe Staatenbund und Konföderation werden hier synonym verwendet.

¹² Vgl.: Ebenda, S.10.

¹³ Vgl.: Georg Jellinek (1976): Allgemeine Staatslehre. 5. Neudruck der 3. Auflage. Darmstadt: Athenäum, S. 765.

¹⁴ Vgl.: Ebenda, S. 763.

¹⁵ Vgl.: Reinhard Beck (1977), S. 804.

¹⁶ Vgl.: Heinrich Schneider (1994), S. 16.

¹⁷ Vgl.: Peter-Christian Müller-Graff (2000): Europäische Föderation als Revolutionskonzept im europäischen Verfassungsraum? in: Integration 3/2000, S. 165.

¹⁸ Ebenda, S. 165.

¹⁹ Vgl.: Roman Herzog (1971): Allgemeine Staatslehre. Bd. 1. Frankfurt a. M: Athenäum Verlag, S. 65.

²⁰ Vgl.: Ebenda, S. 89.

²¹ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 173.

²² Vgl.: Heinrich Schneider (1986): Rückblick für die Zukunft: Konzeptionelle Weichenstellungen für die Europäische Einigung, in: Weidenfeld, Werner (Hg.). Mainzer Beiträge zur Europäischen Einigung, Bd. 7, Bonn: Europa Union Verlag, S. 65.

²³ Vgl.: Roman Herzog (1971), S. 85.

²⁴ Vgl.: Denis de Rougemont (1948): Die sechs Prinzipien des Föderalismus, in: Neue Auslese 6/1946, S. 4.

²⁵ Vgl.: Heinrich Schneider (1986), S. 65.

²⁶ Vgl.: Ebenda, S. 65.

²⁷ Vgl.: Georg Jellinek (1976), S. 394 ff..

²⁸ Vgl.: Roman Herzog (1971), S. 416 und Heinrich Schneider (2001): Der Post-Nizza-Prozess: ein direkter Anlauf zur Konstitutionalisierung der Europäischen Union? in: Integration 2/2001, S. 199.

²⁹ Vgl.: Ebenda, S. 417 bzw. S. 199.

³⁰ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 173.

³¹ Vgl.: Heinrich Schneider (2/2000): Die Bundesrepublik gilt seit ihrer Gründung als zunehmend unitaristischer werdend.

³² Siehe: Heinrich Schneider (1994), S. 44.

³³ Vgl.: Ebenda. S. 45.

³⁴ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 174.

³⁵ Vgl.: Heinrich Schneider (1994), S. 45.

³⁶ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 174.

³⁷ Siehe: Heinrich Schneider (2001), S. 200.

³⁸ Vgl.: Heinrich Schneider (2001), S. 200.

³⁹ Wobei er hier (wie übrigens auch Joschka Fischer) nicht den klassischen Bundesstaat vor Augen hat, sondern ein speziell auf Europa gemünztes System meint.

⁴⁰ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 176.

⁴¹ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 176.

⁴² Vgl.: Joschka Fischer (2000), S. 154.

⁴³ Vgl.: Ingolf Pernice (2000): Welche Institutionen für welches Europa? Vorschläge zur Reform der Europäischen Union im Jahr 2000, siehe http://www.rewi.hu-berlin.de/WHI/deutsch/index.htm vom 14. Juli 2000, S. 5.

⁴⁴ Vgl.: Ebenda, S. 5.

⁴⁵ Vgl.: Ebenda, S. 6.

⁴⁶ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 175.

⁴⁷ Vgl.: Ebenda, S.176.

⁴⁸ Siehe: Heinrich Schneider (2001), S. 200.

⁴⁹ Vgl.: Daniel Thürer (2000): Föderalistische Verfassungsstrukturen für Europa - eine zweite Chance der Entfaltung, in: Integration 2/2000, S. 94.

⁵⁰ Vgl.: Ebenda, S. 94.

⁵¹ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2000), S. 175.

⁵² Vgl.: http://www.statistik-bund.de/wahlen/eutabalt/eutab18.htm vom 02.09.01

⁵³ Vgl.: Ebenda, S. 176.

⁵⁴ Vgl.: Heinrich Schneider (1994), S. 8.

⁵⁵ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2001), S. 177.

⁵⁶ Vgl.: Roman Herzog (1971), S. 401.

⁵⁷ Vgl.: Heinrich Schneider (3/2001), S. 178.

⁵⁸ Vgl.: Josef L. Kunz (1929): Die Staatenverbindungen; in: Handbuch des Völkerrechts, Bd. II, 4. Abt., Stuttgart: Kohlhammer Verlag, S. 472.

⁵⁹ Vgl.: Ebenda, S. 475.

⁶⁰ Vgl.: Ebenda, S. 476.

⁶¹ Vgl.: Ebenda, S. 475 f..

⁶² Vgl.: Ebenda, S. 485.

⁶³ Vgl.: Ebenda, S. 479.

⁶⁴ Vgl.: Thomas Sempf (1987), S, 54.

⁶⁵ Vgl.: Heinrich Schneider (2/2000), S. 17.

⁶⁶ Siehe: Ebenda, S. 17.

⁶⁷ Ein Beispiele hierfür ist die Schweizerische Eidgenossenschaft , die 1848 in einen Bundesstaat umgewandelt wurde oder aber die Konföderierten Staaten von Amerika, die 1779 ebenfalls in einen Bundesstaat umgewandelt wurden.

⁶⁸ Zum Beispiel Bedrohung durch Dritte.

⁶⁹ Josef L. Kunz (1929), S. 480.

⁷⁰ Nach der Prämisse: Lowest Common Denominator (kleinstmöglicher Nenner).

⁷¹ Heinrich Schneider (2/2000), S. 2: F steht hier für Federal.

⁷² Wie in der Einleitung zitiert.